崆峒区探索脱贫攻坚与乡村振兴的实践与思考

杨 楠

甘肃省平凉市崆峒区农业技术推广中心，甘肃 平凉 744000

一、脱贫攻坚取得的成效与经验

崆峒区地处甘肃省东部、六盘山东麓，是平凉市政治、经济、文化中心，是国家六盘山特困片区和全省革命老区扶贫开发重点县区之一，区域面积1 936km2，辖17个乡镇、3个街道，有252个行政村和19个城镇社区，总人口53.48万人（其中农业人口占比超过60%），涵盖汉族、回族、满族、蒙古族等30多个民族，少数民族人口数占总人口的26%。2013年，有105个建档立卡贫困村，贫困家庭1.24万户，贫困人口4.89万人，贫困发生率达14.9%。

自脱贫攻坚工作开展以来，全区上下深入学习贯彻习近平总书记关于扶贫工作重要论述，始终将脱贫作为最大的政治责任。崆峒区紧盯“两不愁三保障”，围绕“六个精准”和“五个一批”总体要求，下足绣花功夫，用好各项政策，弥补不足，利用优点，千方百计造福民生，在扶贫方面取得显著成效。2018年9月，在国务院扶贫开发领导小组的批准和省政府的批准下，率先脱贫摘帽。脱贫摘帽后，崆峒区按照“四个不摘”要求，坚持“政策不变、目标不散、责任不松、力度不减”，一手抓剩余贫困人口脱贫，一手抓脱贫成果巩固提升，抓实落细“一户一策”脱贫措施，大力实施富民产业、基础设施、政策保障、帮扶协作、机制创新、基层组织“六大巩固提升工程”，深入推进中央和省、市各级各类巡视巡察及督查暗访发现问题的整改清零工作，坚决打赢打好脱贫攻坚收官战。截至2019年底，共有105个贫困村和4.9万人摆脱了贫困，贫困家庭减少到451户，贫困人口减少1 511人，贫困村退出率达到100%，贫困发生率下降到0.44%。2017年、2019年在甘肃省党政实绩考核中被评为“好”等次，被国务院扶贫办列为全国48个脱贫攻坚成就和经验总结县（区）之一。

（一）政策落实方面

在政策落实方面，脱贫攻坚战役打响后，在全面摸底、深入调研、广泛讨论的基础上，提出了“12345”工作思路，制定了《崆峒区“十三五”脱贫攻坚规划》《关于扎实推进精准扶贫精准脱贫工作的实施意见》和关于精准扶贫饮水、住房、教育、医疗、交通、电力等20个支持方案，出台了26条聚焦深度贫困乡村推进脱贫攻坚的政策措施，明确了主攻方向。脱贫摘帽后，以全面摸排、查漏补缺、固强补弱为重点，制定了《崆峒区脱贫攻坚巩固提升实施方案（2019—2020年）》、“3+1”冲刺清零和后续行动方案、“5+1”专项提升行动方案，进一步强化“精准滴灌”措施，为高质量打赢脱贫攻坚战奠定了坚实基础。成立由“区委书记、区长任组长，区人大常委会主任、区政协主席及四大班子分管同志任副组长，相关部门负责人为成员”的区脱贫攻坚领导小组，组建了资金保障等12个专责工作组，区委、区政府主要领导坚持亲自研究、亲自安排、亲自调度扶贫工作，带动各级各部门把工作力量和资源整合到脱贫攻坚上，把主要时间和精力用在脱贫攻坚上，“三级书记抓扶贫”责任全面落实，“三级书记遍访贫困对象”行动积极开展。

（二）考核督查方面

在考核督查方面，制定完善了《崆峒区脱贫攻坚工作考核办法》，建立了会商研究和督查通报制度，采取随机抽查、半年督查、年终考核等方式，全力促进各项任务落实，并在每年的经济工作会议上进行兑现，充分发挥了考核的“指挥棒”“风向标”作用。区委、区政府坚持“一周一调度、一月一督查、一季一总结、半年一考核”，平均每月召开1次领导小组会议和专题会议，及时分析研判和指导调度扶贫工作。区上四大班子主要领导和分管领导采取“四不两直”的方式，常态化、多频次深入贫困村督查指导，听取基层意见，协调解决问题，保证了政策执行不走样、精准帮扶有成效。严格执行“一核二看三比四评议五公示”贫困人口进出识别程序，对识别出的贫困村和贫困人口，按照“户有卡、村有账、乡有簿”的要求登记造册、建档立卡，准确录入全国扶贫开发信息系统。在17个乡（镇）和105个贫困村分别成立了精准扶贫精准脱贫工作站（室），全面加强贫困人口动态管理，增强了扶贫工作的针对性和实效性。

（三）特色产业方面

在特色产业方面，坚决贯彻习近平总书记“要把为贫困村户谋划致富产业思路、找准富民产业作为突破口”的指示精神，坚持用工业化理念谋划农业，企业化管理运营农业、市场化方式拓展农业，形成了“牛果菜主导，多业并举”的产业体系，贫困群众的增收渠道进一步拓宽。大力实施“万千百十”规模养牛、北部塬区果产业整塬推进、设施蔬菜整川推进“三大工程”，建成万头养牛乡12个、千头养牛村77个，发展10头以上养牛大户5 430户，肉牛存栏量达到19.2万头。引进中国农科院实施了西部肉牛种质创新基地项目，成功承办了第十四届（2019）中国牛业发展大会、全省牛产业发展助推脱贫攻坚现场推进会；果树经济林面积达到0.827万hm2，蔬菜播种面积达到1.493万hm2，牛果菜产业年产值分别达到7.3亿元、1.6亿元、3.5亿元，产业收入占到农民人均可支配收入的38.2%。

（四）帮扶力量方面

在帮扶力量方面，围绕习近平总书记“要动员全党全国全社会力量”的指示精神，抢抓省、市部门和企业帮扶机遇，统筹调配各级组织、单位和干部资源，瞄准贫困村、户这个靶心，持续真帮实扶巩固提升脱贫成效。将帮扶力量向贫困村、户倾斜，省市区40名领导干部包抓17个乡（镇），73个单位与105个贫困村结成帮扶对子，4 866名干部与1.24万户贫困户开展挂钩帮扶，选派105名第一书记、210名帮扶干部组建驻村帮扶工作队105支，贫困村实现了县级及以上领导干部、帮扶部门、驻村帮扶工作队、挂职第一书记帮扶全覆盖，贫困户实现了帮扶责任人全覆盖。把帮扶力量的管理权限全部下放到乡（镇），由乡（镇）统一调配使用，制定了第一书记、驻村帮扶队员管理办法，确保工作队每天有人驻村值守，驻村帮扶工作队员人均驻村200天以上，建立了驻村帮扶长效机制。组织各级帮扶干部全面下沉，集中力量抓实事办理、抓政策落实、抓感恩教育、抓情感教育、抓情绪疏导，扎实开展“智志双扶”，有效促进了资金、项目、人才、技术精准落实到村到户到人。各级帮扶力量累计进村入户15万人（次），宣传政策6 797场（次），化解矛盾纠纷3 173起，解决急难事项2 788件，进一步提高了群众满意度。

中国共产党第十八次全国代表大会以来，为确保战胜贫困和按时完成小康社会建设，崆峒区在政策实施、考核监督、特色产业建设等方面取得了重大突破，为下一步乡村振兴战略提供了很好的参考。

二、探索脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的思路与方法

当前正处于脱贫攻坚与乡村振兴的交汇期和衔接期，乡村振兴以脱贫攻坚成果为基础，崆峒区深入探索脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的逻辑关系和内涵，进一步丰富、深化“三农”工作重点，脱贫攻坚成效显著，基础设施不断完善，社会事业均衡发展，农村改革全面深化，农村社会保持和谐稳定。扶贫是实施乡村振兴的重要基础。如果不能解决人民的基本需求和绝对贫困问题，就不可能实现乡村振兴，就不能解决“三农”问题。

乡村振兴是稳定减贫成果的有效保证，使摆脱绝对贫困的人口不会重返贫困，在此基础上，城乡发展一体化和人民的共同富裕才可能实现。可以说，扶贫和乡村振兴是实现中国农业和农村现代化，农民生活富裕必须完成的两项重大战略任务。其具有强大的内部联系和继承关系。必须有效地将扶贫与乡村振兴联系起来，以提高各种资源的利用效率，减少不必要的浪费，并确保有序实现各项目标。

战胜贫困是全面建设小康社会的最艰巨任务，也是当务之急。随着扶贫工作的不断发展，虽然取得了显著成绩，但也迫切需要解决一些实际困难和悬而未决的问题。一是奋力攻克最后堡垒。紧盯下剩的451户1 511人未脱贫户、422户1 601人监测户、477户1 420人边缘户，严格对照脱贫标准，因户因人施策，确保各项脱贫指标全面过硬。坚持把防止返贫和新增致贫摆在更加突出的位置，坚决打好返贫预警“阻击战”，对有可能返贫致贫的人口用好现有政策、选好帮扶项目，落实帮扶措施，确保全面建成小康社会不漏一户、不落一人。二是起底清零整改问题。坚持把问题整改贯穿脱贫攻坚始终，抓住脱贫攻坚期内最后一次全面整改机会，对各级巡视巡察、考核督查和检视清零反馈的问题，举一反三、点面结合，既扎实整改反馈的问题，又透过现象看本质、透过问题挖根源，全面起底清零各类问题，建立健全整改工作长效机制，推动脱贫攻坚整体质量再提升，为全国脱贫攻坚普查奠定坚实基础。三是巩固提升脱贫成效。持续推进挂牌作战，全力实施“3+1”冲刺清零后续行动，从最不托底的地方、最不放心的环节着手，逐村逐户、逐人逐项反复“过筛子”，查找短板弱项，全面拾遗补缺。持续深化“5+1”巩固提升专项行动，规范提升农民专业合作社，完善利益联结机制，持续加强就业扶贫和劳务输转等工作，把基础打得更牢靠一些，把短板补得再扎实一些。

三、脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的重点内容

为了实现脱贫攻坚与乡村振兴的有机联系，必须充分学习和运用积累的成功扶贫经验，为启动乡村振兴战略做准备。主要体现在工业发展、生态环境、体制机制和基层治理、公共服务和生活质量等方面。

（一）在发展特色产业方面，继续实施产业扶贫政策，制定良好的产业布局规划

以深入实施“牛扩量、果转型、菜提质”工程为重点，推动全区现代丝路寒旱农业快速发展。牛产业重点抓好陇东活畜交易市场、畜禽粪污资源化利用整县推进、西部肉牛种质创新基地300头核心育种群培育、标准化肉牛养殖小区建设等项目，切实抓好“八补一投”政策措施落实。在扶持壮大龙头企业、打造高档牛肉品牌上做文章，带动提升群众养牛积极性和牛产业附加值。果产业，以“适生区集中发展、适宜区全覆盖”为目标，大力推广矮化密植模式，加大老果园改造力度，积极发展新优品种，快速推进与陕西海升集团合作共建，力争高标准矮砧密植苹果示范园和草莓设施无土种植示范园落地建设，推动果产业链开发向分选、包装、储藏、营销和果汁加工等方面延伸。菜产业，充分利用泾河川区的地理优势，打破乡（镇）行政区划，高标准建设“一园三区”（泾河川区高新果蔬科技示范园、泾河西川设施果蔬产业区、泾河东川新型果蔬融合区、泾河北岸绿色果品产业区），在公路沿线和城郊大力发展休闲观光与体验采摘农业，积极开展农超、农社、农企对接等多种模式，扩张规模、提升效益、增加收入。乡村旅游，围绕创建国家全域旅游示范区，深入实施“旅游+”发展战略，大力培育乡村田园游、生态观光游等旅游业态，精心打造乡村文化游、休闲自驾游、魅力生态游等旅游精品线路，创新旅游产品和服务，实现旅游综合收入稳定增长。同时，脱贫攻坚与乡村振兴的产业衔接，有必要在帮助贫困人口实现工业发展和稳定就业与实现乡村振兴产业做大做强之间找到合理的平衡，使贫困地区的工业升级过程中的贫困人口受益。这需要科学的工业布局计划。在引入新的商业实体以鼓励行业发展的同时，必须充分学习减轻工业贫困的经验和模式。建立利益联系机制，使贫困和低收入人口长期受益，提高他们的能力。避免乡村振兴的产业扶持政策只会使龙头企业和能力强的人受益，从而违背了减轻相对贫困的乡村振兴目标。

（二）在生态宜居方面，继续实施农村人居环境整治和整体风貌提升

农村人居环境整治是实施乡村振兴战略的第一仗，也是乡村振兴的重中之重，崆峒区紧盯农村人居环境整治三年行动目标，紧扣时间节点，逐项逐条拉清单，过筛子，补漏洞，确保实现农村环境整洁靓丽，从量变到质变的提升。一是“厕所革命”方面，按照“安全、节约、舒适、美观、实用”的原则，从加强宣传引导、完善配套设施、配备管护人员等方面着手，提高户厕建设进度，逐步提高公厕使用率。同时，要认真做好农村公厕、户厕、吸粪车后续管理服务，组建好农村改厕后续管护服务队，明确队员的具体职责，真正做到公厕、户厕、厕具坏了有人修，粪液满了有人抽，公共厕所有专人保洁，做到定期清扫、清理和巡查，发现故障及时维修。二是“垃圾革命”方面，持续推行“户分类、村收集、乡转运、区处理”的农村环卫一体化运作模式，加强与启洁公司在农村卫生清扫、设施运营维护等关键环节的对接协调，全面开展农村陈年垃圾整治，彻底清除卫生死角。同时，切实加大垃圾分类宣传力度，引导农户养成垃圾分类的良好习惯。全面推行网格化管理模式，动员村社干部和农村群众担任重点路段、重点沟道等关键点位管理员，实现网格化管理全覆盖，做到农村生活垃圾日产日清、无害化处理。三是“风貌革命”方面，大力实施村庄清洁行动和“美丽庭院”创建活动，积极组织开展“四清三增两拆一改”（即清垃圾、清粪污、清柴草、清塘沟，增绿、增美、增亮，拆旧宅破屋、拆残垣断壁，改变落后生活习惯）活动，持续利用“巾帼家美扶贫积分超市”用积分兑换日常用品的方式，充分调动广大家庭向上向好向善的积极性、主动性，在兑换积分活动中接受文明理念教育，推动家风、村风、民风的提升。四是“六项行动”方面，加快各乡镇加快污水处理支管网建设进度，废旧农膜回收利用与尾菜处理利用、畜禽养殖废弃物及秸秆资源化利用率、“四好农村路”建设和乡村规划编制管理确保达到目标要求；村级公益性设施共管共享，每个村配备了4到8名公益岗位人员，真正发挥好这些人员的作用，使农村人居环境整治的后续管护工作再上台阶。

（三）在体制机制方面，继续构建实现脱贫攻坚与乡村振兴的责任体系

建立科学的乡村振兴领导体制和机制。在领导机制中，建立和实施乡村振兴战略领导责任制，明确党政领导是乡村振兴的第一责任人，要求省、市、县（区）、乡五级秘书和村子一起致力于乡村振兴。区委书记是振兴村的“一线指挥官”。在工作机制上，将采用“中央计划，省全面负责，市县落实”的工作机制，确保乡村振兴责任到位，政策扎根。成立市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略。绩效考核体系和考核结果是干部任用和选拔的重要标准。此外，第三方评估在扶贫效果评估中积累的成功经验也对乡村振兴效果的评估很有帮助，它具有重要的参考意义，总结经验后值得参考和推广。

（四）在基层治理方面，继续加大乡村治理体系建设和治理能力现代化水平

乡村治理是乡村振兴战略的重要内容和社会治理现代化的重要组成部分，要加快补齐治理体系的短板和弱项，不断提高乡村治理能力和水平。一是建强农村基层党组织，大力推进党组织联建、共建、合建，发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用。落实基层党组织“四抓两整治”措施，持续整顿软弱涣散基层党组织，以乡（镇）为单位开展村党组织排查整顿，实现村级党组织全面领导村民委员会等各类组织，村级重要事项、重大问题由村党组织研究讨论决定。支部强不强，关键看“头羊”，加强乡村党组织建设，必须选好配强政治过硬、业务精湛、敢于担当、作风正派的党支部书记，积极拓宽村党组织书记来源渠道，常态化培养储备优秀农民工、退役军人、农村致富能手、返乡大学毕业生等后备力量作为村党组织书记后备人选，保障农村党组织始终是农村发展的领导核心。二是完善村民自治机制，指导建立健全党组织领导的村级协商议事机制，形成民事民议、民事民管、民事民办的多层次基层协商格局。各乡（镇）要指导村级全面落实“四议两公开”制度，积极开展“村民说事”“乡贤议事”等各类协商活动，逐步推动村级议事协商制度化、规范化、常态化，引导居民主动参与治理全过程。三是加快法治乡村建设，进一步完善乡村法律服务体系，认真落实法律顾问、法律援助制度，积极推行驻村辅警制度，强化农民法制意识，推动基层干部群众学法、懂法、守法、用法；结合“扫黑除恶”专项斗争，依法惩治村霸、黑恶势力、封建迷信和邪教人员，深入开展“法治宣讲基层行”等活动，不断提高基层依法治理能力和水平。四是不断夯实德治基础，深入践行社会主义核心价值观，大力开展爱、诚、孝、仁“四德工程”，持续深化“和谐五星”“文明家庭”“崆峒好人”“十大孝子”等选树活动，加大对天价彩礼、薄养厚葬等问题整治力度，推动移风易俗，塑造德治秩序。加强农村公共文化建设，深入推进文化下乡，加强文化结对帮扶，开展形式多样的群众性文体活动，推动农民群众物质与精神生活“双提升”。

（五）从公共服务方面，继续坚持把办好民生实事、“关键小事”作为乡村振兴的大事来抓

扶贫阶段的主要重点是基本医疗保障，而政策的重点是让贫困人口看得上病、看得起病。政策措施包括县、乡、村三级医疗体系建设，基本医疗保险和覆盖贫困人口的重大疾病医疗保险，提高贫困人口的报销率，慢性病补助和承包医疗，以及实施“第一诊疗”的优惠政策。这些政策和措施的实施在解决疾病引起的贫困问题方面发挥了重要作用。在乡村振兴阶段，可以保留减贫期间针对大多数医疗保障政策，并且可以将某些政策扩展到所有农村居民。特别是，在贫困人口重大疾病和长期慢性病保护体系的基础上，加快建立全国重大疾病和慢性病救助体系。但是，为了防止某些地区过度保护和过度医疗，保护水平必须与当地的经济和社会发展相适应，并在财务上可持续。医疗卫生部门要重视农村医疗人才和全科医生的培训，促进县农村医疗社区的建设和远程医疗的普及，大大提高基层医疗服务水平，改善全民健康。同时，坚持就业优先战略和积极就业政策，进一步推进“双重创新”行动，扩大就业和创业领域，继续扩大创业和就业的乘数效应。推进教育教学改革确保所有农村学龄儿童都上学。加快推进健康崆峒建设，持续深化医药卫生体制改革，使城乡群众享有便捷、均等、全方位、全周期的健康服务。大力发展文化事业和文化产业，促进文艺创作、文艺展演、文化服务、文体活动和竞技体育全面发展。全面落实全民参保计划各项政策，统筹推进城乡居民医疗、养老等社会保险制度整合，基本实现法定人员全覆盖。健全城乡低保、大病医疗救助等社会救助制度，完善农村留守儿童、妇女、老人、残疾人、特困群体关爱服务体系，持续提高保障救助水平。