解决民航工程建设若干问题的思考与建议

□ 董守杰 王 伟 马新岩/文

民航工程建设项目过程包括规划、建设到验收等各阶段，建设过程中涉及部门多、手续复杂、周期长、对地方经济发展影响显著是此类工程的一个显著特点。针对民航工程的一系列环节，本文主要从前期规划、规章标准、工程造价控制、合理建设工期、建设法人协同、科技创新机制和投建营一体化等方面提出了有关问题，并就问题的产生和解决措施进行探讨和研究。

前期规划问题分析与解决路径研究

机场前期规划阶段主要包括选址、预可行性研究、总体规划和可行性研究，各个阶段的审批涉及多部门、跨系统，这就决定了前期规划阶段的复杂和反复。前期阶段的论证和决策对后续工程建设至关重要，因工作周期长、涉及部门多，在实践中仍存在一些问题。

（一）加强跨部门协调力度

在前期工作各阶段普遍存在协调难度大的问题，如选址阶段，军方意见较为关键，并可能由此导致场址出现颠覆和反复的情况影响工作进展。

建议由事权审批单位统一协调，加强与相关部门联系沟通，对可能影响项目审批的敏感关键信息，尽早征求意见；对可能影响进度的重点工作，适时提前启动，必要时组成工作专班进行专项研究和协调。

（二）严格落实机场规划定位

部分中小机场在国家规划中定位为支线机场，但在项目进行过程中，存在拔高定位、贪大求全，造成建设规模与今后机场运行定位不匹配，与民航整体发展规划不匹配的情况。同时，还存在因为审批过程长，难度大，个别建设方仅关注项目可批性，为了加快审批，对审批过程中提出的问题采取回避态度，待项目获批开工后再想方设法去实现自己真实意图，也会造成审批与建设规模存在差异。

建议已纳入民用机场布局规划的机场建设，应该按照“一张蓝图”绘到底的原则做好民航机场建设和运营的整体布局规划，要严格按照民航机场发展定位做好机场规划。同时建议进一步加强全过程严格管理，加强审批严肃性，避免造成“前期不严谨、后期不严肃、全过程不严管”的问题。

（三）提高规划和论证能力

机场建设周期比较长，目标年以及远期规划之间间距短，经常导致建成之日就是扩建之时。论证时存在倚重经验，未充分因地制宜、因时制宜，论证结果造成资金或规模不匹配，或与需求不符。

建议加强民航发展的经验总结，加强前期报告编制的理论数据支撑。提高咨询论证业务水平，加强已批项目后评价和反馈，为规划和咨询提供全周期经验。

规章标准建设与建设需求研究

全面推进“四型机场”建设，需要在科技创新建设先试先行，在建设中存在现有规章标准滞后于新技术发展的情况，也存在部分民航专业规章标准不健全，或专业要求与地方政府规章标准存在冲突的问题，这些问题引起了运行的困惑和建设程序办理的困难。

（一）科技创新与规章标准建设分析及改进措施

在北京大兴国际机场空管建设中，由于高级地面引导系统四级应用是世界领先的新技术，建设过程中出现了无规章标准可依的情况。在实际的建设过程中，高级地面引导系统的建设，得到了局方的大力支持，给予了足够的创新空间，使得建设者能够边探索建设，边探索调试，边探索试运行，整个探索的过程中以运行安全顺畅这一目标为导向，对发现的问题进行积极解决，最终实现运行的需求。

建议在新技术应用过程中，能够借鉴此经验给予创新建设项目以足够的空间，将前沿科技与实际运行需求相结合，尽可能多的推出科技领先、满足运行需要的创新系统，更好的服务民航发展需要。同时建议，对中国自主开发并率先实行的新技术，建设完成后能够尽快依据建设和使用的数据出台相关规章标准，以便后续借鉴，同时提升我们在国际民航规则标准的主导权和话语权。

（二）民航专业规章标准与地方审查需求不匹配的解决措施

塔台建设在地方报建消防图纸审查中，出现地方标准与民航专业使用需求存在冲突的问题，由于民航标准不完善，按照地方标准审查不合规，而解决这一问题需要大量的协调工作，既要做专项消防性能化论证，又需要单独组织专家评审进行专项解决，影响建设周期。

建议梳理类似民航专业建设内容，组织研究，以便报建时能够按照民航规范审查，简化操作程序顺利通过报建工作。目前局方已经着手对部分项目进行研究，今后还会相继出台相关规范、标准。

工程造价控制分析与改进措施研究

民航工程具有投资巨大，技术复杂，工期长的特点，在目前的项目建设中，超概算的现象经常出现。我国民航专业工程造价的管理更加重视对工程竣工阶段的管理，而对整个专业工程的进展过程和之前的决策、设计阶段重视不够，不仅影响国家对该领域的投资控制，也为该领域各项目的后期运营带来了极大的压力。

（一）前期决策阶段造价控制的主要措施

在整个民航专业工程造价管理工作中，前期决策阶段的管控起着基础作用，因为这一阶段对造价的管理直接影响整个工程的进展，并且对整个工程项目的造价管理是否科学起到衡量作用。

建议：首先，相关部门要收集与民航专业工程投资决策相关的资料；其次，在编制民航专业工程项目可行性研究报告时，要结合地区经济发展实际和城市规模，还要结合该行业市场的发展趋势，以此为参考来确定该工程的最终建设规模和相关的建筑标准；第三，对整个工程项目的效益进行分析研究时，要秉承科学合理的原则，在此基础上编制的投资估算才更具实效性，并做到兼顾各方，全面细致。

（二）工程准备阶段造价控制难点分析及解决路径的研究

工程准备阶段主要是指可研批复之后至施工招投标这段时间，主要有初步设计及概算的控制，招投标的管理。本阶段是造价管理的核心，对整个工程项目的造价管理起决定性作用。

1.初步设计及概算阶段定额取费及费用编制的建议

首先是定额的使用要灵活。由于民航专业工程专业较多，地域跨度大，民航定额精细化程度欠缺，必要时要结合地方定额进行补充。其次是工程建设其他费用的计取还需与时俱进，目前取费标准和计费项目会与实际发生有较大偏差。

建议：参考地方定额并结合民航实际工作特点，尽快组织专家进行修订，修订要改进定额制定办法，利于新技术应用。同时要引入已完成项目其他费用计取的实际数据，不断积累完善，为后续项目费用计取的准确性提供有力数据支撑。另外还要定期发布数据，不断提高编制和审批人利用数据的时效性。

2.招投标阶段造价控制要点措施

招投标阶段控制决定了工程实施的顺利与否，同时这一阶段将直接产生确定的工程费用，其控制过程要在概算批复金额的基础上权衡施工图纸设计深度、清单编制精度与用户使用需求三者之间的关系，力求平衡。

建议：一是招标文件的质量一定要有保障，重点是保障提供的数据要精确无误，确保无漏项；二是招标文件中要注明控制价和标底，招标文件中要明确阐释各方面的详细要求。

（三）工程实施阶段造价控制方法研究

施工阶段是工程造价管理的实际操作阶段，管理是否到位，不仅直接关系到当前阶段造价管理问题，更为后续结算阶段的顺利开展打下基础，其中施工图设计深度是基础。

建议：首先，要严格审核施工计划和方案，必要时进行优化设计。其次，要严格控制工程项目的设计变更。第三，对整个工程的施工图预算进行严格把关，及时查看工程实际进展。第四，对施工过程中的材料和设备的购买及使用加强管理。

确定合理建设工期难点分析与改进建议

从工程项目的生命周期来看，项目有前期阶段、准备阶段、实施阶段、投产运营阶段。各阶段完成时间的集合就形成了项目建设的全周期时间，在项目管理过程中要充分考虑各种因素，合理规划，科学计划，尽可能合理制定建设工期。

（一）建设各阶段工期控制难点分析

1.前期决策阶段。民航建设工程一般包含预可研（立项）、可行性研究报告阶段。新建机场项目还包含选址和总体规划阶段，改扩建项目如果与原有规划有差异，还需增加总规修编阶段。相比其他行业建设项目，民航工程还存在与军方协调及空域规划等专项研究。

2.工程准备阶段。本阶段主要包括工程项目的初步设计和施工图设计，工程项目征地及建设条件的准备，工程招标，获得建设行政许可，货物采购等。本阶段是战略决策的具体化，在很大程度上决定了工程项目实施的成败。

由于在项目立项和可行性研究报批涉及的部门较多，难度相当大，时间跨度长，所以建设单位在上述两个文件获批后，会加快进行设计和招投标工作，建设单位留给设计的时间通常非常短。

3.工程项目实施阶段。本阶段主要任务是将建设投入要素进行组合，形成工程实物形态，实现投资决策目标。在这一阶段，通过施工、采购等活动，实现工程项目目标。本阶段投入的资源最多，工程项目管理的难度也最大。目前我国的工程建设项目工期压缩现象十分普遍，工期的压缩还会造成费用的超支，影响工程造价的控制。

4.工程项目投产运营阶段。对于民航专业工程，投产运营还涉及到校飞、试飞、航行信息的发布或更新等工作，要充分考虑每项工作的特点和难点，做好工作计划。

（二）合理工期管理建议措施

第一，要充分调研，结合已完成的民航专业工程项目的数据进行参考借鉴，同时借鉴同地区非民航专业工程前期手续办理周期的情况；第二，充分认清工程准备阶段，施工图设计的重要性，这直接关系到造价的控制、工程质量的控制及后期工程管理的难度和使用单位的使用效果，要留足设计、研讨、再修改的时间；第三，施工阶段要按照施工图合理制定施工工期，不随意压缩工期，避免因压缩工期造成质量和安全等衍生问题，同时工程结算时又会出现索要赶工费用的情况，对概算控制又会产生影响；第四，要充分考虑运行投产前各程序实施时间。总之，民航工程的建设周期受诸多因素影响，应充分考虑民航工程的专业性和特殊性，做好各阶段的时间预留。

机场建设法人协同配合研究与建议

机场的建设过程通常存在多家建设法人主体单位，需要多家共同建设实现同步规划、同步建设、同步使用。建设之初应该以机场建设主体单位牵头统一指挥，协调制定统一的进度综合管控计划，梳理出关键节点，关键线路，协调建设中存在的问题。

（一）建立协调管理工作小组以便统筹推进

民航工程建设项目复杂，涉及建设主体较多，沟通协调工作量大且不易推进，必须对工作内容进行梳理并制定出一个各方面都认可的系统性计划，成立以机场建设方主导，其他业主方参与的协调管理领导小组或联合指挥部，统筹各参建单位的组织协调。

（二）合理划分界面，减少协调难度，提高管理效能

目前规划、建设、运营的管理和责任主体涉及各行业主管部门以及城市的规划、交通、城建等多个相关部门，缺乏统一的管理体制和有效的协调机制 。项目建设涉及到的业主和设计施工单位多，在项目全生命周期内产生的投资界面、设计界面、施工界面、运营管理界面等较为复杂，且多种界面之间相互影响、相互制约。运营管理界面是项目规划层面的问题，运营管理界面决定了项目建设过程中的投资界面和设计界面。运营管理界面可以按产权、按系统、按区域划分。

（三）提高管理资源共享水平，实现信息共享，全方位协同

建立跨部门的资源共享平台有利于减少管理中间环节、提高沟通效率。例如在不停航施工管理中，场地小、限制多、协调难，若借助共享平台，空管部门、建设单位、施工单位、运维单位都可以及时清楚的了解各航班起降时间，为施工单位安排作业时间提供依据。采用全周期、全域的正向BIM 技术也有利于各方准确沟通信息。

科技创新机制问题分析与改进建议

（一）科研方向与工程建设需求存在脱节

工程建设领域的科研项目主要是政府或政府出资的建设单位组织，实施环节主要包括：项目的提出、申报、执行、验收及评价。其中，项目的提出是后续科研活动的指挥棒，科研方向在这一步确定，但目前这一步一定程度存在工程建设脱节的问题。科研题目通常通过征集和评审的方式确定，征集时，生产单位参与度不足，科研项目申报时，仍存在按职称、按帽子来评价申报人的现象，导致科研与生产联系不足。

建议政府引导建立民航工程建设领域的“政产学研用”合作模式，强化成果导向。对工程建设具体技术问题，政府引导立项，工程建设单位主导实施，建设单位和运营单位提出需求，研究单位负责研究，对研究承担者的选择和评价应重点关注研究方案、研究条件。

（二）科研成果评价机制不尽合理

工程建设相关科研的成果评价应以是否解决实际问题为主要标准，但目前仍然存在以论文、专利、专著等指标性成果来评价，对实际问题的解决方案仍有不足，导致科研成果转化率偏低。另一方面，职务科技成果的使用权、处置权和收益权在具体执行层面也尚未普遍对科研人员形成激励，也制约了科技创新转化。

建议改进科研成果评价制度，以市场需求和技术产业化为主要目标，突出成果应用效果评价，包括经济效益、安全效益、环境效益等。对知识产权保护的落实情况进行监督。建议开展赋予科研人员职务科技成果权益试点，激发研究人员积极性。

（三）科研经费存在结构性不足

民航工程建设的科研从业人员相对较少，研究成果少、显示度偏低，在科技奖励和领军人才等方面也偏少，一定程度上也影响了行业话语权，这和民航业持续高增长存在不适应。目前民航的科研项目立项渠道有限，民航局与科研项目有关的主要是安全能力建设项目，整体投入不高，且侧重于和安全有关的项目，工程建设领域较少。

建议完善科研经费支持机制，借鉴其他行业工程建设费用中列支科研费用的做法，明确费用列支办法，从机制上解决科研经费结构性不足的问题。同时，进一步落实科研经费使用管理办法，赋予科研项目负责人必要的经费调配权限。

投建营一体化必要性分析与建议

（一）投建营一体化必要性分析

投建营一体化目前在海外工程业务中采用的比较多。目的是实现对项目全生命周期、全产业链的掌控。同时投建营也在不影响开工建设工期的前提下给建设方留下充足的资金筹措时间。

当前，机场的建设主体单位从未经历过机场建设和运营，不了解民航的要求、规定，资金不足、缺乏经验和专业人才。在这种情况下，推行投建营一体化无疑是很好的解决办法。这种模式能够解决：设计协同困难、采购管理困难、进度控制困难等问题。可以降低因对工程进度、质量、成本以及资源调配等方面的方案目标的不确定性而造成的风险概率，值得尝试推广。

（二）问题分析建议

在传统模式和投建营之间，EPC 也是一种中间模式，它部分解决了上述问题。民航局已经开始试点并推行。

建设过程中运营部门参与不足，建设运营两张皮，也经常会造成时间的浪费和运营的不畅。建议在没有采用投建营一体化等模式的项目中加大运营部门的参与程度。

投建营一体化要求承包商要具备设计、建设、运营维护等全周期的服务能力。国内民航业传统采用的承包形式多以工程总承包为主，采用单一的设计、监理等，开展投建营一体化业务的时间相对较短，部分行业内单位尚未开展此类业务。对建设单位而言，因缺乏相关经验，投建营一体化项目落地也存在较大阻力。因此，这种模式的推行需要政策引导，同时市场主体成长也要经过一定的时间和项目经历。