农村集体产权制度改革的实践与思考

刘丽菊

（姚安县农村经济经营管理站，云南姚安 675300）

农村集体产权制度改革，是农村改革中具有“四梁八柱”性质的重要改革，关系构建实施乡村振兴战略的制度基础，是巩固社会主义公有制的必然要求，着力推进农村集体产权制度改革，对于切实维护农民合法权益，增加农民财产性收入，让广大农民分享改革发展成果，如期实现全面建成小康社会目标具有重大现实意义，是适应健全社会主义市场经济体制的新要求。不断深化农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，盘活农村集体资产，构建集体经济治理体系，形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制，对于坚持中国特色社会主义道路，完善农村基本经营制度，增强集体经济发展活力，完善乡村治理体系，引领农民逐步实现共同富裕具有重大意义。

一、主要做法

姚安县人民政府把农村集体产权制度改革工作作为壮大农村集体经济、实现乡村振兴的重要任务，实现和维护农民群众财产权益、促进农村社会和谐稳定的重要基础工程，细化实化工作任务、明确时间节点、改革步骤和具体路径，从组织保障、政策宣传、工作程序、经费保障、成果检验等环节精心组织，周密安排，到2020年底姚安县9个乡（镇）1282个产权单位全面完成了农村集体产权制度改革工作，并通过了各级评估验收，取得了阶段性成效。

（一）高度重视，加强领导，筑牢推进改革的坚强基础

姚安县委、县政府对农村集体产权制度改革工作高度重视，成立了农村集体产权制度改革工作领导小组，制定下发了农村集体产权制度改革工作实施方案。各乡（镇）、村（社区）也成立了相应的组织领导机构，以村民小组民主选举产生了村民议事会。落实主体责任，一级抓一级，层层落实，形成主要领导亲自抓，分管领导具体抓，相关部门人员共同抓的局面，确保了产权制度改革工作顺利开展。

（二）加强宣传培训，营造良好氛围

姚安县农村集体资产产权制度改革始终坚持发动群众、依靠群众的工作方针，把宣传培训工作做深做实，充分调动基层干部群众的主动性和积极性，形成全社会拥护改革、支持改革、参与改革的良好氛围，自觉把思想和行动统一到县委、县政府的决策和部署上来。全县共召开相关会议55场次，举办宣传培训25场次，开展法制宣传和培训指导2630人次，印发宣传资料1896份，张贴宣传标语1894条，同时利用新闻媒体、简报等形式加大宣传力度，让政策进村入户。编制印发了《姚安县农村集体产权制度改革工作资料汇编》180本、《全国农村集体资产清产核资管理系统操作手册》90本、《姚安县农村集体产权制度改革农村集体经济组织成员身份确认工作模板、材料清单》220册、《姚安县农村集体产权制度改革经营性资产股份合作制改革工作手册》200册，让县、乡（镇）、村干部熟悉掌握农村集体产权制度改革政策及业务知识、规范操作。

（三）清产核资摸清家底，构建部门联动机制

制定下发了清产核资工作方案，严格按照清查核实、公示确认、建立台账、审核备案、汇总上报、纳入平台管理等操作流程，实行清产核资数据联审工作机制，县、乡（镇）数据分别由农业、林草、自然资源、水务、财政、教育、文化、卫生等部门联合审核，确保数据质量，按时完成清产核资工作。

（四）全面确认农村集体经济组织成员身份

根据中央、省（自治区、直辖市）、州（市）相关文件精神，制定了基本原则、确认程序、政策界限、工作流程图、材料模板等工作要求，制定实施方案，指导结合各村（社区）实际，按照“依法依规、尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，以户籍登记为基础，以法律法规为依据，以村规民约为参考，综合户籍关系、土地承包、居住情况等因素，坚持民主协商，既要让大多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人的权益，制定具体的确认办法，严格按照“一机构、一办法、一公告、三会、四公示”的确认程序，扎实开展好成员身份确认，确保历史与现实相衔接、改革与稳定相统一。

（五）完成经营性资产股份合作制改革，赋予农民集体资产股份权能

村、组依据清产核资结果，在成员身份确认的基础上，制定农村集体经营性资产股份合作制改革指导意见，明确集体资产量化范围、量化形式、股权分配对象、股权设置办法、股权配置比例，提交村集体经济组织成员代表大会民主讨论决定，张榜公示，并报乡（镇）人民政府批准后，将农村集体经营性资产以股份或份额形式量化到本集体股东，作为其参加集体收益分配的基本依据。并印发了农村集体经营性资产股份合作制改革工作模板，规范工作程序。

（六）建立健全集体经济组织，发挥农村集体经济组织功能

在有经营性资产的村组、成立了股份经济合作社（股份经济合作联合社），向农村集体经济组织发放了集体经济组织登记证书，向股东出具了股权证书。农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等有关手续，以便开展经营管理活动。妥善处理村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系，在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务，切实维护农村集体经济组织合法权利，发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能。严格保护集体资产所有权，防止被虚置。对于农村集体经营性资产，要体现集体的维护、管理、运营权利，确保集体资产保值增值，有效增加农民的财产性收入，增强集体经济组织实力；对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护，提高公共服务能力，更好服务集体经济组织成员。

（七）多种形式发展农村集体经济

探索发展农村集体经济有效途径，结合姚安县实际情况，整合农村改革政策、脱贫攻坚政策和产业发展政策等资源，因地制宜发展集体经济。积极探索股份合作制发展模式，利用集体积累资金、产业扶持资金、脱贫攻坚资金和集体土地经营权等资源，入股或者参股农业产业化龙头企业、农民专业合作社等新型农业经营主体，多种形式发展集体经济。

（八）全面加强农村集体资产财务管理

加强农村集体“三资”监督管理，稳定农村财会队伍，完善农村会计委托代理服务，健全开支审批、公开招投标、发包租赁等农村集体“三资”管理制度，加快农村集体“三资”监督管理信息平台建设，推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。整合监督资源，规范财务公开，强化民主监督，发挥好监事会、民主理财小组和集体经济组织成员等监督功能，健全完善村级财务管理，加强农村集体经济组织审计监督，适时对群众反映强烈的问题开展重点专项审计，继续坚持村干部任期和离任经济责任、重大项目等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产。制定相关的管理制度，强化农村集体资产财务管理，促进农村和谐稳定。

二、取得成效

（一）夯实农村集体产权制度改革基础

通过全面开展农村集体资产清产核资工作，共清查核实集体资产总计6.8亿元。核实了资源性资产集体土地总面积，将集体资产按照资源性、经营性、非经营性分类登记，实行台账管理，为保护好资源性资产，盘活用好经营性资产，管护用好非经营性资产，发展集体经济提供了详实数据，通过农村集体资产清产核资，为逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度奠定坚实基础。

（二）明晰集体资产产权主体

全县77个村（社区）1205个村（居）民小组全部开展了农村集体产权制度改革成员身份确认工作，农户数5.2万户，确认集体经济组织成员19.37万人，在成员身份确认工作中，切实维护妇女合法权益，任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权利，为农村集体产权制度改革打下了坚实基础。

（三）明确权益份额

农村经营性资产股份合作制改革工作全面推进，合理量化股权，因村制宜确定资产量化范围，对129个有经营性资产和资源性资产村组的经营性资产和资源性资产全部进行量化。

（四）建立健全农村集体经济组织、强化资产运营

召开股份经济合作社（股份经济合作联合社）成立大会、股东代表大会，审议通过《农村股份经济合作社章程》，选举产生理事会和监事会、理事长和监事长，成立了集体经济组织129个，向农村集体经济组织发放登记证书129本，并向所有集体经济组织成员发放股权证书，做为其参与收益分配的依据。理事会、监事会的选拔注重农村女能人、女致富带头人进入，确保妇女参与基层管理监督的权益并切实维护妇女的合法权益，股权证书确保妇女“证上有名、名下有股、同股同权、按股分红”切实保障了妇女平等享有股东权利。

（五）完善相关管理制度

为了明晰农村集体资产产权，全面加强农村集体资产管理，防止集体资产流失，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益，制定下发了《姚安县农村集体经济组织资产资源管理、使用、处置制度》《姚安县农村集体经济组织资产清查制度》《姚安县关于开展政府拨款及减免税费等在农村形成的资产向农村集体经济组织移交工作的办法》《姚安县农村集体非经营性资产统一运行管理办法（试行）》《姚安县农村集体资产评估管理（暂行）办法》《姚安县农村集体经济组织收益分配指导意见》《姚安县农村集体经济组织股权管理指导意见》7个制度，强化了制度管理，确保集体资产保值增值。

三、存在的主要问题

（一）改革与传统思想的矛盾

部分干部群众思想认识还不统一，受传统观念影响，部分干部群众缺乏市场意识，对农村集体产权制度改革认识不到位，部分群众既担心改革后形成垄断，得不到应有的利益，也担心政策不稳定，这些认识上的误区，会影响农村集体产权制度改革进程，甚至认为农村集体产权制度改革工作只是针对集体经济发达的地方，积极性不高。

（二）农村集体经济组织资产权属确认难

由于历史和政策原因，没有为集体资产颁发土地证、房产证，影响了农村集体资产权属的法律效力，削弱了集体经济管理行为的合法有效性。

（三）客观因素制约

资金、技术、人才十分欠缺，推动农村集体经济发展项目的资金有限，区域发展优势不明显，群众参与积极性不高，激励措施不到位，没法吸引更多的致富带头能人到集体经济组织任职，缺思路、缺资金、缺资源、缺人才、缺管理的问题比较突出。

四、工作建议

（一）加强相关政策宣传力度

充分发挥各类媒体的作用，采取多种方式，准确宣传农村集体产权制度改革的重大意义，提高县、乡（镇）、村（社区）、组对改革政策的认识，使农村集体产权制度改革政策深入民心，不断强化广大农民群众的主体意识，增强基层干部的服务意识，为巩固改革成果营造良好氛围。

（二）注重改革实效，实现强村富民

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不断探索发展壮大农村集体经济新模式，确保改革真正发挥效益，一是优化村级治理结构，成立股份经济合作社，村级组织架构由村“两委”变成了“两委一社”，实现了村党支部、村民委员会、股份经济合作社“三驾马车”并行的新型农村治理模式，强化了村级组织的经济运营职能。二是推进村组级合作发展。以实施改革为基础，发展多种模式股份合作，搭建起既富百姓、又强集体的载体，实现由“建设村庄”向“经营村庄”转变。通过股份经济合作社建设，规模化运作发展现代农业。三是延伸村级产业链条。在盘活集体资产的基础上，延伸发展相关产业，促进保值增值，实现更大的经济效益，发展壮大农村集体经济。

（三）完善发展壮大集体经济的长效机制

建立健全激励机制，培养带领群众致富带头人，充分调动他们的主观能动性和智慧力量。并因地制宜充分挖掘本地资源、发展本地特色产业，充分发挥集体经济组织的作用，围绕牛、花、菜、果等主要产业，深化农业供给侧结构性改革，积极调整农业产业结构，推进农业产业化、规模化、品牌化发展，将农业资源优势转化为经济优势，拓宽发展壮大集体经济组织渠道，培养现代农业主力军，为乡村振兴和实现农业现代化奠定坚实的基础。