浅谈政府采购服务背景下的景区绿化养护管理

陈婉宁，肖时珍

（贵州师范大学喀斯特研究院，贵州 贵阳 550025）

1 政府采购服务与风景名胜区绿化养护

1.1 景区绿化养护

景区是指景色优美，提供参观游憩、休闲娱乐、康养理疗、科普教育等活动开展的设施和服务区域场所。随着人们生活水平的提高，对休闲游憩需求增大，对景区绿化养护要求越来越高。植物景观不仅是景区景观的重要组成要素，而且是提升景区形象和提高游客对景区满意度的重要一环，同时还能发挥降尘、除燥等不可取代的生态功能。绿化植物作为景区中唯一有生命的基础设施，生长并不由人控制，一旦疏于管理，将会对景观产生极大的消极影响[1]。

1.2 政府采购绿化养护服务

政府采购，也被称之为公共采购，是指各级行政机关、事业单位等财政拨款单位，运用政府财政资金，采用法定的方式和程序购买公共性服务、工程或货物的行为[2]。是市场经济成为社会主体经济模式后的产物，政府采购养护服务让市场在养护资源配置中起到了决定性作用，较之前“自资自管”模式，具有高效、节约、公平等特征优点，政府采购绿化公共服务，已成为政府部门提供绿化公共服务的必然趋势。

2 政府采购绿化养护服务与其他养护模式对比

2.1 自主管养模式

自主管养下的绿化养护具有养护管理人员较为稳定，有利于定期开展相关的专业技术培训等优点。但由于“内部实施、内部管理”：一方面缺乏合理有效的考核体系，使得绿化管护工作缺乏灵活性，养护人员相对散漫，导致养护效率较低，且容易滋生腐败行为；另一方面养护设施设备利用率不高，更新慢，管理上存在一定难度。

2.2 政府采购绿化养护服务模式

政府购买服务背景下，行业主管部门从具体承担绿化养护作业，转向负责专业技术指导、管理监督等，行政和行业管理职能得到更好地发挥。且采购中标单位按照管理部门具体要求，组建更加专业的技术人员，配备现代化机械设备，大大提高了绿化养护效率和水平。政府采购程序和方式较为规范，采购程序由法律规定，采购过程受到公众和有关部门的监督，减少和杜绝了腐败现象的出现，有助于形成绿化养护行业良性竞争的局面。

2.3 零星管护模式

可根据实际需要灵活安排实施养护。但人员流动性大，养护人员多未经过相关技术培训，且养护随意、缺乏系统性、效果不佳。

3 政府采购服务背景下景区绿化养护管理的要点

3.1 合理选择采购方式

政府采购绿化养护服务主要有公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式，部门根据采购金额、要求等服务项目的要素，选择不同的方式进行采购[3]。例如，风景名胜区等大型景区绿化养护项目金额大、要求高、技术复杂，采用竞争性谈判的采购方式，虽然采购周期短，但规范性较公开招标差，无形中增加了采购风险。

3.2 编制养护招标方案，突出景区需求特点

采购时要全面考量养护招标方案，景区绿化养护水平要求较其它地区高，应适当增加养护预算。另外，还应充分考虑景区淡旺季和重点景观养护区等，有针对性地开展绿化养护工作，并在招标方案中提出明确要求，以实现预期养护效果。

3.3 科学制定绩效评价指标

景区绿化养护的目的是增加游客良好的游憩体验，在构建绿化养护评价体系中，应注重游客的体验反馈，可将游客评价列为景区绿化养护绩效评价指标之一。反之，只重视部门内部自我评价，缺少游客反馈信息，会造成“闭门造车”、评价流于形式，达不到服务目的。

4 黄果树风景名胜区绿化养护案例分析

4.1 黄果树风景名胜区养护概况

2016 年起，黄果树风景名胜区绿化养护管理逐步从传统的事业单位直接参与管护模式，转变为市场化运作模式，由黄果树旅游区管理委员会负责政府采购的相关事项。通过招标采购的方式，评选出绿化养护资质的公司，对景区部分重点区域进行绿化养护，专业的技术人员，完备的养护设备，全面的组织管理，使得黄果树景区绿化养护管理得到了质的提升，营造了更好的景区环境。但由于政策制度不完善，绩效考评体系不健全等原因，在绿化养护项目采购服务中，出现了废标，审计价与结算价相差过大等情况，给景区绿化养护工作带来了不小的挑战。

4.2 问题

4.2.1 多部门管理。黄果树风景名胜区绿化养护分为不同区域，而不同区域又由黄果树旅游集团股份有限公司和黄果树旅游区管理委员会下属的不同部门分别管理。各部门具体养护范围及标准未明确划定，行业主管部门监管力度弱等问题，极易导致在养护市场化的工作开展过程中出现“谁都管、谁都不管”的现象。在一些未明确规定的过渡地带，也很容易出现重复养护的情况，增加养护成本，或造成相关工作无法及时、有效地开展。

4.2.2 制度不健全。目前，黄果树风景名胜区缺乏完整的，适合黄果树风景名胜区绿化养护特点的管理标准、办法。例如，绿地管理标准、绿化养护工程项目绩效考评办法等，无法满足绿化养护管理市场化的现实要求。造成养护部门权责不明、管理绩效评价主观、项目结算金额与审计金额差别大等一系列问题。且缺乏制度的保障和约束，对在绿化带堆放建筑垃圾等毁坏绿地行为惩罚不力，导致景区各部门及当地居民缺乏保护意识，增加了养护难度和成本，同时，打击了竞标公司的积极性。

4.2.3 缺乏统一规划。黄果树风景名胜区尚未对景区绿化养护管理进行统一的合理规划。对待每年养护范围的增加或减少、管护时间等问题较为随意；在绿化养护招标方案的编制过程中，道路与交通设施用地附属绿地、居民用地附属绿地等不同性质的绿地，按照统一标准进行养护，缺少针对性，无形中增加了养护成本。

4.2.4 经费紧张。绿化养护工作自2016 年开展以来，黄果树风景名胜区养护范围逐年增加，养护费用也在增加，加大了景区绿化养护负担。且核心景区外的重点区域绿化养护项目主要是通过财政预算支出，养护经费缺口大，无法满足景区发展需求。

4.2.5 管理体系落后。黄果树风景名胜区绿化养护相关资料仍以纸质材料为主，加大了现场验收、项目移交、资料存管等工作的难度。且由于植物的自然特性，养护工程量随着时间的变化而变化，每年养护量都需人工重新核定，造成了资源的浪费。

4.3 建议

4.3.1 理顺管理体制。进一步健全管理体制，理顺部门与部门之间的关系，积极探索采购养护工作的新思路，明确目标，落实责任，实现绿化养护监管机构的职能调整，强化行业监管职能。分部门、分任务、分阶段，扎实做好采购绿化养护前期的绿地养护调查、核算工程量、经费预算、方案编制、中期的项目招标、资质审核及后期的绩效评价、考核、送审等相关工作。

4.3.2 完善相关绿化管理制度。制定符合景区实际情况的管理制度，如《景区绿化管理标准》《绿化养护工程项目绩效考评办法》等。制定绩效考评办法，细化考核内容与标准，实行“日巡、周评、月结”的标准化监管，并将绩效考评结果与项目最终结算挂钩，制定详细的养护计划，将该养护计划细化到月、日，详细记录养护时间、步骤、后期追踪养护措施效果。

4.3.3 制定统一养护规划。根据景区不同区域的重要性实行分区、分级养护。对景区绿地基本情况进行全面梳理，如绿地名称、地址、绿地类别、绿地面积、景观重要性等基本绿地信息。根据其重要性、景观可见度等，制定统一的养护规划，可将黄果树风景名胜区的绿化养护范围划分为一级养护区、二级养护区、三级养护区。一级养护区实行精细养护，二级养护区实行一般养护，三级养护区可隔年进行养护。除此之外，还应考虑景区淡旺季，有针对性地开展绿化养护工作。

4.3.4 加大宣传力度，鼓励多方参与。景区绿化养护的有效开展也离不开当地居民和游客的积极参与。一方面，培养当地居民的环境意识，组建居民志愿者队伍，对其专业培训后，可在社区开展绿化管理相关志愿服务，建立必要的奖励机制，鼓励居民参与到绿化养护管理、养护中，提升景区居民参与度，强化“主人翁”意识；另一方面，通过“认领一棵树”“认养一支花”等活动，营造绿化养护氛围。

4.3.5 借助“智慧景区”，搭建信息化养化管理平台。“智慧景区”是运用最新科技成果推动景区智慧智能化建设[4]，借助“智慧景区”搭建景区绿化养护管理平台，为景区绿化养护区域设置电子档案。通过视频监控等手段进行养护监管[5]，提高景区城市绿化管理科学技术含量和工作效率。