分离·僵化·放活——中国宅基地制度的基本内容、主要特征与改革方向

曹 红

（北京师范大学马克思主义学院，北京，100875）

中国的宅基地制度是中国特有的制度内容，其基本内容经过了长达半个多世纪的历史演变而形成，表现出了以分离为主要内涵的制度内容。由于宅基地制度涉及多重复杂关系，导致宅基地制度愈发僵化，由此须以放活为基本方向改革僵化的宅基地制度。

一、分离：宅基地制度的基本内容

中国宅基地制度最基本的内容是所有权和使用权两权分离，分别归属不同主体，在此基础上，宅基地制度中一户一宅、一定面积、一次无偿申请，严格的审批与管制，以及“房地一体”的内部转让的基本内容得以形成。

（一）所有权与使用权两权分离

包括宅基地在内的农村土地属于集体所有，而宅基地使用权则归属农民个体，这种鲜明的两权分离的产权划分是中国宅基地制度最基本的内容。

在建国后的宅基地制度史上，宅基地所有权经历了一个从个人私有到集体所有的演变过程。在土地改革和合作化两个时期，宅基地作为农民个人私有的财产得到法律和政策的双重肯定。在土地改革时期，1950年11月，《城市郊区土地改革条例》第17条明确规定要发放土地所有证以保障农民个人私有的农村土地所有权。[1]宅基地由此被肯定为受到法律保护的农民私有财产。1954年9月，《宪法》将国家保护农民的土地所有权写进第8条内容之中。[2]到合作化时期，1955年11月，《农业生产合作社示范章程草案》强调无论在合作社的初级或高级阶段，农民的生活资料均不实行公有化。[3]由此，宅基地作为农民的生活资料并未在公有化的范围之内。到1956年6月，《高级农业生产合作社示范章程》第13条规定入社农民必须将个人私有的土地和主要生产资料交入合作社变为集体所有，但在生活资料所有问题上依然坚持农民生活资料私有不入社的规定；同时，第16条明确提出农民原有的“房屋地基不必入社”[4]。这是宅基地以“房屋地基”的名称第1次出现在国家法律之中。因之，作为农民生活资料的宅基地，在土地改革和农业合作化两个时期，依旧保持着农民个体私有的所有制属性。但是到人民公社时期，宅基地便被直接无偿平调为集体所有。1962年9月，《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称“《修正草案》”）第21条规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有”，将长期以来农民个体所有的宅基地无偿平调为生产队集体所有，并且严禁宅基地出租或买卖。[5]由此，自人民公社时期至今，农村宅基地所有权一直归集体所有——在人民公社时期归生产队所有，在1983年政社分离后则归农村集体经济组织所有。[6]

而宅基地使用权则在建国后至今一直归属农民个人所有，从未有过变更。在土地改革和合作化两个阶段，法律和政策均未对宅基地的使用权作出任何明确规定。由于宅基地和农宅的所有权一直沿袭着农民对其个人私有的历史传统，所以农民个体便天然地享有宅基地的使用权。在人民公社时期，即便宅基地所有权被一纸平调为集体所有，但其使用权依然在农民个人手中。1963年3月，中央发出《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》（以下简称“《通知》”）规定农民对宅基地享有“长期使用，长期不变”的权利，集体不可随意收回或调剂宅基地，并且集体还应保护农民的宅基地使用权。[7]这一规定随后经过最高法的确认从而得到了法律上的认定。[8]这在新中国宅基地制度史上第1次明确提出了农民个体对宅基地享有长期占有、长期使用、长期不变的使用权，并且这种使用权受到保护。

（二）一户一宅、一定面积、一次无偿申请

在宅基地申请方面，中国宅基地制度坚持四个“一”，即一次申请、一定面积、一户一宅。从宅基地制度发展史上，对宅基地申请的相关规定开始于改革开放初期，国家法律和政策法规首先作出了限定面积基础上的一次性申请的规定，之后又取消了宅基地有偿使用费和超占费，并作出了影响至今的一户一宅的限制规定。

首先，在中国宅基地制度史上，1982年2月的《村镇建房用地管理条例》（以下简称“《条例》”）首次提出了宅基地申请方面的一次性规定。该条例第15条明确规定：“出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地。”由于当时农民有自由出租和出卖农宅的权利，因此，当规定农民将自己所有的农宅出租或出卖之后无权再申请宅基地时，就在另一面肯定了宅基地申请和使用方面的一次性。其次，《条例》还首次提出了宅基地的面积限定问题。《条例》第9条明确将农民建房用地总限额的限定权划归省级政府，将宅基地面积标准的限定权划归县级政府，由此，农户申请宅基地须遵循县级政府限定的面积标准。[9]到1986年6月，《土地管理法》第38条规定农户宅基地面积不能超过省级政府限定的标准，由此农户宅基地面积标准的限定权由县级政府直接上收到了省级政府[10]，这一规定一直延续到2019年8月第3次修订的《土地管理法》之中[11]。再次，从建国后到现在，宅基地申请与使用大体上是无偿的。但是在20世纪90年代初经历了一个局部的短暂的有偿使用阶段，即1990年1月国务院批转了国土局《关于加强农村宅基地管理工作的请示》，提出要在耕地资源紧张的地区试点宅基地有偿使用以遏制村民乱占农用地建房的浪潮。[12]到1993年7月，为减轻农民的税费负担，中办和国办发出《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》明确取消了国土局一直收取的农村宅基地有偿使用收费和超占费，这样就完全确定了宅基地申请与使用的无偿性。[13]由此，自1993年开始农村宅基地申请与使用由有偿变为无偿，成为现今中国宅基地制度的基本内容之一。最后，一户一宅的申请规定始见于1997年4月《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，并在一年半后上升为国家法律规定。该通知首次在宅基地制度史上作出“一户一宅”的规定：“农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地。”[14]虽然该通知还要求农民在“一户一宅”外多出的宅基地要收归集体，但是由于复杂的历史和现实因素以及法律和政策的变迁，实际上一户多宅的收归工作并未开展过，但是在现实中的宅基地申请上便开始严格执行一户一宅的规定了。

（三）严格审批与用途管制规定

人民公社时期以来，在宅基地制度中关于审批宅基地申请的权限以及对宅基地用途的管制都是较为严格的。政府对申请宅基地的审批经过了一个由较为宽松到严格审批再到适当下放审批权的过程，而对宅基地的用途管制则愈加严格。

在宅基地的审批权限上，自人民公社时期开始至今，政府审批宅基地申请经历了一个由较为宽松到严格管理再到适当下放审批权的过程。1962年的《修正草案》中规定：须经过县级以上政府的审批才可占用包括宅基地在内的集体所有的土地。[5]由此可知，在人民公社前期，农民申请新宅基地建造农宅最少需要县级政府的审批。到1982年的《条例》不仅明确提出要在全国范围内“迅速建立起村镇建房审批制度”，而且在第14条第1次对申请与审批宅基地的程序作出明确规定，即先向生产小队提出申请，在社员大会通过之后还须经生产大队审查和核准，最后由公社的管委会批准；而其中需要占用农用地的则须经县级政府批准。[9]由此，在人民公社后期，农民申请宅基地审批者一般是乡级政府，只有涉及到占用农用地时才由县级政府审批。这一规定一直延续到了20世纪90年代末。1998年8月首次修订的《土地管理法》将申请宅基地的批准权完全上收到了县级政府，这说明对宅基地的管理在90年代末开始趋于严格。[15]这种严格的宅基地审批直到2019年8月第3次修正的《土地管理法》才有所放松并基本上恢复到90年代之前的状态，即2019年版的《土地管理法》第62条将申请宅基地的审批权下放至乡镇一级的政府手中，而占用农用地建房的按照第44条的要求则须办理最低由县级政府审批的农用地转用手续。[11]

从人民公社时期到现在，对宅基地的用途管制则愈发严格。一方面，宅基地只能用于建造农宅，而不能另作他用；另一方面，使用宅基地建造的农宅严格限定为满足农户自住。1982年的《条例》第4条明确规定社员对宅基地“只有按照规定用途的使用权”，即宅基地只可以建造供农户自己居住的农宅，而不能移作他用。[9]由此可见，从80年代初开始政府对宅基地的用途就开始有了严格的限定。1997年的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》虽然首次提出对包括宅基地在内的非农用地实行严格的用途管制，但并未对宅基地的用途管制进行明确规定。[14]1998年修订的《土地管理法》第4条则明确提出了“国家实行土地用途管制制度”，要求控制包括宅基地在内的建设用地总量，并且要按照各种级别的规划所确定的用途来使用土地。[15]在21世纪初之前，城镇居民想要申请使用农村的宅基地虽然须经过较为严格的程序审批，但是大体上还是被允许的，直到2004年10月国务院作出《关于深化改革严格土地管理的决定》，在宅基地申请与使用上明确将城镇居民拒之门外。[16]并且在2007年12月国办发出的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》进一步将宅基地申请与使用的资质缩小到本村村民的范围之内。[17]由此可见，政府对宅基地的用途管制呈现出越来越严格的管理强度变化。

（四）“房地一体”的内部转让

在宅基地使用权转让上，宅基地与农宅“房地一体”的内部转让规则在人民公社时期就已经基本定型，而从20世纪八九十年代至今，宅基地与农宅的受让范围则愈加缩小直至被严格封锁在集体内部。

在人民公社时期，已形成宅基地与农宅转让的相关规定。《修正草案》中第44和45条明确规定农宅属农民个人生活资料“永远归社员所有”，并且任何人不得侵犯、强迫其搬离、随意占用其房屋。此外，由农宅所有权派生的买卖和出租的交易权也完全掌握在农民个人手中。[5]随后发出的《通知》则明确划分了农宅出卖后的农宅产权和宅基地产权，即农宅出卖后宅基地使用权随着农宅所有权一起归属新房主，而宅基地所有权仍归集体。[7]由此，“房地一体”的农宅转让规则基本确立，但是并未对农宅转让的受转让者作出任何限定。

但是到了八九十年代，对于宅基地使用权和农宅所有权的转让规定逐渐收紧。1981年4月，国务院发出《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，规定宅基地不可出租、买卖或转让。[18]1997年4月，中共中央和国务院发出《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，则明确规定包括宅基地在内的集体土地使用权除国家征用外不得出让，尤其不能用于开发经营性房地产，同时也不得转让或出租用于非农业建设。[14]到1999年5月，在国办发出的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中严格规定农宅不能向城市居民出售。[19]由此，农宅转让的受让者将城市居民排除在外，“房地一体”的转让规定明显收紧。

自进入21世纪以来，在中央和国务院及国务院各部门作出的各种决定、意见、通知中，多次强调城市居民不得购买农宅和宅基地，也不对其登记和发放宅基地使用权证。直到2016年7月，在国务院发出的《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》中，进城农民转让宅基地使用权须“严格限定在本集体经济组织内部”，由此，内部转让的规定才正式确立。[20]虽然在国家政策规定中“内部转让”的规定确定很晚，但实际上由于在2004年之前城镇居民是可以在农村申请建造住宅的，其对农宅的需要比较容易得到满足，所以在实践中不存在较多的“转让”需求，因此“内部转让”的规定制定较晚。

二、僵化：宅基地制度的主要特征

由宅基地制度的基本内容可以看到，宅基地制度表现出了产权分配上鲜明的强弱对比性、资质上严格的内部成员限定性、用益物权上明显的残缺性，以及管理上突出的用途管制性四大特征，这四大特征集中体现了宅基地制度的僵化性。

（一）产权分配上强弱对比鲜明

中国宅基地制度在产权分配上的最大特征是集体经济组织作为宅基地所有者拥有较强的宅基地支配权，而农户享有的宅基地使用权在实际操作中相对较弱，宅基地所有权与使用权的强弱对比十分鲜明。

1962年9月的《修正草案》开启了宅基地集体所有的制度先河，至今未变。宅基地集体所有主要体现在集体经济组织或村民委员会在宅基地申请、盘活利用旧有宅基地和闲置农宅、规范管理村庄建设三个方面。首先，在宅基地申请审查程序中，农户申请获得宅基地使用权不仅要通过乡镇政府的审批，还要首先通过村民小组、村集体经济组织双重审查。村民小组集体拥有对宅基地申请的受理权，村集体享有审查权，具体程序为：村民小组集体受理书面申请，经讨论后公示；集体组织或村委会审查农户的申请书和村民小组会议记录等材料；通过后由村级组织签署意见，报送乡镇政府。第二，盘活利用闲置宅基地与农宅的主体大体上都是集体经济组织。虽然村集体及其成员、返乡人员、有条件的企业都可以作为盘活利用的主体，但在实践中依然是村集体经济组织作为第一顺位的盘活利用主体。并且，集体可在公平合理处理产权和补偿关系后，收回进城农民自愿放弃的宅基地使用权和闲置宅基地，转为经营性用地后将其入市。因此，农民集体是处理闲置宅基地和闲置农宅的主体，可收回农户宅基地使用权并将其转为经营性用地后直接入市。第三，在规范管理村庄建设方面，村集体组织制定和实施村庄整治实施方案。有条件的村镇要建立必要的地籍信息系统，以更加规范化和信息化地管理地籍信息。[21]因此，在宅基地不可买卖或出租的前提下，集体组织或村委会在宅基地申请审查、盘活闲置宅基地和农宅、规划管理村庄建设三个方面拥有很强的支配和控制权。

1963年3月，中共中央发出的《通知》规定农民个体对宅基地享有长期不变的使用权，此后这一规定没有变更过。宅基地就是农户依法取得的用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地，其用途在规划中已经被严格规定，不能改变。此外，由于“房地一体”的宅基地使用权与农宅所有权的转让规定愈加严格，宅基地使用权仅体现为农户占有与使用宅基地的权利，并不包含因转让等市场交易行为而取得收益的权能。因此，在集体拥有较强的宅基地所有权面前，农户拥有的宅基地使用权相对较弱。由此，农户在宅基地申请、使用、流转、退出上的权利有限，各方面的限制条件颇多，农民在宅基地使用上的僵化性比较突出。

宅基地制度中表现出来的鲜明的强所有权与弱使用权对比，会在很大程度上导致在宅基地的规划、审批、分配、收回等环节中，作为农村集体经济组织权利行使人的村委会拥有较强的支配权，而在现实运转中常常会出现以村委会主任为首的几个村内代表人物掌握着宅基地的规划、审批、分配、收回再利用大权，农民拥有宅基地使用权处于弱势地位。

（二）资质上严格的内部限定性

集体组织成员之间享有平等的权利是集体经济组织的基本特征之一[22]，由此，宅基地制度表现出在资质上十分严格的内部成员限定性。这种内部成员限定性将集体之外的单位或个人排除在宅基地使用之外，宅基地制度的僵化由此体现。

一方面，在初始申请上，唯有集体经济组织成员才具备申请宅基地使用权的资格。由于宅基地是集体所有，农民个体是集体中的一员，由此，不论农民是作为宅基地的所有者之一，还是宅基地使用权的拥有者，其以独立家庭的名义均可无偿申请获得一块规定面积内的宅基地，以满足自身的建房需求。由此，在农村，宅基地是为农民提供住房保障的基础。由于宅基地申请的一次性和无偿性，只要农民个体在本集体组织内没有拥有过宅基地，其都可以履行相关程序以家庭的名义申请获得一块宅基地。另一方面，在买卖受让上，宅基地和农宅也仅限于在集体经济组织内部进行买卖形式的流转。根据2019年9月中农办和农业农村部发出的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，城镇居民和工商资本可以租赁期限不超过20年的农宅用以自住或从事经营[23]，所以城镇居民可以通过租用农宅的方式取得一定期限内的宅基地和农宅使用权，即宅基地和农房可以通过一定期限内出租的形式转让给集体组织外的单位或个人。但是在买卖这种转让形式上，由于“房地一体”的农房和宅基地流转规定，宅基地使用权跟随农宅所有权一起转移到新房主名下。由于宅基地使用权仅可以属于本集体经济组织成员，宅基地使用权严格的转让限制条件极大地缩小了农宅转让受让者的范围，所以宅基地使用权跟随农宅所有权只可以转移给集体内部成员。

由此，在申请资质和买卖受让上，中国宅基地制度表现出非常严格的内部成员限定性，只有集体组织成员才可申请与受让宅基地，其他单位、组织或个人则被完全排除在外。

（三）用益物权上的残缺性明显

宅基地使用权虽然被列为用益物权，但它是一种残缺的用益物权。由于被剥夺了收益权，宅基地不能成为农民的财产或资产，只能作为其生活保障。

在《民法典》中，宅基地使用权被列入第三分编用益物权之内，其第323条明确规定“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”。既然宅基地使用权被列入用益物权之中，那么，按照第323条规定农民作为宅基地使用权人对集体经济组织所有的宅基地享有占有、使用、收益的权利。但是，《民法典》第362条又规定作为宅基地使用权人的农民对集体所有的宅基地只享有占有和使用两种权利，由此，农民对宅基地本应享有的收益权则在第362条中彻底消失。这就是《民法典》中对作为用益物权的宅基地的歧视性规定，宅基地使用权由此成为了一种缺少收益权的残缺的用益物权。并且《民法典》第363条还规定宅基地使用权的取得、行使、转让须遵循土地管理的相关法律和政策规定。[24]2019年版的《土地管理法》第62条规定申请和取得宅基地使用权须符合乡镇土地利用总体规划以及村庄规划，并且至少由乡镇政府审核批准。[11]2019年12月，农业农村部与自然资源部发出的《关于规范农村宅基地审批管理的通知》，清晰明确地规定了宅基地的申请审查程序、审核批准机制、建房监管流程、不动产申请登记，宅基地使用权的取得程序由此更加清晰。[25]而关于宅基地使用权的具体行使，国家法律法规和规章制度等并未作出确切清楚的规定。关于宅基地使用权的转让，目前，在全国范围内只支持盘活再利用闲置宅基地和收回进城农民退出的宅基地这两种形式，并且盘活再利用闲置宅基地以及收回宅基地使用权的主体，在法律规定和实际操作中基本上全都限定在集体组织或其成员这样非常有限的范围之内。

由此可见，在宅基地制度中，作为用益物权的宅基地使用权，由于其在法律上的权能有残缺，导致作为宅基地使用权人的农民在现实中不可通过买卖等形式的转让途径获得应有的收益，由此，在物理空间中存在的宅基地大多只能冰封僵化在原来的状态之中，宅基地使用权也只能长期僵化在初始取得使用权的农户手中。由此，作为不可收益、不可买卖、不可抵押、不可担保的残缺的用益物权的宅基地使用权，被剥夺了内在于其中的财产属性。

（四）管理上的用途管制性突出

1998年9月第1次修订《土地管理法》，在中国土地制度中建立起了严格的用途管制制度，不仅将所有土地分为了农用地、建设用地、未利用地三类，而且在这三类土地之内又进行了明确的二级分类。若转变不同用途土地，则必须进行审批，不仅一类土地如农用地转为建设用地需要审批，而且二类土地之间如工矿用地转为住宅用地也需要审批。由此，不论是农用地转为宅基地，还是宅基地经盘活后转为农用地或其他建设用地，都需要经过相关部门的审批管理。这就主要涉及到宅基地与耕地及其他建设用地的关系。这两重用途管制基础上的土地关系，反映到宅基地制度中表现在：第一，申请与分配宅基地的不可占用农用地的保护耕地原则；第二，盘活再利用宅基地的建设用地转用规则。

宅基地与耕地的关系，一方面表现为农户申请宅基地与有关部门规划宅基地须遵循尽量不占耕地的规定。出于保护耕地和保障粮食安全的目的，宅基地作为农村建设用地，不可随意占用农用地的原则由来已久。1962年9月，《修正草案》第45条就要求农民建造农宅要尽可能不占用耕地[5]；1963年3月《通知》将这一规定完善为必须占用耕地时须向县人民委员会报批[7]；同年，最高人民法院发出的《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿)》更加严厉地进一步规定农民随意扩大宅基地侵占集体耕地的必须退出[8]；2004年11月，国资部发出《关于加强农村宅基地管理的意见》，要求将占用农用地的宅基地进行严格的指标化管理，并将其纳入城乡建设占用农用地的年度计划中[26]。此外，2018年12月通过的《耕地占用税法》以征收一半当地适用税额的耕地占用税的方式，倒逼农户尽量不占耕地新建农宅。[27]直到2019年9月《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》明确规定了新增的宅基地禁止占用永久基本农田。[24]这就形成了在宅基地申请中尽量不占耕地的严格规定。另一方面，宅基地与耕地的关系还表现为整理宅基地时要优先复垦为耕地的规定。党的十七届三中全会首次提出了农村的宅基地和在村庄整理中节约的土地“首先要复垦为耕地”[28]，此后2009年发出的中央一号文件和《全国农村经济发展“十二五”规划》都对此进行了指导和规划①参见《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，《十七大以来重要文献选编（上)》，北京：中央文献出版社，2009年，第831页；《国家发展改革委关于印发全国农村经济发展“十二五”规划的通知》，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/ghwb/201208/t20120806_962128.html，访问日期：2021年2月5日。。可见，在用途规划管制的要求下，宅基地在申请、分配、整理等各个环节中都须遵循耕地优先、保护耕地的原则。正因为要严格遵守保护耕地的原则，所以在宅基地审批管理上才会严格规定涉及占用农用地的必须首先办理农用地转用手续。宅基地与其他建设用地的关系，一方面表现为在盘活再利用宅基地的过程中，集体及其成员作为被支持和鼓励的对象，可以自营、出租、合作、入股等各种方式盘活利用空闲宅基地和农宅，但是盘活利用宅基地的模式、主体、机制等都需要符合土地管理部门的相关规定，并接受其监督与指导；另一方面，宅基地与其他建设用地的关系表现为，通过整理宅基地复垦为耕地从而节约出来的建设用地指标，可以进行限定区域内的城乡建设用地增减挂钩指标调剂与交易，使宅基地转化为建设用地指标，用于城乡间、不同地区间的建设用地指标的调剂与交易。因此，宅基地与其他建设用地间不论是直接的盘活再利用，还是化为指标进行调剂与交易，都必须在严格的管理之下进行。

由此，在宅基地制度管理上，不仅要遵循用途管制这一基本要求，而且在与农用地和其他建设用地的转换过程中，须受到严格的审批管理，宅基地制度由此表现出在严格管理上突出的用途管制性。

三、放活：宅基地制度的改革方向

改革僵化的宅基地制度就要解绑其被冻结的使用权，以放活为改革方向，着力提高宅基地制度的开放性，赋予宅基地使用权完整的用益物权和一定的担保物权权能的同时，有底线、有秩序、有限度地扩大宅基地使用权的市场化流转范围。

（一）开放性：进一步改革宅基地制度的基本方向

农民工进城作为至今已将近40年的城镇化浪潮的主要标志，其源源不断涌入城市不仅代表城镇常住人口的增加、城市的不断扩张，更表明农村常住人口在不断下降，由此，农村人口空心化的情况愈加突出。从2010年到2019年，外出农民工数量十年间由15335万人迅速增长至17425万人②数据来源：《2014年全国农民工监测调查报告》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html，访问日期：2021年2月6日；《2019年农民工监测调查报告》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html，访问日期：2021年2月6日。，占全国总人口的比例随之由11.44%提升至12.45%[29]，甚至在2019年外出农民工数量占农村户籍人口的比例达到了14.96%[30]。在农村常住人口逐渐减少的同时，农宅面积却在迅速增长，农村住房空心化由此愈加明显。从2010年到2016年农宅建筑面积由298.48亿平方米迅速增长到了323.20亿平方米③数据来源：《2013年城乡建设统计公报》，http://www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/tjxxtjgb/201408/t20140805_218642.html，访问日期：2021年2月6日；《2016年城乡建设统计公报》，http://www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/tjxxtjgb/201708/t20170818_232983.html，访问日期：2021年2月6日。，但是在这七年农村常住人口从6.71亿人减少到了5.90亿人[31]，村镇户籍人口则从9.43亿人仅仅增长到了9.58亿人[33]。可见，在大量农村人口外迁进城从而不断减少的情况下，农宅总面积不但没有减少却在反向迅速增长，由此，农村空心化表现为人口和农宅的双重空心化。

国家实际上牢牢掌握着农村土地的发展权[31]，即集体作为宅基地所有者也并无宅基地的完整处分权，宅基地是否可以被买卖、被租赁等问题由国家法律和政府政策规定，集体无权规定。在宅基地集体所有、个人使用的条件下，国家法律法规和政府政策对集体所有的宅基地规定甚多，对宅基地的管理越来越严格。宅基地制度关系着占全国一半以上人口的住房保障，利益关系复杂，所以为了保证城市和农村的稳定，宅基地制度越来越僵化。在城乡不断融合的背景下，农村人口源源不断流入城市，他们期待在享受更加工业化和现代化的城市文明的同时，获得更多的非农收入，而乡村生活则是区别于现代城市生活的一种更加田园、安静和绿色的生活方式，不少城市居民希望能够享受到这种恬静的乡村生活，但是僵化的宅基地制度不仅阻碍了农村人口在城市定居，而且也为市民享受田园生活设置了障碍。农民进城与市民下乡“都是人民日益增长的美好生活需要”[32]，由此，改革僵化的宅基地制度须坚持开放性的基本方向。所谓开放性，指的是想退出宅基地的进城农民可以通过有偿上交、长期出租、自愿买卖等方式自愿退出宅基地使用权，而对宅基地有需求的集体组织之外的人员可以通过长期租赁、公平买卖等方式，以市场化价格租赁或购置宅基地使用权，以满足自己对乡村生活的追求。由此，打破僵化的宅基地制度非常必要。在城镇化不断推进和乡村需要振兴的情况下，使宅基地制度向着更加开放的方向革新，有利于满足集体之外的人员对宅基地使用权的迫切需求，满足其对美好的乡村田园生活的向往；有利于增加进城工作生活的农民家庭在城市安家落户的物质资本，满足其对工业文明和城市文明的追求；有利于宅基地土地资源不被闲置浪费，从而获得更合理、更高效的配置，满足土地要素配置市场化配置的要求；有利于城市和乡村更加融合发展，城市和乡村之间由于土地要素可以更加开放地流动而带动其他要素更加自由合理地配置，城市和乡村才能更加协调发展。

（二）赋权：完善宅基地使用权用益和担保物权权能

关心农民经济上的物质利益，保障其政治上的民主权利，是党的十一届三中全会以来党和政府制定农业和农村政策的首要出发点。[33]农民问题的关键不仅在于农民的数量要减少，更重要的是农民的权利须提高。[34]在改革宅基地制度上，要以完善宅基地使用权作为用益物权的权能为核心，同时增加其作为担保物权的权能，宅基地作为农民的土地财产其权能才会更加充分。

宅基地所有权归属农民集体，作为集体成员的农民个体是宅基地的所有者之一。因此，宅基地的无偿申请与分配、长期占有与使用并不是农民作为集体组织成员所带来的户籍福利[35]，而是其应得的切切实实的土地财产。由于《民法典》规定农民享有的宅基地使用权只包括占有权和使用权，而不包括其他用益物权所含有的收益权，所以作为用益物权之一的宅基地使用权是一种不完整的缺少收益权的残缺的用益物权；并且，宅基地使用权由于不具备抵押和担保权能而未列入担保物权之中。因此，改革僵化的宅基地制度，就需要使宅基地使用权作为用益物权和担保物权的权能完整化。

由此，首先需要进一步在法律上赋予农民完整的宅基地使用权用益物权。不仅要将收益权放入宅基地使用权人享有的权利之中，扩充《民法典》第362条宅基地使用权的内涵，使宅基地使用权真正成为农民享有的完整用益物权；同时，扩充《民法典》第363条的内容，明确规定宅基地使用权的取得、行使、转让的基本规则和主要程序，关键是将集体内部成员确定为取得宅基地初始使用权的唯一资格人，将占有、使用和收益确定为行使宅基地使用权的基本内容，将一定范围内的居民个人或家庭确定为宅基地使用权以买卖形式流转的受让方。其次，需要以市场化流转为核心确保收益权权能的实现。财富是获取未来服务的现有手段，产权是这些未来服务的现有权利。[36]财富或资产只有通过流转才能获得收益，宅基地使用权若僵化在集体之内或者只能在很小的范围内流转，并不能够以市场化形式实现宅基地使用权人的财产收益权，那么，其财产收益权的实现就会因可交易范围过小而受到严重抑制。由此，需要以市场化流转为核心发挥作为财产权的宅基地使用权的收益权权能，适当扩大宅基地使用权的市场交易流转范围，才能在实质上提高农民财产收益权实现的可能。最后，应赋予宅基地使用权有一定限度之内的抵押担保权。2016年3月印发的《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》中的第6条至第8条明确规定了贷款人（银行业金融机构）拥有单方面自主确定农民住房财产权的抵押率和贷款额度、利率及期限的权利，而且农民住房财产权的抵押率和贷款额度、利率及期限没有统一的标准或者参考尺度，所以作为借款人的农民个体以宅基地使用权和农宅所有权向银行业等金融机构借贷过程中没有任何话语权。[37]因此，在赋予宅基地使用权一定的抵押担保权时，不仅要提高农户作为借款人和担保人的话语权，而且更重要的是制定出清晰明确的统一标准，以确定宅基地使用权和农宅所有权的抵押率和贷款额度、利率及期限，这样才能完善宅基地使用权作为担保物权的权能。

由此，只有在法律上将收益权归置到宅基地使用权作为用益物权的权利内容中，并以市场化交易为核心确定宅基地使用权的收益权能；同时，赋予宅基地使用权一定限度的抵押担保权，才能不断完善宅基地使用权作为用益物权和担保物权的权能，变革僵化的宅基地制度，为农民财产性收入的增长开拓源泉。

（三）市场化：适度扩大宅基地使用权的流转范围

社会主义市场经济取向是农村改革取得成功最重要的经验之一。④江泽民和胡锦涛在总结农村改革20年和30年的基本经验时均强调了农村改革的市场经济取向，只是表述稍有不同。江泽民的表述为“必须坚持农村改革的市场取向”，胡锦涛的表述为“必须始终坚持农村改革的社会主义市场经济取向”。参见《江泽民文选：第2卷》，北京：人民出版社，2006年，第211页；《胡锦涛文选：第3卷》，北京:人民出版社，2016年，第90-91页。深化农村改革就需要市场化改革僵化的宅基地制度，即在遵循底线的前提下有序、有度地扩大宅基地使用权的流转范围。

自2017年12月习近平总书记首次提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”，此后“适度放活宅基地和农民房屋使用权”就成为改革宅基地制度的关键。[38]由于“房地一体”的农宅转让规则，农宅所有权实际上严重受制于宅基地使用权的转让限制。由于严格的内部成员限定性，不仅只有集体成员才有资格申请宅基地使用权，而且在买卖受让上也仅有集体成员才有资格成为受让方。在物理范围上受制于“房地一体”的空间限制，在法律法规上受制于宅基地使用权的内部成员限定性，由此，若在目前的规定下买卖农宅，只能硬性将宅基地使用权和农宅所有权捆绑在集体内部流转。以开放性为宅基地制度改革的基本方向，就要增强宅基地使用权和农宅所有权的流动性，适当扩大其流转范围。在允许城镇居民和工商资本以租赁的形式取得20年内宅基地使用权用于自住或发展乡村旅游业的情况下，进一步放活宅基地使用权与农宅所有权，就要扩大宅基地使用权以买卖方式流转的市场交易范围。

扩大宅基地使用权流转范围须遵循有底线、有秩序、有限度的原则。首先，坚持宅基地所有权不可买卖、不可转变宅基地用途、严格限制工商资本进入宅基地的三大底线。由于宅基地所有权在农村集体手中，多数集体经济组织与村委会是一套班子，易于被几个村内人物支配的村委会在强势掌握宅基地所有权的情况下与外部资本“同流合污”，低价收回与卖出闲置宅基地，从中获得非法收益。因此，在宅基地集体所有的公有制条件下，买卖宅基地不仅违法，而且长期将宅基地租赁出去变相卖出宅基地的行为也不可取，这是扩大宅基地使用权流转范围的第一条底线。同时，宅基地作为满足农民住有所居最基本的保障性条件，任何单位或个人在获得宅基地使用权之后，不能随便变更其满足居住需求的原则和功能，这是底线之二。此外，扩大宅基地使用权流转范围须严格审核工商资本的进入，严禁工商资本投机炒作宅基地，这是底线之三。工商资本进入宅基地使用权流转之中，须以发展乡村产业、带动农民增收为主，以满足个人私欲为主要目的的别墅大院和私人会馆等禁止参与宅基地使用权流转之中。其次，扩大宅基地使用权流转范围要遵守从较小范围逐渐扩大到较大范围的秩序。宅基地制度关系复杂，不仅与超过一半的户籍农民的经济利益高度相关，而且关系农村和城市社会两个地区的稳定和发展，由此扩大宅基地使用权流转范围要格外稳妥和慎重。由于在一个乡镇之内各农村经济发展差别不大，可以首先在乡镇范围内全面放开宅基地使用权流转，只要农户之间买家和卖家经过平等自愿的协商，那么，买家就可以以公平自愿的市场价格取得卖家的宅基地长久使用权和农宅所有权。同时，集体经济组织不再是拥有第一顺位的宅基地使用权购买者，而是与乡镇范围内其他农户平等的市场交易主体。在全面放开乡镇范围内宅基地使用权买卖交易后，可以尝试将范围扩大至整个县域。在城镇化进程中，一部分农民因为工作需求或为下一代谋求更好的教育已迁居县城或县城周边，“县城买房城市化”[39]成为城镇化进程中人口流动的一种新趋势，党的十九届五中全会更是提出要“发展县域经济”，并“推进以县城为重要载体的城镇化建设”[40]。由此，在城镇化进程中，市场化改革宅基地制度可放宽宅基地使用权买卖流转范围至整个县域，不仅可以增加进城农民在城镇安家落户的物质资本，而且可以合理配置土地资源，避免宝贵的宅基地资源被浪费。最后，坚持限度原则，将宅基地使用权买卖流转对象设置为县域内用于满足自住的常住居民。宅基地使用权买卖流转范围的口子要牢牢扎好，不能允许任何单位或组织买断宅基地使用权，同时，禁止工商资本参与宅基地使用权的买卖流转。在坚持用途管制的前提下，宅基地就是用来为个人居住提供保障的，其如果具有经营性就不再是住宅性质的土地了。因此，只能允许县域内的户籍居民或常住非户籍居民参与宅基地使用权和农宅所有权买卖形式的市场转让行为，并且只能用于自住，即坚持以保障居住、拒绝炒作的原则推进市场化改革僵化的宅基地制度。