国家粮食安全与种业创新

黄季焜

（北京大学 中国农业政策研究中心，北京 100871）

一、引言

现代种业是促进农业生产力稳定增长、保障国家粮食安全的重要技术支撑产业。早在2013年中央农村工作会议上，习近平总书记就强调“要下决心把民族种业搞上去，抓紧培育具有自主知识产权的优良品种，从源头上保障国家粮食安全”。有人把种子比喻成粮食的“芯片”，新冠肺炎疫情发生后，粮食市场和农产品国际贸易都受到影响，种子问题再次引起政府和社会的高度关注。在2020年中央经济工作会议上，中央明确强调要解决好种子问题，加强种质资源保护和利用，加强种子库建设，立志打一场种业翻身仗。2021年中央一号文件和《政府工作报告》再次强调种业创新，要求打好种业翻身仗，加强种质资源保护利用和优良品种选育推广。

基于以上背景，本文将从中国农业发展的客观事实出发，分析我国粮食安全现状，判断我国中长期粮食供需变动趋势，讨论种业在保障粮食安全中的作用和种业做大做强所面临的问题，最后提出相关政策建议。

二、农业发展成就与粮食安全现状

（一）农业发展成就

改革开放以来，中国农村的面貌深刻改变，农业发展取得举世瞩目的成就。过去四十年以来，农、林、牧、渔业实际总产值年均增速5.4%[1]。农业在数十年内以如此高的速度增长，这是世界农业发展的奇迹。同期，粮食产量年均增长为2.1%，人口年均增速只有1.0%；在保障粮食安全（特别是水稻和小麦口粮安全）情况下，棉花、油料和糖料作物以更快速度增长，年均增速分别达到3.8%、6.4%和5.3%。在“吃不饱饭”的问题得到解决后，蔬菜、水果、猪牛羊肉、家禽、奶产品、水产品等劳动和资金密集型的高价值农产品增速更快。高价值农产品生产增长丰富了居民饮食多样性，同时促进了农民的充分就业与农业增收，对社会稳定也起到了重要作用。

（二）粮食安全现状

研究粮食安全，首先要明确粮食安全的定义。在国际上，通常使用Food Security（食物安全），这里的食物不仅包括谷物，也包括谷物以外的所有食物。我们通常关注的是谷物，因为谷物为人类提供主食，也为畜牧业提供饲料。在国内，Food Security通常被翻译成粮食安全，常常把粮食等同于食物，但谈到粮食安全时，一般指的是谷物（水稻和小麦等口粮以及玉米等饲料粮）、薯类和豆类（主要指大豆）。在20世纪六七十年代，中国要解决温饱问题，当时政府把国际通用的食物安全等同于粮食安全，是可以理解的。政府对粮食安全的关注范畴和目标是根据中国社会经济发展和形势变化的需要不断调整的。“十一五”期间发布的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008－2020年）》提出粮食自给率稳定在95%以上，主要指的是谷物、薯类和豆类。党的十八大提出了更加精准的新时代粮食安全目标“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”。粮食安全和食物安全在研究范畴、具体理解以及时代背景方面，存在一些差异。粮食安全的概念在深度和广度上有必要进行延伸。从深度上讲，需要强调稻谷和小麦的口粮安全，也要关注饲料粮和畜产品安全。从广度上讲，应进一步关注食物安全和食品安全问题。[2]

虽然中国农业水土资源相当短缺，但中国农业取得了巨大成就，保持了快速增长，满足了不断增长的国内食物需求并大幅度地减少了农村贫困人口。中国耕地资源约占全球8%，淡水资源仅占全球5%，却为全球18%（2020年）的人口提供了高达95%的食物。然而去年以来，受国际粮价波动等影响，特别是叠加新冠肺炎疫情冲击，粮食安全问题又受到社会各界和学术界的广泛关注和担忧，甚至出现了对粮食安全问题的误判和误导。

首先，我国口粮绝对安全，近期中国粮食安全有充分的保障。2020年中国粮食生产总量6.695亿吨，比2019年增长0.9%，再创历史新高。粮食人均占有量达到480公斤左右，高于国际上认可的人均粮食基本安全线（400公斤）20%。国家有关部门多次强调，去年底两大口粮（小麦和稻谷）库存量相当于全国人民一年的消费量；国家粮食战略储备库存与消费比远高于联合国粮农组织提出的20%左右的安全水平。近年来，小麦和稻谷生产量超过需求量，库存剧增，口粮安全不但不存在问题，反而存在库存压力和去库存难题。

其次，玉米基本可以自给。2020年玉米产量达到2.61亿吨，与2019年数量基本持平。随着国内生猪生产逐渐恢复，玉米饲料需求将有所增加，玉米部分需求缺口需要通过进口弥补，2020年玉米进口1130万吨，占国内玉米消费量的近4%，虽然未来几年还会有所增长[3]，但玉米供需基本平衡。过去两年在国际玉米价格低于国内价格的情况下，增加玉米进口对近期恢复生猪生产、稳定以至降低猪肉价格起到了积极作用。但随着生猪生产进入新的过剩时期，猪肉价格下降，生猪生产对饲料需求会有所下降，玉米进口在今后几年可能将保持在2000万吨左右。

一、出去直接把仓库门锁上，再去叫人，这样大家都知道小偷是丁主任而不是我，那么，哈哈——我的嫌疑洗清了，但是……但是……丁主任的前途也就毁了，说不定还成了阶下囚。如若这样，我是不是太狠毒了，我可是长辈，不能不顾及孩子的将来，而且这孩子平时待自己也不薄啊，他前几天都不是说了吗，如不是小偷，让我回去看看老婆孩子。

最后，大豆进口逐渐恢复。过去两年，大豆进口也随着国内生猪生产的恢复相应增长，虽然2020年大豆进口量高达10032.7万吨，比2019年高13.3%，但比2017年进口量（9553万吨）只高5%。2021年大豆进口还会有所增加[4]，但要发展我国畜牧业和满足国民对畜产品和食油需求，进口超亿吨大豆将会成为大豆贸易的常态。

三、国内粮食安全趋势判断与种业创新

虽然近期我国口粮绝对安全，谷物基本自给，但未来仍面临诸多挑战。第一，在口粮方面，随着居民收入不断提高，对优质大米和特种小麦（例如强筋弱筋小麦）的需求仍在增长。第二，随着畜产品需求的不断增长，我国对饲料粮（玉米与大豆）的需求也将不断增加，粮食安全主要是饲料粮安全，但适度进口玉米是可控的，大豆主要依赖进口的局面难以改变。第三，农业水土资源短缺是中长期粮食安全面临的最大挑战。第四，农业技术进步创新体制机制不顺，生物育种技术产业化应用滞后，农业基础和应用基础研究投入不足。

（一）国家粮食安全趋势判断

北京大学中国农业政策研究中心（CCAP）近期对我国主要农产品中长期需求、生产和自给率做了预测，其中在基准方案假设下（即在正常情况下）的预测结果分别如图1、图2、图3所示。预测表明，到2028年左右，全国人口将达到峰值后缓慢下降，而城镇人口比例将上升到74%左右，同时由于收入不断增长，对口粮（大米和小麦）的需求将会下降。从产量预测数据看，大米和小麦也呈现一定的下降趋势。由于两大口粮的需求和产量都显现下降趋势，自给率仍保持在98%以上，进口的主要是优质大米和特种小麦，我国中长期的口粮也是绝对安全的。

图1 2018－2025－2035年主要农产品需求（单位：万吨）

图2 2018－2025－2035年主要农产品产量（单位：万吨）

图3 2018－2025－2035年主要农产品自给率

我国中长期对畜产品的需求不断增长，对饲料需求也将持续增长。虽然玉米产量有所增加，但不及需求的增长，玉米自给率将从2018年的99%降到2025年的92%和2035年的82%。大豆需求也将继续增长，虽然大豆产量也将增长，但占大豆消费量比例很小，自给率长期保持在15%以下。玉米和大豆是我国主要进口的农产品。

我国对畜禽产品的需求还将持续增长，虽然到2030年后增幅有所下降，但畜产品（特别是牛羊肉与奶等）需求增长超过生产增长，自给率将逐渐下降。未来农产品进口的压力主要来源于消费者对畜产品需求的增长，满足畜产品需求有两种途径，一是加大对畜产品的直接进口，二是加大进口饲料粮以促进国内畜牧业的发展。因为前者往往会面临全球频繁发生的动物疫情而带来的贸易禁运的风险，因此后者更为可行有效。发展畜牧业以保障畜产品基本自给和实现玉米自给与提升大豆自给率是两个难以同时实现的目标。饲料可分为饲料粮和饲草，目前我国畜牧业对饲料过于依赖饲料粮。我国草地占国土面积的41%，加大对农牧区牧草的供给能显著降低养殖业蛋白饲料过度依赖进口大豆的现状，同时可提升中国牛羊肉奶的生产能力和自给率。应该在保障草地生态安全的前提下，加大对草牧业基础设施建设和科技投入，促进草牧业发展。

（二）我国种业创新能力

过去四十年中国农业取得巨大成就主要有“四大驱动力”：农村制度创新、农业技术进步、农产品市场化改革和提升农业生产力的农业基础设施等投入[5]。农业投入对农业增长的促进作用是显而易见的，农村制度创新和农产品市场化改革对提高农业生产力、农业生产效率和农业资源配置效率发挥了积极作用。本文重点关注农业技术进步。我国农业科技发展取得了显著成就，建立了庞大的、学科分类齐全的公共农业科研体系，覆盖全国乡镇的农业技术服务推广体系，农业科技运行机制不断完善，政府和企业投入资金不断增加。农业科技创新为中国农业增长起到极其重要的作用。过去四十年，中国农业产值年均增长5.4%，其中，农业投入年均增长2.4%，农业全要素生产率（Total Factor Productivity，TFP）年均增长3.0%。在国际上，一个国家有2%的长期农业TFP增长率就已经是非常了不起的，而农业TFP增长主要来自技术进步。

种子技术是农业科技进步中最重要的技术[6]，育种研发和种子产业发展为支撑我国农业生产力增长起到了重要的作用。随着种子产业和市场规模的扩大，我国良种水平显著提高，品种改良在农业生产增长中起重要的作用[7]。种子市场商业价值从2000年的250亿元增加到了2008年的350亿元左右。2000年我国第一部《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）颁布后，种业市场快速发展。为做大做强种业，2011年发布了《国务院关于加快推进现代农作物种业发展的意见》（国发〔2011〕8号，即“种子8号文”），提出公共部门退出商业化育种，提高种业门槛，开始规范农作物种业工作。2016年，农业部还发布了《主要农作物品种审定办法》。

过去二十年，尽管国家高度重视种业发展，但做大做强种业还困难重重。图4展示了1986～2020年全国省级以上政府审定的三大作物每五年的品种数，在1986～2000年间，小麦、水稻和玉米种子数稳步增加，增幅平稳。2000年实施《种子法》后，种子市场在扩张的同时，种子企业数和品种数量也进入快速增长阶段，到2010年种子企业数增至8700多家；2006～2010年间，单审定的玉米新品种就高达3699个（图4），平均种子企业规模越来越小。为做强种业，2011年发布了《国务院关于加快推进现代农作物种业发展的意见》，种子企业数降到2016年的4200多家，但之后又出现逆转趋势，种子企业数到2019年上升到5500多家，2020更超过6000家。

图4 1986－2020年全国省级以上政府审定的三大作物品种数

种业是农业的“芯片”，我国种业自主创新与发达国家还有较大差距，种业创新还面临诸多挑战。虽然党中央、国务院高度重视我国种子发展问题，中央也明确要求打好“种业翻身仗”，但要做大做强种业，提升种业创新能力，需要深化种业研发的体制机制改革，厘清政府与市场作用。同时，要强化知识产权保护，使企业成为创新主体；否则，大量中小企业在研发中靠侵犯他人知识产权而获利，甚至包装其他企业种子进行销售（套牌）或直接制作假包装进行生产经营（冒牌），严重影响了企业科研投入的积极性及发展壮大动力。

四、结论与政策建议

本文对我国粮食安全现状和中长期形势进行了分析，对种业创新能力及存在的问题进行了梳理，主要结论如下：

第一，近期和中长期我国口粮都绝对安全。虽然大米和小麦总需求将下降，但优质大米和特种小麦等高品质口粮需求将逐渐增长。

第二，近期玉米基本可以自给，随着对玉米需求增长，玉米进口将逐渐上升，但适度进口玉米是安全可控的。

第三，中国粮食安全的主要问题是保障畜产品安全供给带来的饲料短缺问题，其中大豆作为主要蛋白饲料，高度依赖进口的现象将长期存在。

第四，种业创新是提升农业全要素生产率的最重要途径之一，也是减少玉米等农产品进口的主要措施。

第五，虽然种业发展对保障国家粮食安全极其重要，但我国种业小且不强，要做大做强种业还面临诸多挑战，特别是缺乏现代种业的研发体制和有效的知识产权保护措施。

基于上述分析，本文就保障粮食安全和种业发展提出如下政策建议。

第一，要夯实“藏粮于地”战略。坚守18亿亩耕地红线的制度保障和主要政策措施，关注耕地的数量与质量，加大高标准农田的建设和低产农田改造的投入。完善灌溉设施，创新灌溉管理制度，促进水资源高效、可持续利用。

第二，要夯实“藏粮于技”战略。要加快生物技术（特别是育种技术）、数字技术和装备技术在农业中的应用，大幅提高农业全要素生产率。

第三，要深化种业研发体系改革，真正做大做强种子产业。企业是创新的主体，应建立产学研相辅相成、以企业为主体的创新体系。要加强知识产权保护，为企业投资农业科研（特别是育种研发）提供制度保障和激励机制。

第四，在口粮安全保障方面，要促进优质大米与特种小麦生产。我国口粮数量安全能够得到绝对保障，但大米品质和特种小麦供给还难以满足社会需求。应从供给侧结构性改革入手，启动水稻小麦购销改革，实施“价补分离”政策，建立稻麦生产者收入补偿和优质优价机制，创造优质优价的生产与市场环境，提升种粮农民收入。

第五，在饲料安排保障方面，要促进饲料多样化，保障国家畜产品和饲料供给安全。饲料粮是我国粮食安全面临的最大挑战，尤其是作为蛋白质饲料的大豆，建议加大油料和牧草等非大豆蛋白饲料生产力度，提升国内饲料总供给能力，降低我国养殖业蛋白饲料对进口大豆的高度依赖。积极推进草地农业发展，在保障草地生态安全的前提下，加大对草牧业基础设施建设投入，促进牧区草地农业发展。对于大豆进口，适当扩大贸易国数量，使进口多样化。

第六，高度关注全球粮食安全和贸易治理体系，积极推进粮食贸易国际治理体系的构建。建立应对国际突发事件响应与预案机制，帮助发展中国家发展农业生产力，提高这些国家的粮食谷物产量，提高全球粮食供给能力。