新型冠状病毒肺炎疫情下粮食保障应对策略分析与建议

王晓梅, 何微, 杨小薇*, 孔令博, 林巧

(中国农业科学院农业信息研究所， 北京 100081)

“洪范八政，食为政首”，自古以来，粮食对于国家的发展都至关重要。农业是国民经济发展的“压舱石”，粮食安全是治国理政的头等大事[1]。习近平总书记曾多次强调“手中有粮，心中不慌”，也始终坚持把粮食安全作为治国理政的头等大事。由此可以看出，只有实现粮食的自给自足，一个国家才能维护好经济社会的稳定发展[2]。

新型冠状病毒肺炎(简称“新冠肺炎”)疫情爆发以来，全球粮食安全和农产品贸易受到一定的冲击。但就目前而言，国际粮食市场供需整体平衡，仅小部分区域和国家存在供需错配现象。为了保证自身粮食安全，目前已有多个国家对粮食出口采取限制性措施，各国因疫情管控而采取的封锁措施也影响了粮食产量与流通效率。在错综复杂的国情和疫情形势之下，中国如何实现粮食有效供给、保障粮食绝对安全、控制和稳定粮价是当前和未来一段时间内亟需解决的突出问题。本文在全面调研近两年全球粮食状况的基础上，针对新冠肺炎疫情对全球和中国粮食供应的影响，结合疫情下各国已采取的相关措施，对我国的粮食保障提出建议，以期为我国粮食安全和粮食供应链的稳定运行提供参考。

1 全球粮食状况

1.1 全球粮食产量稳定但供需错配

1.1.1粮食产量稳中有升根据联合国粮食及农业组织(Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO)《粮食展望报告》[3]对全球谷物产量的统计，谷物包括小麦、粗粮和大米，粗粮又包括玉米、大麦、高粱等，2019年全球谷物总产量达27.11亿t，同比增长2.3%，其中粗粮14.48亿t，小麦7.62亿t，大米5亿t；2020年全球谷物产量约为27.50亿t，其中粗粮14.78亿t，小麦7.65亿t，大米5.32亿t。按照全球约78亿人口计算，人均谷物产量约为352 kg。

1.1.2部分国家供需错配由于全球人口和农业资源分布不均匀，不同国家的粮食人均占有量差异巨大。例如，美国、乌克兰、阿根廷、俄罗斯、巴西、加拿大是粮食产品的主要出口国。根据《粮食展望报告》[3]统计数据，2019年美国出口谷物0.78亿t，乌克兰出口谷物0.55亿t，阿根廷出口谷物0.50亿t。而另一些国家的粮食需求则对进口的依赖度高，例如，菲律宾历年的大米产量都低于其消费量，是全球最大的大米进口国，埃及则是全球最大的小麦进口国。据经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development，OECD)官网(https://stats.oecd.org/#)统计，2019年菲律宾进口大米0.03亿t，埃及进口小麦0.13亿t。

1.1.3粮食生产供应环节损耗问题突出根据FAO《粮食及农业状况》[4]报告，全球约有14%的粮食在收获后到销售前的一系列环节中有所损失，主要出现在农场、仓储和运输等环节。无论何种粮食作物，收获环节都是较为关键的损失节点，此外，仓储设施不完善以及操作不当也是导致农场仓储损失严重的主要原因。

1.2 中国粮食供求总体基本平衡

1.2.1粮食产量稳中有升根据国家统计局数据，2020年我国粮食总产量6.69亿t，比2019年增加594万t，同比增长0.9%，其中稻谷2.10亿t、小麦1.34亿t、玉米2.61亿t[5]。按照中国14亿人口计算，中国人均粮食达477 kg，平均每人每天超过1 kg。

1.2.2粮食库存充盈2019年，我国小麦、玉米、大米的库存结余共2.8亿多t，而我国粮食年均消费量为2亿多t，因此，现有库存可以满足中国人民1年以上的粮食需求[6]。加上我国每年稳中有升的粮食产量，库存仍将处于充盈状态。根据国家统计局数据显示，2020年我国粮食生产形势向好，夏粮产量14 286万t，增产0.9%；早稻产量2 729万t，增产3.9%；秋粮产量49 934万t，增产0.7%。全年谷物产量61 674万t，比上年增产0.5%[7]。

1.2.3粮食进口量占比低据FAO《粮食展望报告》[3]统计，2019年，中国谷物产量为5.48亿t，约占全球谷物总产量的1/5，而且中国还是全球最大的大米和小麦生产国，第二大玉米生产国。大米、小麦和玉米的自给率均高达98%以上。2019年，我国谷物净进口量为1 468万t，仅占全国谷物消费总量的2%左右，比重很小，且进口的主要谷物是强筋、弱筋小麦及泰国大米等，进口目的是为了满足不同消费者个性化的消费需求[8]。总体而言，我国小麦产需供应平衡有余，大米产大于需，粮食进口依存度较小。

2 新冠肺炎疫情对全球粮食供应的影响

目前,国际粮市供需整体平衡，库存充足，具有较强地抗冲击能力。新冠肺炎疫情在全球扩散蔓延后，为了保证本国粮食安全，多个国家对粮食出口采取限制性措施，导致主要粮食价格飙升，恐慌情绪可能在未来引起粮价攀升和粮食的暂时性供应短缺，各国基于疫情的管控措施也进一步影响了粮食的流通效率。我国农产品市场运行则相对平稳，受国际市场联动影响不大，全球疫情对我国粮食生产和供给影响有限。综合而言，短期内爆发全球性粮食危机的可能性不大，但要警惕新冠疫情发展的高度不确定性。

2.1 新冠肺炎疫情下全球主要国家粮食供应和流通情况

2.1.1国际粮食供需整体平衡截至2020年4月，全球主要粮食生产国的生产活动尚未受到严重的冲击，美国大豆产区除伊利诺伊州外，疫情的影响相对有限；巴西、阿根廷的大豆收割正常[9]。从整体来看，当前全球粮食产量已经平稳超过需求，供需基本动态平衡，盈余逐步上升，同时库存充裕，即使粮食生产因疫情影响停滞，各类粮食储备仍能满足近半年的需求。

2.1.2粮食生产预期总体平稳农业种植属非劳动力密集型产业，疫情对粮食种植规模和种植结构的影响不大。据OECD官网数据，2020年全球小麦产量为7.65亿t，与2019年基本持平，2020年全球水稻产量为5.32亿t，相较2019年稳中有增。欧盟、北非、乌克兰和美国的预期减产量几乎抵消澳大利亚、哈萨克斯坦、俄罗斯联邦和印度的预期增产量。预计2021年收获季末，小麦库存将上升至2.75亿t，原因是中国的小麦库存预期将出现一定幅度增长。

2.1.3出口禁令减少国际粮食流通据FAO粮食及农业政策决策分析(Food and Agriculture Policy Decision Analysis，FAPDA)(http://fapda.apps.fao.org//fapda/#main.html)对全球各国应对新冠肺炎疫情而制定的政策信息统计显示：截至2020年11月，至少有17个国家宣布实施粮食出口限制，如俄罗斯限制谷物出口，越南暂停大米的出口，缅甸设定大米出口限额,乌克兰设定2020/21年度小麦最高出口量。同时，一些国家开始在国际市场上进行粮食抢购，土耳其大量购入小麦，哥伦比亚对玉米、大豆等设定免税进口。如粮食供需平衡被打破，则可能引发区域性或全球性的粮价飙升与粮食供应短缺。

2.1.4封锁措施打破粮食供应链平衡各国出于疫情管控而采取的封锁措施打乱了人与物的流动节奏，进而影响粮食产量与流通效率。受疫情影响，欧洲数万移民劳工无法返回各自的工作岗位，从而影响粮食的生产加工；美国播种季开始之前的墨西哥籍劳动力短缺也成为隐患，因为这些移民是美国农业廉价劳动力的主要来源。除了劳动力短缺威胁着粮食生产之外，物流瓶颈也制约着粮食流通效率[10]。随着疫情的缓和，粮食供应链会逐渐调整至正常水平，但短期内，各国的防疫措施会继续在全球层面上限制粮食流通的效率。

2.1.5沙漠蝗灾或加重粮食供应紧张近期，全球多个国家和地区再遭沙漠蝗灾侵扰。虽然目前蝗灾暂未发展为全球性灾害，但未来的风险因素可能导致灾情恶化，引发局部粮食危机。考虑到目前大部分受到蝗灾侵袭的国家也是全球主要粮食生产国与出口国(巴基斯坦是小麦主产国，印度是第一大米出口国)，疫情和灾情的叠加给这些国家的粮食安全带来了极大的不确定性[10]。

2.2 新冠肺炎疫情下中国的粮食供应情况

2.2.1主粮供给有保障根据国家统计局(http://www.stats.gov.cn/)2016—2020年关于粮食产量数据的公告，我国粮食产量连续5年保持在6.1亿t以上，整体来看，粮食生产保持稳定，供需总量平衡，粮食进口量占比很低。受新冠肺炎疫情影响，我国部分产品的出口可能会遭到限制，但正好弥补国内消费者对别国产品的需求缺口。此外，2020年的夏粮播种面积为2 617万hm2(4亿亩)且长势良好，全年粮食丰收在望，有能力保障全国的粮食供给[11]。

2.2.2部分粮食价格存在一定的波动新冠肺炎疫情发生以来，我国国内主粮市场总体平稳。虽然在疫情较重期间，部分“菜篮子”产品的产销衔接受到阻碍，加之恐慌囤粮心态的激增，导致部分粮食价格有所上涨。但随着交通和物流的逐步恢复、企业复工复产的比例增加，主粮市场价格已基本恢复正常[12]。据国家粮食交易中心(http://www.grainmarket.com.cn/)数据显示：截至2020年10月，中国小麦、大米价格总体趋于平稳。但受疫情等多重因素的影响，国内大豆和玉米价格出现明显涨幅。

2.2.3大豆进口或受到一定的影响中国大豆严重依赖进口，主要用于饲料及食品加工等。我国每年大豆需求量在1亿t以上，其中80%以上需要通过进口来满足[13]，2019年，我国大豆的产量1 810万t，与2018年相比增加了215万t，增幅为11.9%，但是，我国大豆市场供给仍然以进口为主，且短期内难以发生改变[14]，2019年进口量仍高达8 851万t[15]。虽然目前大豆主产国还未限制出口，但大量进口的实际市场需求，在新冠肺炎疫情爆发的背景下，可能面临着一定的供应风险。

2.2.4玉米供需或出现缺口近年来，中国玉米进口一直维持在较高水平。国内外玉米价格倒挂，导致中国玉米进口量逐渐增加[16]。截至2020年10月，中国玉米进口累计782万t，已超过720万t的进口关税配额。近期，随着玉米库存的消化、养殖业饲料需求的增加以及相关反倾销政策的实施，玉米供需可能出现一定的缺口。

3 新冠肺炎疫情下各国的粮食保障举措

当前爆发的新冠肺炎疫情导致了全球经济增速减缓、人均收入下降和失业人群增加等诸多不利影响。多个国家都采取了有力举措来保证本国粮食安全和人民温饱，以避免恐慌造成的进一步恶性反应，据FAPDA和欧盟官方网站，具体措施和相关国家政策如下。

3.1 增加财政和政策支持，保障粮食生产充足

欧盟增加了对农民和农村地区的资金支持，包括农民以非常低的利率获得200 000欧元贷款、给农民的预付款从50%增加到70%、给农村发展的预付款从75%增加到85%、保证农民从每个农场最多获得10万欧元援助等[17]。意大利2020年3月17日通过的第18号法令中增加农业领域的预算支出，设立1亿欧元基金以支持2020年农业和渔业发展，此外，该国季节性农业移民占27%左右。为保证农村工人的供应，意大利政府已将居住证扩展至已经居住在意大利的非欧盟公民，以使缺乏居留许可的外国劳工合法化。中国则通过公共银行获得信贷/财务支持，农业农村部与中国农业银行签署金融服务乡村振兴战略合作协议，共支持农产品稳产保供重点企业349家，贷款余额414亿元[18]。

3.2 增加库存和物流通道，保证粮食供应正常

印度食品公司确保在封闭期内全国范围持续供应小麦和大米，2020年疫情爆发之初，印度食品公司拥有5 640万t谷物库存(3 054万t大米和2 586万t小麦)，其库存不仅可以满足5 kg·月-1·人-1的粮食要求，而且还可以满足未来3个月81.35×103万人口5 kg·人-1的粮食供应[19]。越南根据2020年国家储备目标，分配财政部购买19万t大米、9万t未脱壳大米用于储存，从而满足应急情况的需求[20]。肯尼亚和菲律宾各自批准进口36万t玉米和30万t大米，以增加库存，确保在新冠肺炎疫情期间拥有充足的市场供应量[21]。欧盟创建了绿色通道来确保单一商品市场的正常运转，绿色通道在指定的边界过境点进行不超过15 min的过境检查[17]。中国大力改善粮食和农业投入物运输链衔接，包括快速温度检查、“一站式，三不间断”、紧急运输绿色通道等。

3.3 通过限制出口和降低进口关税等措施确保粮食市场的稳定

吉尔吉斯斯坦、阿尔及利亚暂时禁止出口某些类型的食品，包括小麦、小麦粉、植物油、糖、鸡蛋、大米、豆类等[22-23]。俄罗斯、乌克兰、越南和哈萨克斯坦则对粮食出口设置了限额，新加坡在2020年4—6月禁止出口超过700万t的粮食作物[24]，乌克兰在2019/20年度销售结束之前对小麦的出口限制为2 020万t[25]，哈萨克斯坦建立了每月20万t的小麦谷物和7万t的小麦粉出口配额[26]。南非于2020年3月19日宣布对玉米粉、大米和面粉等一系列食品实行价格管制，于3月27日宣布对包括食品在内的进口必需品免征增值税。毛里塔尼亚于2020年3月25日宣布，在本年度剩余时间内不再对小麦、油类、奶粉、蔬菜和水果征收进口关税。萨尔瓦多于2020年3月20日暂停对白玉米、红豆和大米征收进口关税，直至疫情结束，3月22日，又开始对玉米、大米和豆类等基本产品实行最高价格的管制[21]。

4 针对新冠肺炎疫情的中国粮食保障建议

2020年4月17日，中共中央政治局会议分析了国内外新冠肺炎疫情的防控形势，此次会议突出强调了确保粮食能源安全和产业链、供应链稳定的重点任务[27]。2021年2月21日，中央一号文件《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，要加快推进农业现代化，提升粮食和重要农产品供给保障能力[28]。从目前的情况看，中国粮食供给总体基本平衡，但也存在着少部分农产品或食品价格小幅波动，部分地区粮食生产供应趋于紧张，因恐慌情绪导致非理性囤粮等现象。为进一步做好疫情期间粮食安全工作，确保牢牢守住我国粮食安全红线，应着重从稳定粮食生产、稳定粮食价格、稳定社会预期三个方面全面发力。

4.1 破解供应瓶颈，稳定粮食生产

4.1.1有效保障农业耕种增产为了做好春耕生产，各地区应根据不同情况采取贴息贷款等政策，以减少生产成本、降低生产风险、增强抗灾能力；加强对耕地保护的补偿激励措施[29]，落实各项扶持政策，稳定种粮农民补贴，保护农民种粮积极性，着力提高粮食生产效益；部分地区存在疫情防控带来农资运输受阻、价格上涨等问题，要及时疏通农资供应渠道，确保生产顺利进行。

4.1.2加快推进科研攻关实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，增强粮食生产能力，开展绿色增产模式攻关，推广优良品种和标准化高产高效绿色技术模式；加快实施农业生物育种重大科技项目，深入实施农作物育种联合攻关；通过“大豆振兴计划”的实施，着力提高大豆等进口依赖型作物的单产水平，逐步缓解大豆的供需平衡问题。

4.1.3减少粮食供应损耗开展粮食节约行动，严格控制生产、加工和流通等各关键环节的粮食损耗；要立足国内资源，解决当前粮食供给的主要矛盾，着力保证好主粮的需求和供给，如适当减少工业用粮需求(酿酒等)和促进粮食加工副产物的综合利用等。

4.1.4破解大豆进口依赖目前国内大豆单产水平较低于世界平均水平，且国内大豆需求量巨大，进口依赖度高达85%以上，来源国主要为美国和巴西。为积极预防疫情给粮食进出口带来的不确定影响，需积极寻求大豆替代产品和大豆进口替代国，以保持国内粮食供应平衡。

4.1.5缓解玉米供需紧平衡目前国内临储玉米所剩余粮较少，进口玉米需求量增加，玉米供需基本进入紧平衡状态。为预防玉米供需存在的不确定性，应多措并举、有序推进玉米主产区的相关农业生产；并积极寻求饲料用玉米替代品，如小麦、高粱、大麦和可溶固形物的干酒糟等；减少工业用途玉米的消费量，如制作燃料乙醇和淀粉等。

4.2 加强调控力度，稳定粮食价格

4.2.1强化粮食市场监测预警密切关注市场供需变化和价格异常波动，做好供给侧及时补货和需求侧市场调控，保持粮食价格运行在合理区间；构建农业市场信息系统、用于监测世界粮食供应和价格变化以及粮食和农业政策决策分析平台，两者都有助于全球市场的有序运转。

4.2.2完善粮食供给应急保障构建支撑保障体系，保证充足的原粮储备，在人口集中城市和价格易波动地区建立成品粮储备，以及建设应急的供应网点、配送中心和储运企业[30]；制定粮食供应应急预案，建立应急运输对接机制，维持粮食市场的价格秩序；建立粮食安全责任制，强化统筹调度与主体责任，切实做到守土尽责。

4.2.3加快粮食供应产业链运转创新粮食生产经营模式，优化生产技术措施，畅通粮食加工、运输、配送等供应链和物流链的有效对接；着力打造新业态，缩短粮食供应链，如电子商务可以增强地方抵御力，加强生产者和消费者之间的直接联系；逐步推进粮食加工企业复工复产，突出解决企业物流运输、用工不足、港口通关等问题，减少或避免因环节成本导致粮食价格上涨。

4.2.4缓解大豆、玉米等价格上涨积极推进大豆和玉米主产区粮食上市交易；有序保障政策粮出库率，加大推进临储拍卖，推进粮食保险试点、调整及完善粮食收购价格及叠加政策粮定点定量投放力度；严厉打击主产区贸易商囤粮惜售、抢购和囤粮行为，以及投机资本肆意炒作引发粮食恐慌等行为；积极寻求大豆和玉米替代品，丰富市场供应多元化，如国内小麦替代已经启动；有效拓展进口渠道和进口来源，加大进口力度，以此缓解大豆和玉米价格上涨幅度。

4.3 有效引导市场，稳定社会预期

4.3.1引导正确消费观念目前，国内地方和部门产销对接有序，各地粮食货源充足，粮食生产加工企业复工向好。政府应加强正向引导、减少民众恐慌囤粮；引导正确消费观念，节约环保的消费理念，呼吁促进绿色消费，减少日常生活中的粮食浪费问题。

4.3.2维护正常市场秩序加强对粮食市场和经营者的监管，严厉打击各种违法收购、囤积居奇、欺行霸市等经营行为[31]；强化市场监管，督促相关企业依法规范经营；同时对发布虚假信息和制造恐慌气氛的行为进行制止和处罚，以维护市场正常秩序。

4.3.3保持国际贸易和市场开放疫情期间如果各国仅靠禁止或限制粮食出口来维持粮食安全稳定,可能导致国内市场恐慌和国际市场波动。同时, 我国粮食市场的稳定也不可避免地受到国际形势的冲击。 因此，无论是从维护全球粮食安全还是保障我国贸易利益的角度出发，都需积极推动全球粮食供应链和物流链稳定运行。

5 结语

新冠肺炎疫情给全球和中国的粮食保障带来了前所未有的挑战。但整体来看，全球粮食供给充裕、储备库存充足、市场流通总体向稳，具有较强的抗冲击能力，同时多个国家都采取了增加财政和政策支持、加大粮食库存、建立绿色通道、限制粮食出口、减免进口关税、进行价格管制等有力举措来保证本国粮食安全。针对这种国际形势，建议我国通过破解供应瓶颈来稳定粮食生产、通过加强调控力度来稳定粮食价格、通过有效引导市场来稳定社会预期，以期为做好新冠肺炎疫情期间我国的粮食安全工作、确保粮食安全红线提供参考。