河长制考核机制及对跨省界河流管理的适用性分析

王振华 陈浩 汤显强 李青云

摘 要：通过调研部分省河长制工作考核办法、方案或细则，总结分析了河长制工作考核机制建设实施现状及其基本经验，探讨了现行考核机制对跨省界河流保护管理的适用性，并针对存在的问题，提出完善跨省界河流的河长制工作联合考评机制的对策建议，为完善河长制工作考核机制提供参考。

关键词：河长制;考核机制;跨省界河流;经验及建议

中图法分类号： TV213.4;X321         文献标志码：A       DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0511

自2016年底全面实施河长制以来，我国河长制工作取得重大进展，全面建立河长制的目标提前半年实现，在河流和湖泊的管理和保护方面取得了阶段性胜利[1]。河长制的实施，强化了党和政府领导对江河湖泊保护和管理的责任，有效促进了水管理过程中统一管理和跨区域管理，有效解决了地方政府在垂直管理改革过程中责任模糊等问题[2]。但河长制不是“冠名制”，而是“责任制”，明确各级河长仅仅是河湖管理保护工作迈出的第一步。要促进河长制由“有名”向“有实”转变，必须依靠有力的考核。建立科学的河长制工作考核机制，是巩固各级河长职责，督促河长履行职责，推进河长制度实施，实现河湖长效治理的关键因素和重要保障[3]。对于跨省河流的行政区域，由于涉及上下游、左右岸的跨省保护责任划分、考核主体确认、断面考核指标优选等问题，跨省界河流河长制工作考核成为难点，其考核评价面临更大挑战。

1  河长制工作考核机制建设概况

关于河长制工作考核机制建设，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》提出了明确要求，规定“县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据”[4]。《水利部办公厅关于加强全面推行河长制工作制度建设的通知》明确指出，考核问责是上级河长对下一级河长、地方党委和政府应当对同级河长制各部门的职责进行考核和问责，包括考核主体、对象、程序、考核結果的应用和责任追究[5]。

结合国家对河长制工作考核机制建设的要求，通过对江苏省、湖南省、浙江省、江西省、云南省、贵州省、四川省等制定出台的河长制工作考核办法、方案或细则的梳理分析，总结了河长制工作考核机制建设基本经验。

江苏省河长制工作领导小组在2017年印发了《江苏省河长制工作考核办法》，明确考核主体和考核对象，包括省级对设区市河长制工作考核、省级河长对所管河湖市级河长考核、省河长制工作领导小组对其成员单位考核;确定了考核内容及流程，包括河长制建立与运行、河长制履职与任务完成、河湖长效管护与成效、市县乡村四级河长随机抽查考核等情况，考核结果全省通报，并报送省委、省政府，抄报省委组织部;强化了考核结果应用，把考核结果作为地方党政领导干部选拔使用、自然资源资产离任审计的重要依据[6]。2018年江苏省河长制工作领导小组细化了相关内容，印发了《江苏省河长制湖长制工作2018年度省级考核细则》，明确细化了河长制湖长制工作机制、重点任务、河湖管护等3个方面的考核内容，其中，河长制湖长制工作机制方面，主要对河长湖长履职、工作制度执行、河长办工作运转等情况进行考核;河长制湖长制重点任务方面，主要对水安全保障、水资源保护、水污染防治、水环境治理等年度工作任务完成情况进行考核;河湖管护方面，主要考核河湖管护机构和经费落实、河湖管护成效、河湖管理范围划定、执法监管、水文化建设等情况。2018年度省级考核由日常考核、年终考核、省级河长湖长评价等3部分组成，年度考核结果分为优秀、良好、合格、不合格4个等次，规定河长制湖长制工作年度考核结果作为党政领导干部综合考核评价的重要依据，并与河湖管理、保护、治理资金安排方案挂钩。

湖南省在2017年制定并颁布了《河长制工作考核办法》，加强监督考核，注重日常考核与年度考核相结合，强化考核问责，奖优罚劣。考核结果由省委、省政府纳入市委、市政府绩效考核指标体系。2019年，为做好考核工作，进一步推动河（湖）长制实施取得成效，湖南省又发布了河长制评估细则。评估细则将主要根据各市、州实施河长制的进展情况进行评分，考核对象为市州党委政府及各市州河（湖）长，考核的主要任务包括履行职责、河长的工作、主要任务的完成情况以及河流和湖泊治理的成效。在河（湖）长绩效方面，考核主要在巡视河湖频次，推动河湖突出问题的解决，完成省级河（湖）长令，落实问题整改、推动基层工作落实等方面;在河长办的工作方面，将围绕市河长办的组织协调、督查督办、宣传培训、河湖长制平台建设、信息报送等方面进行考核;考核主要围绕农村饮用水源保护，工业园区的调查和整顿，洞庭湖水环境管理的实现，畜禽污染的预防和控制，长江沿岸港口的整治，船舶污染控制的加强，城市和农村污水处理能力，黑臭水处理，河道采砂管理，大坝前垃圾清理和河道清理等工作的完成情况进行;在河湖治理效果方面，主要根据断面水质标准、样本河湖建设和第三方评估进行考核。该考核细则明确，考核由省河长办会同省河委会成员单位进行。考核分制采用百分制，创新实践和典型经验为附加子项，省政府将把考核结果纳入对市、地、县政府有效监督和鼓励等方面的评估。根据考核情况，对年度考核排名全国前列的市、县、区，通过对相关水利工程奖励，在下一年度安排治水相关资金时增加10%额度等方式提高河长制考核效果。

浙江省2017年深化了河长制工作，明确建立了河长制评价体系，将河长制实施纳入美丽浙江建设、严格水资源管理制度、“五水共治””以及水污染控制系统的建设和实施。制定河长履行职责的考核方法，明确上一级河长对下一级河长实施业务的考核评价，将考核结果作为指导干部综合考核评价的重要内容。对工作成绩显著、效果显著的给予表彰，工作不完备、审查不合格的，进行面谈和通报批评，不履行职责或者不正确履行职责，玩忽职守、渎职，造成重大涉水事故的，依法按纪律追究河长的责任。《浙江省2017年度河长制长效机制评价细则》明确从组织体系建设、河长制工作制度建设与实施、奖惩机制和保障措施实施4个方面对河长制工作推进与实施情况进行评价。

江西省2017年公布了《江西省河长制工作考核问责办法》，2018年细化了河（湖）长制考核方案，印发了《江西省人民政府办公厅关于印发2018年河长制湖长制工作要点及考核方案的通知》。考核方案明确了考核内容包括三个方面：巩固河长制成果与提高河长制有效性;落实对齐中央政府的湖长制重点任务要求;不断推进水岸联动的“管治保”措施，共30个考核项目（或指标），由不同或多个部门共同协作考核。

云南省高度重视河长制工作责任考核评价，制定发布了《云南省全面推行河长制考核问责和激励制度（试行）》，对考核的主体及对象、组织、内容、程序、结果应用、责任追究、激励形式和奖励标准等内容进行了明确。通过详细的考核方案，明确了河长及各责任单位的责任。同时，问责办法规定，河长制执行结果优秀给予公开通报表扬，执行不力严肃问责。因河湖库渠管理不足，而发生县级以上环保部门认定的重大水污染责任事故，或因没有积极上报相关隐患信息，而被上级发现且通报批评的，坚决一票否决。

贵州省通过制定《贵州省全面推行河长制2017年度工作考核方案》，明确了考核内容，包括中央、省关于全面推行河长制贯彻落实情况、河长制组织体系建立、河湖民间义务监督员招募和配套制度、宣传和教育制定等情况、河湖执法监管和联合执法机制运行情况、“百千万”清河行动开展及推进情况等。考核结果经省级总河长审定后并公告，结果将作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。此外，贵州省印发了《贵州省河长制湖长制2018年度工作“一河一考”考核评分细则》，明确考核内容包括河长履职、专项行动、“一河一考”年度重点任务开展情况、水功能区水质达标四个方面。同时，该省还制定了《贵州省河长制湖长制2018年度工作“一市一考”考核评分细则》，明确考核内容包括组织体系、责任落实、制度落实、基础工作、加强水资源保护、加强河湖岸线管理与保护、加强水污染防治、加强水环境治理、加强水生态修复、加强执法监管、工作评价、“一河一考”考核结果、加减分项等十三个方面。

四川省2017年发布了《四川省河长制工作省级考核办法（试行）》，明确了考核办法的主要适用范围为市级总河长、市级河长和市级河长制办公室及省级相关部门。考核内容主要包括水资源保护、河湖岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复和执法监督六大方面。考核主要分为自查、评估、验证，考核结果分为优秀、良好、合格、不合格四个等级。考核结果将作为领导干部自然资源资产离任审计和生态环境破坏责任追究的重要内容。不合格的河长可能会被约谈，甚至被追究责任。

2  各省河长制工作考核机制建设基本经验

通过对有关省份制定出台的河长制工作考核办法、方案或细则的梳理分析，总结河长制工作考核机制建设基本经验，具体如下。

（1）明确考核主体和对象。结合各省实际，河长制工作应明确考核的主体和对象，主要包括上级河长对下级（上级总河长对下级总河长和上级河长对相应河湖下级河长）、地方党委政府对同级河长制相关部门以及上级政府对下级政府进行考核。

（2）确定考核程序。各省河长制工作考核一般是在省级总河长、省级河长的领导下，由省级河长办组织协调和实施，首先，根据河长制年度工作要点，省河长办负责制定年度考核方案，报总河长会议审定。其次，省级河长负责的相应河段、市河长对所辖河湖段以及市总河长对所负责的河湖和辖区河长制实施情况进行自评，同级地方党委政府对责任单位进行考核，报省级河长办备核。最后，省级河长办在省级总河长、省级河长的领导下，牵头组织有关责任部门成立考核组，考核组和省级责任单位根据分工开展考核，由省级河长和省级总河长审定。

（3）细化设置考核内容和指标。按照国家对河长制工作考核的基本要求，各省设置的考核内容至少包括河长履职情况、目标任务完成情况。河长履职情况包括设立河长组织体系与责任落实、工作制度的制定与运行、出台工作方案、河长办工作运转、推动河长制工作落实、问题整改落实、开展舆论宣传、落实相关经费、河道巡查等情况。目标任务完成情况应根据各地河长制实施意见和工作方案中规定的任务不同而设立考核内容，一般包括水安全保障、水资源保护、水污染防治、水环境治理等年度工作任务完成情况。一些省结合实际需要，已将河湖治理成效情況作为主要考核内容，重点考核河湖断面水质达标情况。在确定考核内容的基础上，各省遵循定量与定性相结合的原则，细化设置了具体的考核项目、指标及其分值。由于河长制各个阶段的任务和工作要求不同，各省对考核内容和指标实施动态调整和优化，确保与年度河长制工作要点、阶段任务相匹配。

（4）强化考核结果运用。各省河长工作考核方法中都明确了考核结果的应用，主要分为以下几类：第一，作为领导干部综合考核的重要组成部分。第二，作为领导干部自然资源资产离任审计的重要组成部分。第三，把追究领导干部生态环境破坏责任作为一项重要内容。第四，作为激励和奖励的基础。第五，最严格水资源管理制度和水污染防治行动计划实施情况评估。第六，纳入地方党政年度绩效考核体系。第七，与地方河湖管理、保护、治理资金安排方案挂钩。

3  现行考核机制对跨省界河流保护管理的适用性及建议

3.1  适用性

从各省制定出台的河长制工作省级考核办法或方案可以看出，我国地方河长制工作考核制度已基本建成，为推进河长制落地见效提供了重要保障。但现行河长制工作考核制度对跨省界河流保护管理而言，仍存在一些不足，主要表现在三个方面。

（1）联合考核制度尚未建立。现有考核工作是各省分别对所辖河段的河长制工作独立实施考核，仍缺乏流域层面跨省界河流河长制工作的联合考核评价办法，无法满足跨省界河流的流域协同保护管理需求。

（2）考核主体有待优化。现有的河长制考核强调的是上级对下级的绩效考核，属于各省行政系统内部考核，不适用于跨省界的考核管理。此外，由于缺乏流域管理机构参与评价或第三方机构考核，评价结果的客观性也有待提高。

（3）跨省界河流斷面考核指标亟需补充完善。许多跨省界河流断面考核指标主要集中在水质参数，涉及水文、水生态、视觉美感、公众参与等方面的考核评价指标较少。

3.2  对策建议

针对上述问题，围绕跨省界河流的流域协同保护管理需求，以现有河长制工作考核办法和方案为基础，补充完善跨省界河长制工作联合考核评价机制，主要建议如下。

（1）建立流域层面跨省界河流河长制联合考核评价制度。突破跨省界河流以往实行的各省分河段独立考核评价的局限，制定出台流域层面的跨省界河流河长制工作考核评价办法，形成跨省界河长制工作联合考核评价制度，为推进跨省界河流的流域协同保护治理提供基础保障。

（2）优化跨省界河流河长制工作考核主体。建议由流域管理机构牵头跨省界河流所属行政区的省级河长办成立联合考核组，或引入第三方评估机制，跨省河流所属行政区域的省级河长或河长制办公室按程序委托或聘请具有一定资质的专业机构，对跨省河流工作进行绩效评估和考核。

（3）完善跨省界河流断面考核指标。除水环境（污染总量控制指标、流域特征污染物）等考核指标外，跨省界河流断面考核评价工作中，应根据河流的自然特征、现状条件和目标任务，结合生态环境治理与修复实际规律，科学增选水资源（如水量、水位等）、水生态（如生态水量、鱼类、底栖动物和浮游植物指数等）、视觉美感（如固体漂浮物、岸坡自然化程度等）、公众参与程度、公众满意度等指标，以确保跨省界河长制工作考核指标的完整性和系统性。

（4）扩大跨省界河长制工作考核结果运用范围。考核结果除了作为领导干部综合考核评价、自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究的重要内容和纳入地方党政年度绩效考核评价体系外，针对重点跨省界河流的横向生态补偿制度安排及其跨区域、跨部门管理特点，建议将考核评价结果作为调整流域横向生态补偿资金转移支付的主要依据之一，确保河流保护工作业绩突出而经济发展受到影响的地区得到一定的生态保护资金补偿，提高河流保护管理的积极性，切实促进跨省界河流河长制工作落实见效。

参考文献：

[1]袁立明. “河长制”提前半年全面建立 中国治水思路迎来重大转变[J]. 地球，2018（08）：28-33.

[2]黄锋华，黄本胜，邱静，等. 广东省河长制湖长制工作考核若干问题的思考[J]. 广东水利水电，2018（12）：37-40.

[3]方国华，林泽昕. 河长制考核机制探讨[J]. 中国水利，2018（10）：12-14.

[4]中共中央办公厅.国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》[J].水利建设与管理，2017，37（02）：4-5.

[5]方国华，林泽昕. 河长制考核机制探讨[J]. 中国水利，2018（10）：12-14.

[6]刘琳，孙华林. 苏浙两省河长制工作的经验对山东省的启示[J]. 水资源开发与管理，2018（03）：11-14.

Appraisal mechanism of river chief system and suitability analysis of transprovincial river management

Wang zhenhua1，2    Chen hao1，2    Tang xianqiang1，2    Li qingyun1，2

（1. Basin Water Environmental Research Department，Yangtze River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China;2. Key Lab of Basin Water Research and Eco-environmental Science in Hubei Province，Yangzi River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China）

Abstract：Through the survey of the river long system work assessment method，scheme or detailed rules，this paper analyzes the present situation and its basic experience of the construction of the river chief system and discusses the applicability of the current appraisal mechanism to the protection and management of the transprovincial river. Aiming at the problem of existence，the paper puts forward the countermeasures and Suggestions for improving the joint Appraisal mechanism of the river chief system，to provide the reference for the improvement of the process of the system.

Keywords：river chief system;appraisal mechanism;transprovincial river;countermeasures and suggestions