外循环、贸易失衡与双循环新发展格局

何二龙，黄俊立

（北京大学 马克思主义学院，北京 100871）

一、引言

在2008年全球金融危机之后，全球经济进入漫长的大衰退和大转型时代。自2018年以来，为摆脱国内困境、解决贸易失衡和遏制中国崛起，美国政府单方面挑起了中美贸易摩擦。这一摩擦成为影响国际政治经济稳定的主要因素，也动摇了经贸作为中美关系压舱石的地位。在2020 年新冠肺炎疫情肆虐全球的背景下，美国政府不仅不积极抗疫，反而为一己之私对中国进行变本加厉的打压，全球经济政治形势由此变得更为复杂。专家断言，中美关系再也回不到从前。

在中美贸易摩擦中，中美贸易不均衡问题引人关注。自中美建交到20 世纪90 年代初期，美国一直保持对中国的贸易顺差，但从1992 年开始，随着我国社会主义市场经济体制改革的推进、国际政治经济的大缓和（刘洪钟and 杨攻研，2020），[1]（p4，9-25）我国充分利用自身的比较优势，逐步形成了经济外循环的发展模式。也正是从这一年开始，中国成为美国的贸易顺差国并一直保持到现在①其实，从整体上看，在这一时期尤其是2001年加入WTO之后，中国对外贸易一直保持顺差状态，经常项目收支顺差、资本项目账户顺差以及外汇储备大幅增加，中国对外经济因此呈现出极度不均衡的特征。（参见图1）。中美贸易失衡原因复杂，既有中国产品所具有的市场竞争力的原因，也有美国国内政策的原因。本来，中美贸易逆差作为经济问题应该在经济范围内寻找解决方案，然而，为了保持美国的霸权地位，美国部分政客却将这一问题政治化。特朗普政府以此为借口，开始实施贸易保护主义政策，并发起了对中国的贸易战。中美关系进入到两国建交以来最为复杂的时期。

图1 中美贸易的演变（1970—2019）

为应对美国保护主义政策导致的国际经济环境的变化以及推动国内经济的高质量发展，党中央果断决策，明确了在“十四五”时期，我国要“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。本文从我国的经济外循环的角度来分析中美贸易不平衡产生的原因，并提出打造双循环发展新格局的相关建议。

二、文献综述

贸易失衡的根源到底是什么？是政治安排还是经济发展内生？学术界主要从金融制度、经济结构、人口结构以及国际政治的角度对此进行了分析和研究。

Feldstein（2008）和中国人民大学货币政策研究所（2016）指出，贸易失衡是一种金融现象，是美元国际货币在经济贸易中的镜像，是“特里芬难题”的必然结果（M Feldstein，2008；R Triffin，1961）。[2]（p25-113）[3]（p188-207）作为国际货币，美元必须输出到全球才能满足全球国际贸易的需要，因此，美国必须对全球经济体总贸易余额保持赤字（M Bordo and McCauley，R N，2017；M Feldstein，2008；Z Pozsar，2013；史惠康，1987；张茉楠，2019）。[4][5]（p283-318）[6]（p28-32）[7]（p7-9，p26）当美元持有国购买美元资产，流出的美元源源不断回到美国的时候，会进一步加剧“特里芬难题”，美国对全球贸易的失衡会进一步扩大（胡晓鹏and 惠佩瑶，2020；余永定，2009）。[8]（p98-110，p137）[9]（p12-18）从现实中可以发现，美国不仅在与中国的贸易中存在逆差，而且对欧盟、德国、日本都保持逆差（M Feldstein，2008；史惠康，1987）。[5]（p283-318）[7]（p7-9，p318）

IMF（2005）、Feldstein（2008）、林毅夫（2019）等研究则认为，美国的贸易失衡是一种经济现象，根源在于美国和以中国为代表的东亚国家在储蓄和消费行为方面的不同。美国是典型的高消费低储蓄经济体，消费过高影响投资稳定，高消费必须通过贸易赤字来满足国内需求。[10]（p16-17）[11]（p200-223）[12]（p30-33）[8]（p98-110，p137）[13]（p12-30）[14]（p97-104）国民储蓄分为私人储蓄、企业储蓄和政府储蓄，经常性的财政赤字也会造成国民储蓄过低，进一步导致贸易赤字（M D Chinn and Ito，H，2008；A Ferrero，2010）。[15]（p479-498）[16]（p478-490）伯南克认为，美国的贸易失衡的根源在于全球储蓄过剩所导致美国的低利率，低利率导致的财富效应则进一步刺激消费，造成了美国的贸易赤字（B S Bernanke，2005；O J Blanchard and Milesi-Ferretti，G M，2009）[17]（p387-422）[18]Steinberg（2019）采用DSGE 实证分析方法验证了Bernanke全球储蓄过剩导致的美国贸易赤字，结果显示，全球储蓄过剩可以解释96% 的美国贸易赤字。[11]（p200-223）

Higgins（1998）、Ferrero（2010）等研究从人口结构的角度对美国贸易失衡问题进行了探讨。这些研究认为，由于老年人是净消费群体，表现出典型的高消费低储蓄特征，因而在美国这样的人口老龄化国家，如果产业出现空洞化现象，贸易赤字就不可避免。[19]（p343-369）[16]（p478-490）

除此之外，国际分工和全球价值链也是国际贸易不均衡的重要因素。遵从比较优势原则，劳动力丰富的经济体主要发展劳动密集型产业，而资本技术优势的国家发展资本技术密集型产业。这意味着，产品的设计、加工、组装在国际分工下被分散到不同国家，承接产品的最终组装并出口的经济体（例如，中国）的贸易盈余将会被高估（陈子烨and李滨，2020；蓝庆新and 窦凯，2019；林斐婷，2014；余淼杰，2018）。[20]（p21-43，p155-156）[21]（p67-77）[22]（p57-61）[23]（p32-41）也有学者认为，贸易赤字是一种政治安排。例如，Dooley 等人就指出，贸易失衡是盈余国家和赤字国家的一种有意识、稳定的安排（M P Dooley，et al.，2004）。[24]（p307-313）

上述研究对我们理解中美贸易不平衡提供了重要启示，但这些也可以用来解释美国与其他国家之间的贸易不平衡，并不能很好地理解中美贸易失衡的特殊性，本文则从中国经济的特殊性视角分析中美贸易失衡。20世纪90年代之后中国经济发展具有特殊性，这种特殊性主要表现在以土地财政为核心的经济增长模式、以晋升锦标赛为核心的激励模式和以人口红利为核心的人口结构的叠加。这种叠加形成了中国的典型的低消费高储蓄的经济结构，进而表现为贸易失衡。下面我们就从中国官员晋升锦标赛、土地财政的角度来分析20 世纪90年代之后形成的中国经济外循环发展格局及其对中美贸易失衡的影响。

三、中国经济外循环原因、机制和结果

当前我国确立的形成双循环发展新格局的部署出发点是改革开放以来形成的市场和资源“两头在外”的外循环发展格局。这一外循环发展格局的形成历经了两个阶段。

第一个阶段是改革开放之后到2001 年我国正式加入WTO 之前。在这一时期，我国先后走出了一条建立四大经济特区、开放十四个沿海城市、开放内陆地区的渐进式开放道路。其间，发达国家出于自身利益的考虑逐步向发展中经济体转移部分产业链和供应链，国际分工进入调整期。参与国际分工的亚洲“四小龙”经济开始腾飞。在这一背景下，国家计划经济委员会经济研究所副研究员王建于1987 年11 月1 日在新华社内部刊物《动态清样》发表了名为《走国际大循环经济发展战略的可能性及其要求》的文章，①此文后来以《选择正确的长期发展战略——关于国际大循环经济发展战略的构想》为题，在《经济日报》（1988年1月5日）正式发表。向中央提出依托我国沿海区位优势和利用我国劳动力优势，大力发展市场和资源“两头在外”的加工业。对外开放目的是引进外资和国外先进的技术来发展本国经济。随后，中央制定并组织实施了以“出口创汇”为中心工作的“沿海发展战略”。②为落实沿海发展战略，国务院于1988年3月4日在上海召开沿海地区对外开放会议。会议认为：“贯彻实施沿海经济发展战略，关键是必须把出口创汇抓上去，要两头在外、大进大出、以出保进、以进养出、进出结合。”（转引自田纪云：《经济特区是怎样在中国搞起来的？》，载《深圳特区报》2010年9月30日B版）。由于我国具有门类齐全工业体系的优势和劳动力优势，再加上1994年汇率并轨导致的人民币对美元的贬值，中国的外向型经济得以快速发展，出口快速增加并成为拉动中国经济增长的重要动力，中国的工业结构进一步得到优化。但由于我国还处在自由贸易体制之外，与国际的贸易关系还受制于政治因素以及关税与非关税的壁垒，真正的外循环还不是很畅通。

第二阶段是加入WTO 之后，中国对外合作进入新阶段。在这一阶段，外商直接投资（FDI）成为外资进入中国的主要形式。国外资金结合中国廉价劳动力，以劳动密集型产业为特征的加工贸易兴起。由于外资在国际市场拥有的渠道优势，再加上我国加入WTO 之后大量贸易壁垒的消除，中国经济“两头在外”的外循环开始畅通，出口逐渐成为我国经济增长的主要动力。需要强调的是，1994年推出的分税制改革和1998 年开始的住房市场化改革合力而形成的“土地财政”开始成为地方政府依赖经济外循环的强大推动力量。这也是下文我们讨论的重点。

第三阶段是2008年金融危机之后，由于外需疲软，特别是最近几年，在贸易保护主义抬头、世界经济低迷和全球市场萎缩的背景下，中国经济的外循环发展模式受到挑战，经济增长越来越需要通过内需来拉动，中国外循环发展模式开始调整。

为了很好地理解当前外循环模式的运行逻辑和调整的必要性，我们需要从土地财政说起。

（一）土地财政模式为外循环发展提供了资金保障和政策优惠。

图2 土地收入及其与地方一般财政收入之比

图3 土地财政

土地公有制以及建设用地的特殊使用规定是土地财政形成的前提条件。2004年通过的《中华人民共和国土地法》第四十三条明确规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。这里的“国有土地”包括“国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。根据现行土地出让金管理办法，全部土地出让收入纳入地方国库，成为政府性基金预算，与公共财政预算分开核算，且地方政府对土地财政收入具有很大自由支配权。从现实中可以看出，地方政府控制土地供给不仅成为地方财政收入的重要来源（即“土地财政”），而且成为影响土地价格的重要因素（邵新建，et al.，2012）。[25]（p67-81）根据国土资源部公开数据显示，在实施分税制改革的1994 年，全国土地出让金仅为639 亿元，2001 年上升到1295.89 亿元，第一次过千亿，2019 年攀升到7.8 万亿元。在2001—2019 年这不到二十年时间里，中国土地出让总收入增加了近60 倍，在部分大城市，土地转让收入甚至超过税收收入，成为当地“第一财政”。

地方政府控制土地供给，通过土地出让渠道和土地融资渠道为地方政府发展提供资金保障。土地财政的土地出让表现为“低价优惠出让产业用地，高价出让居住用地”。低价出让产业用地，典型的表现为招商引资，尤其是引进外商投资，产业的发展进一步转化为地方政府的税收收入。招商引资带动地方的制造业发展，进一步促进了城镇化发展，进而对住房需求刚性增加。住房需求增加进一步促进土地转让收入增加，形成土地价格不断上涨的循环模式（郑思齐，et al.，2014）。[26]（p4-20）土地国有以及土地价格不断上涨，也为地方政府利用土地融资提供了条件。土地抵押融资获得资金在2003 年是土地转让收入的1.58 倍，在2015 年达到3.37 倍（中国经济增长前沿课题组，et al.，2011）。[26]（p4-20）正如刘元春（2020）所说，中国经济是以“土地引资、土地财政和土地金融”为核心的高效融资模式为基础的增长模式（刘元春and 陈金至，2020）。[27]（p5-23）

土地财政收入，是地方政府的预算外收入。但官员晋升的核心因素是GDP 增长，因此，地方官员有强烈的动机将土地财政收入转化为GDP增长。

（二）以晋升锦标赛为特征的激励模式加速了外循环的发展。

中国的经济增长方式表现出典型的政府主导，官员晋升锦标赛的激励模式对经济增长有显著的促进作用（周黎安，2007）。[28]（p36-50）改革开放之后，经济建设成为中国发展的中心任务，对官员的考核开始突出经济标准，地方GDP增长速度成为影响官员晋升的核心因素。晋升锦标赛的激励机制通过地方政府的产业政策、投资偏好、政策刺激影响出口。

从需求端来看，由于消费具有内生性以及人口红利导致的居民收入增长的缓慢，刺激消费的难度相对较大，地方官员更加依赖出口、投资对当地GDP 的拉动。金融危机之后，外需疲软，地方政府大规模启动投资，投资+出口成为地方政府拉动经济的主要方式。巫强通过2002—2012年30个省面板数据，实证分析了官员晋升锦标赛作为区域竞争的政治激励，对出口具有显著正向影响（巫强、崔欣欣，2015）。[29]（p45-53）从产业结构来看，地方官员更加注重第二产业发展，表现为对制造业发展的政策偏好。制造业企业不仅能在短期拉动GDP，创造外汇增加税收，长期还能带动第三产业发展。张小倩利用1999—2014年中国35个大中城市的市级官员晋升的微观数据做了实证检验。结果显示:晋升压力引发地方官员偏向性的产业选择和公共财政支出偏好，进而对产业结构转型升级产生显著抑制作用;官员晋升压力显著促进了第二产业发展，但对第三产业则产生抑制作用;官员晋升压力在一定程度上抑制了服务业内部的转型升级（张小倩and 李勇刚，2018）。[30]（p45-52）从政策刺激来看，地方官员更加注重基础建设投资而非公共服务投资，因为基础建设投资可以在短期拉动GDP增长，而公共服务投资投入回报周期较长，难以为地方官员晋升提供政治资本。同时，地方官员更加偏向招商引资尤其是引进外资，表现为2003年之后地方政府大规模兴建园区形成的园区热。

（三）土地财政和晋升锦标赛影响外循环的机制分析。

1.地方政府对出口企业出口退税和出口补贴，刺激地方出口，将土地财政收入转换为GDP 增长。土地财政虽然能够为地方政府带来财政收入，但官员升迁考核主要来自GDP增长，在晋升锦标赛激励模式下，地方政府官员有极大动力将财政收入转换为GDP增长。

出口退税和出口补贴是地方政府通过土地财政促进出口、增加GDP的主要方式。1994年税制改革后，我国实行“征多少、退多少”的出口退税制度，综合退税率为16.63%。1995 年下半年，我国的出口退税率开始下调。为应对亚洲金融危机对我国出口带来的巨大冲击，自1998 年开始，我国政府分次分批分产品提高出口退税率，全部出口产品综合退税率约为15%左右。2004年后，我国陆续下调或者取消了高污染、高能耗和资源性产品的出口退税率，综合退税率为9.8%。2008 年8 月1 日后，我国分六次提高了出口退税率，目前综合退税率为12.4%。出口退税和中国廉价劳动力结合起来，成为中国出口连年增加的主要原因。

出口退税和出口补贴通过制度主动创造，并维持了在中国劳动力成本上升和人民币升值压力下的比较优势，得益于地方政府的财政补贴，中国产品在人口红利消失之后仍然能占领全球市场（赵燕菁，2014）。[31]（p1-13）

2.以税收优惠和土地优惠招商引资，发展外向型制造业企业。

地方政府在招商引资方面相互竞争，以税收、土地等政策吸引外商投资。例如，在工业园区内的外国公司在华营业前五年可以享受“超国民待遇”。具体的，外国企业在园区营业前三年可免征企业所得税；之后的两年，也只需支付国内企业所付企业所得税的一半，即17%的所得税率。这项欢迎外资的优惠政策一直持续了约三十年，直到2012年之后，外国投资公司才开始承担与国内企业相同的35%的公司税率。在土地政策方面，地方政府不计成本价，甚至零地价出让给外商，减免法定土地税费，在外商投资企业建成后由地方政府用财政资金返还支付的征地款、超计划使用土地等吸引大批外商企业和制造业企业。税收优惠和土地政策优惠，地方政府吸引了大量的外商投资企业，吸引外商企业逐渐形成了地方政府的外向型经济。①商务部办公厅关于在招商引资工作中严格执行国家有关土地政策的通知。

在晋升锦标赛的政治激励下，1993—2002 年，中国连续9年成为仅次于美国的全球第二大吸收外资的国家，之后我国吸收外资更是超过美国，跃居世界第一。外资主要投资中国的制造业，外商投资的资本结合中国的廉价劳动力，中国制造以成本优势促进出口，出口规模逐渐上升，形成了外循环发展模式。外循环的迅速发展，拉动了地方政府的GDP快速增长。

3.基础设施投资增加，公共服务支出不足，推高房价，挤占居民消费。

地方政府通过土地转让尤其是居住用地获得巨大的土地财政收入，以及通过土地抵押融资获得银行贷款，成为地方政府发展的主要资金来源。由于基础设施建设能在短期拉动地方的GDP增长，在晋升锦标赛激励下，地方政府有极大的动力将土地财政收入和土地融资资金投入到基础设施建设中。基础设施建设投资增加，进一步反映在房价的上涨。房价上涨会进一步抑制居民消费，由此形成了中国低消费高储蓄的消费结构。消费结构的改变反映在宏观经济结构中，就是生产的产品需要依靠出口消费掉。陈斌开（2013）等利用国家统计局城镇住户2002—2007年数据实证发现，住房价格上涨使得居民不得不“为买房而储蓄”，从而提高了居民储蓄率。住房价格上升1个百分点，城镇居民储蓄率将上升0.067个百分点。[32]（p110-122）

同时，基础建设投资的增加会挤占公共服务投入，导致公共服务支出不足，进一步降低居民消费。土地财政为地方政府提供了发展资金，但是一个奇怪的现象是中国地方的公共服务投入普遍不足。关键原因在于中国的晋升锦标赛的激励模式，造成了从“建设性财政”向“公共财政”体制转型的困难。由于政治晋升的考核焦点是地区经济发展，地方官员在任期内更加热衷于“政绩工程”的重复投资，对教育、卫生、文化等长期内才会显现的经济效应等领域投资并不感兴趣。陈硕（2010）利用1995—2008 年面板数据检验做了实证分析。结果显示，财政分权之后显著降低了基础教育的质量，也减少了城市公共品的供给。[33]（p1427-1446）龚锋等（2009）的研究结果也显示，财政分权程度与教育支出和社会福利救济费供给负相关。随着政府公共资源配置权利扩大，地方政府具有不顾居民实际需求偏好而扩大基建支出的倾向。[34]（p10-21）中国家庭财富调查报告2019 年表明，全国家庭储蓄中，为了应付突发事件以及医疗支出占48.19%，为了养老做准备占到36.78%，为了子女教育做准备的占到23.97%，医疗、养老以及子女教育预防性储蓄是储蓄居高不下的主要动因。公共服务投入不足，会进一步影响居民的消费储蓄倾向。居民不得不为了公共服务增加预防性储蓄，导致居民消费不足，储蓄过高。消费储蓄结构进一步影响出口结构，进而影响贸易结构。

（四）以土地财政和晋升锦标赛为核心的增长模式的结果是消费结构和贸易结构双失衡。

地方政府控制土地供给，通过土地资本化形成了巨量的土地财政，对中国消费储蓄结构和贸易结构都会产生影响。首先房价不断上涨以及公共服务投入不足会影响储蓄结构，降低消费，结果就是内需不足。国内产品无法在国内消费，只能依靠出口。买房是刚性需求，不断上涨的房价迫使居民不断提高储蓄，降低消费倾向。其次，公共服务投入不足，过高的教育成本和医疗成本，迫使居民提高预防性储蓄，结果降低了消费倾向。因此，近年来，尽管中央政府多次提出要扩大内需，但是消费始终处在低位，其根本原因就在于土地财政增长模式和以GDP 为核心的官员考核机制没有本质改变。消费结构的失衡最终以贸易结构失衡反映出来。

地方政府在晋升锦标赛激励模式下，通过出口退税、出口补贴、税收优惠、土地优惠等促进出口，将土地财政收入转化为GDP增长，进一步加剧了贸易失衡。在人口红利消失之前，中国廉价劳动力的比较优势是发展外向型经济的主要因素，出口大幅增加。在人口红利消失之后，中国贸易本应该进入调整时期，但地方政府通过出口补贴、出口退税等刺激措施，通过制度创造维持了中国的出口优势。政府干预使得贸易结构没有得到改善，甚至加剧。

因此，在土地财政的发展模式和晋升锦标赛的激励模式下，地方政府在获得巨量土地财政收入的同时，通过出口补贴、招商引资以及增加基础设施投资，将土地财政收入转换为GDP 增长，为了政治晋升获得足够的政治资本。这一发展模式在促进经济增长的同时，影响着中国的消费储蓄结构，进而影响贸易结构。其结果就是低消费、高储蓄、高出口的经济结构，最终以贸易结构失衡表现出来。

四、以双循环实现贸易平衡发展

实现双循环，以国内大循环带动国际双循环，对实现中美贸易平衡有着重要的促进作用。双循环核心是扩大内需，实现创新驱动。通过破除土地财政为循环模式的新的国内循环，扩大内需，提高居民消费，改善消费结构和储蓄结构，进而改善贸易结构。首先是调整以GDP 作为核心的晋升锦标赛，官员晋升需要综合考虑经济、民生以及创新，走高质量发展之路。其次，需要抑制房价的过快上涨，降低居民买房成本，提高居民消费水平，改善消费储蓄结构，进而改善贸易结构。最后，地方政府和中央政府需要扩大公共服务支出，降低居民的预防性储蓄倾向，刺激消费，扩大内需。

图4 双循环与贸易失衡

（一）官员考核机制需要综合考虑经济增长质量，激励创新，驱动国内大循环的形成。以GDP 增长为核心的官员考核机制，在土地财政的增长环境之下，必然会导致出口驱动和投资驱动。因此，需要调整地方官员的考核机制。在重视经济增长数量的同时，更加注重经济增长质量。土地财政在短期之内无法破解，通过调整官员晋升考核机制，激励地方官员将土地财政收入投资于创新型产业，政府应该加大核心技术领域的投资。核心技术的投资没有确定的回报，投资风险较大，政府应该合理投资到有技术资本但是缺少资金的产业和领域，促进我国核心技术的创新和突破。核心技术突破有利于中国形成良性的国际循环，同时形成创新驱动的国内循环，实现双循环相互促进的新格局。

（二）扩大公共服务投入，扩大消费，以消费促进国内大循环。

扩大公共服务投入，就需要地方政府减少基础设施建设投资，进一步扩大公共服务投入。土地财政增长模式的主要参与主体是地方政府和国有企业，因此，中国高储蓄的一个典型特征是政府储蓄和国有企业储蓄率过高。增加国有企业和地方政府对公共服务投入，才能从根本上降低中国的储蓄率，实现贸易平衡。国有企业主要通过提升国企盈利划拨社保基金，提升社保体系建设。完善的社保体系不仅可以降低政府储蓄从而降低国民储蓄，还能减少居民的“预防性储蓄”，刺激消费，进一步降低居民储蓄，从根本上改善中国的高储蓄—低消费的经济结构，实现贸易平衡发展。降低政府储蓄，主要通过加大政府投资教育、医疗等关系民生领域，实现12 年义务教育，提高全民医疗水平。

（三）抑制房价上涨，降低土地财政依赖。

由于我国的经济结构，房价过快上涨不利于双循环发展，房价快速下跌对经济的伤害更大，稳定房价是实现双循环发展的首要前提。通过综合运用金融、土地、财税、立法等方式，探索适合中国国情的房地产基础制度和长效机制，使房地产能够平稳过渡。在房价稳定的前提下，转变地方政府以土地财政为核心的发展模式，实现创新驱动，是实现国内大循环的关键，是实现新发展格局的核心。