基于复合生态系统视角的农地经营权流转风险分析

邓思宇，向小倩，郭若男，张远索，姚 艳

（1.北京联合大学应用文理学院，北京 100191；2.农业农村部工程建设服务中心，北京 100081）

在中国即将全面建成小康社会之际，“三农”问题依旧是社会关注的重点问题。2020年中央一号文件中提出，要抓好农村重点改革任务，完善农村基本经营制度。农地经营权流转作为当前中国土地制度改革中的一项重要举措，是完善农村基本经营制度的一部分。农村土地经营权流转实际上是对农民土地权利和利益所作出的重要调整［1］，涉及到多方主体的权益。通过农地经营权的有序流转，一方面可以吸引资金、人才和科技的投入，提高土地资源的优化配置和农业生产的现代化水平；另一方面也可以促进农民收入的增加，从而推动中国农业的发展和国民经济的持续稳定提升。

近年来，中国在促进农地经营权流转方面取得了一定的成效，总体上呈现出流转形式、流转主体和流转用途多样化，流转规模逐年扩大的特点。但是，取得成效的同时，在流转的过程中也存在一定风险，对农地经营权流转中所面临的风险进行分析，有利于制定科学的政策，引导农地经营权有序流转，从而切实保障农民的核心利益及多方主体的权益。目前学者们对于农地经营权流转风险的研究大多从不同的流转主体出发，仅涉及到抵押贷款方面的金融风险、法律保障风险等单一角度，然而，农地经营权流转的风险其实涉及到社会-经济-自然3 个子系统的多个方面。本研究基于复合生态系统的视角对农地经营权流转中存在的风险进行分析，并提出相应的预防措施，以期在农地经营权有序流转的过程中实现人类社会、经济与自然之间复合生态关系的可持续发展。

1 复合生态系统与农地经营权流转风险的关系

1.1 复合生态系统的内涵与特征

复合生态系统是由社会、经济、自然3 个不同性质的子系统组成，但这3 个子系统又相互影响制约，是人与自然和谐共存的一种形态，是一个复合的系统［2，3］。复合生态系统的3 个子系统都具有各自的功能和特征。社会系统的核心是人，人的认知系统、体制、文化等构成了社会系统的核心，社会系统会受到多方主体的制约，如人口、社会结构、科技水平和文化因素等。经济系统主要以人类的物质能量代谢活动为主体，主要包括生产系统、流通系统、消费系统、还原系统、调控系统。人类将自然界存在的物质经过生产系统转化为所需物品，而后进行流通交换以及消费，当人类生产的所需物品实现其使用价值后，便会再次还原到生态系统中。调控系统主要包括政府的行政调控、市场的经济调控、自然调控以及人的行为调控4 个方面［3］。自然系统是人类赖以生存、繁衍的环境，主要包括水、土、大气、能源、生物、矿等要素［4］。自然系统的开发必须是有限度的，在结构上需协调，功能上需平衡，才能实现良性代谢与再生，从而实现可持续发展。

1.2 复合生态系统与农地经营权流转风险的耦合关系

土地主要有3 大属性：自然属性、社会属性和经济属性，这与复合生态系统中的3 大子系统相吻合。因此，可以将土地看成社会-经济-自然复合系统［5］。在农地的复合生态系统中，核心是人，人的活动具有不确定性，从而，农地经营权流转必然存在一定的风险，从复合生态系统视角出发，可以将农地经营权流转风险分为社会风险、经济风险、自然风险。复合生态系统的研究涉及维度广，要从多方面综合研究。从复合生态系统视角出发，分析农地经营权流转风险，要结合农地经营权流转的组织性、相关性、有序性、目的性进行综合分析，科学地评判与协调［2］。

农地经营权流转中的社会风险主要指在农地经营权流转中，由于利益分配不均，或者少数人破坏农地经营权流转秩序等原因破坏政府公信力，激化社会矛盾，危害社会治安，损害公众利益等问题的可能性。社会风险的根源是收入分配的公平性，农地经营权流转不当会造成农民存在失地风险，甚至失去部分收入来源，若不能及时促进该部分农民的再就业，或者未能建立健全农地经营权流转的补偿及社会保障机制，便会影响到农村发展的和谐稳定局面，增加社会风险。经济风险主要指参与农地经营权流转过程的相关主体利益受损的可能性。土地是农民生产和生存的保障，农地经营权流转会使部分农民的职业发生变更，改变就业结构，增加剩余劳动力。目前，中国的社会保障制度中有关征地补偿的规则有待细化和增加，农民流转出去的土地大多低于其实际价值，这导致了部分农民土地流转后出现收入减少，农民增收目标未达成的现象，而土地的转入方多通过规模化、专业化的生产创造较合理的收益，从而加剧农村间的贫富差距扩大；同时部分农地转入方还存在由于经营不善或遭受不可抗力的因素导致承受经济损失、伤害自身利益的情况出现。多方利益主体均有承担经济风险的可能性。自然风险主要指农地经营权流转过程中导致生态破坏，自然环境受损的可能性。主要体现在经营主体为了追求利益最大化，未能因地制宜地尊重自然发展的规律，打破适宜的自然景观而用于其他流转用途，或由于过度使用给土地资源和当地的生态系统带来不可逆的损伤，影响了当地的美学价值同时也带来极大的自然风险。这3 种风险在一定程度上相互转化，也可能同时存在。

2 农地经营权流转相关主体分析

2.1 转入方

农地经营权流转的转入方主要有农业企业、家庭农场、专业大户、农村合作社［6-8］。农地经营权的转入方大多为农地的直接或间接经营管理主体，通过农地经营权流转来发展主要的生产业务，如种植农副产品等生产活动。其目的是为了充分利用农地的价值，以获取更多的经济利益。农地的转入方与农地经营权流转的其他相关主体都有联系，从中介方获得流转信息，与转出方进行交易，获得农地经营权，并受监督方的监督。其关联主体广，易造成的潜在风险较多，因经济利益、政绩成果等问题与地方政府形成交易、与转出方发生纠纷等情况发生时，容易造成政府公信力受损，破坏社会稳定，产生社会风险。当遭遇干旱、霜冻、洪涝等自然灾害或由于生产经营管理不善时，转入方会遭受经济损失。同时，转入方在与农民签订流转合同后，若转出方提出毁约，要提前收回承包土地时，会破坏转入方生产经营的稳定性，同时也存在侵犯农民利益的可能，以上便会产生经济风险。当其不合理利用土地时，会产生自然风险。

2.2 转出方

农地经营权的转出方主要包括传统农民与村集体，是农地承包权的所有者。转出方通过中介方获取农地流转信息，通过转包、转让、入股、租赁、互换等形式将农地经营权流转给转入方。部分农民将土地作为股权通过入股的形式加入转入方的公司，若转入方经营不善发生产物亏损，那么农民土地的经营权将会用于抵押清偿债务，从而导致农民失去农地的经营权。另外，由于农民的知识水平限制，对于政策法规及流转风险的认识较为薄弱，因此，在签订合同和达成协议的过程中易处于被动地位。所以当合同签订不规范、利益分配不均时，转出方的利益容易受损，易发生纠纷，产生经济风险与社会风险。

2.3 中介方

农地经营权流转的中介方主要包括当地政府、村委会和其他中介服务组织。中介方的主要职能是在转入方与转出方之间起到牵线搭桥作用。部分承包方产生转入意愿后，首先会通过当地政府寻求合作，由当地政府带头牵线开展农地经营权流转的工作。在此过程中，政府便在市场经济中起到主导作用，在具体的操作过程中，由于农民不具备分配的主导权，易出现被动接受、违背意愿的可能性。村委会在农地经营权流转中也起着重要作用，村委会除了提供流转信息以外，还可以作为村民代表进行农地经营权流转谈判，提升了谈判效率与谈判质量［9］。此外，村委会还记录农地经营权流转行为，确保农民的农地权益不受侵犯。由于目前土地流转方面的专业人才储备不足，导致为农村地区提供农地经营权流转咨询的其他中介服务组织存在缺失，个别农民的转出意愿和承包商的经营意愿缺少及时且高效的沟通媒介，导致农地经营权流转的供需无法达到良好的平衡点。发挥好中介方的媒介作用，可以解决农民谈判不畅通、信息不对称的问题，为农地经营权有序流转起到积极的促进作用，同时可以降低农地经营权流转中的社会风险与经济风险。

2.4 监督方

农地经营权的监督方主要是指中央政府、地方政府与村委会。中央政府制定相关政策保障经济平稳运行与社会稳定，地方政府负责宣传、实施各项政策，其目的一致，都为确保农地经营权有序流转。村委会的监督主要是在流转前，监督签署流转协议，做好备案工作。监督方的存在，能降低农地经营权流转中的社会风险、经济风险，同时也可对潜在的自然风险进行把控。但也有地方政府为追求单一的经济政绩发展，违背政府初衷，低价流转土地，打击农民流转积极性，增加了农地经营权流转的社会风险与经济风险。

3 农地经营权流转风险识别

3.1 社会风险

3.1.1 政府公信力风险 农地经营权流转是当前土地制度改革中的一项重要举措，中央政府相继出台了一系列法律法规。一些基层政府对于党中央下达的政策文件在具体落实的过程中，理解出现偏差，条款落实存在错步或者延后的现象。各地方的实际情况不同，很多具体规定不相同，各地方政府实施情况也不相同。一些地方政府盲目追求政绩，制定不合理政策，忽视了农民的利益，甚至部分地区公职人员为私人利益牵线搭桥，企图在农地经营权流转中牟取利益［10］。由于中国农民的受教育水平有限，对于基层政府传递的政策信息不敏感也不主动关注。长此以往，必然会导致农民对政府决策产生抵触情绪，引发对当地政府的信任危机，从而使得政府权威受到挑战，公信力降低。

3.1.2 社会稳定风险 为了获取规模效益，在一定时间内，一方面农地经营权流转可能会将农地经营权集中流转到少数资金雄厚的企业或个人手中，扩大贫富差距；另一方面，农地经营权流转后，会导致农村剩余劳动力增多，部分以农业为主业的农民会因失地面临生存危机，加之很多农村地区社会福利与社会保障制度没有完善，会使失地农民面临养老难题。这一系列问题可能会影响社会团结，激化矛盾，影响社会稳定。

3.1.3 粮食安全风险 农地经营权流转后，农地经营权的转入方会选择能获取更高利益的作物种植，导致部分原本用于粮食种植的耕地，被用来种植经济作物或从事其他经济活动，使得粮食作物的种植面积减少，危害粮食生产安全。《中华人民共和国土地管理法》指出，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是中国的基本国策。但是由于种植农作物经济效益较低，所以在农村经济流转的实际操作过程中，部分使用者为了追求利益会冒险突破法律底线，投机取巧改变土地性质，增加了农业用地减少的隐患。中国为了保护粮食的生产安全，曾出台过扶持农业生产以推动农地经营权流转的相关政策，取得了短期成效。政策到期后，经营方的着眼点仍然是追求土地利润最大化。此外，由于一些土地具备在未来进行开发的潜力，所以一些有前瞻性的转入方通过农地经营权流转的手段进行囤地，通过暂时闲置农地的手段对未来进行投资，极大地降低了土地的利用效率和粮食的产出率。除此之外，部分农地经营权转入方对农地的使用方式不合理，破坏了生态，使得耕地质量下降，农地经营权到期后，这部分的耕地回到农民手中，导致农民种植的粮食减产甚至根本不能进行粮食种植，从而导致全国的粮食产量减少，威胁粮食安全。

3.2 经济风险

3.2.1 资源浪费风险 农地经营权流转的周期较长，相关手续较为繁琐，往往在农地的两任经营管理者正式对农地进行耕作期间，会有很长一段时间农地处于空闲状态，在这期间，农地没有发挥其应有的价值，造成一定程度的浪费。此外，一些农民将农地经营权承包给转入方时，农地上的作物还未成熟，农地转入方正式接手农地后，会将农地上已有的还未成熟的作物直接清理掉，这也在一定程度上造成了资源的浪费。

3.2.2 农民权益受损风险 农民作为农地经营权流转的转出方，其行为受多方面的影响。部分农民文化程度不高，法律意识相对薄弱，获取农地经营权流转信息途径单一，使得流转形式不规范、出现纠纷时，无法捍卫自身利益，使得利益受损。在一些地区，农民将农地作为股权，加入合作社或一些股份公司。当这些合作社或公司出现负债危机而破产时，银行会将农民的农地经营权进行抵押，用于还债，导致农民失去农地的经营权［11］。还有部分地区的地方政府为追求政绩，将农地作为招商引资的条件，忽视了农民利益，导致农民失去农地经营权［12］。农民失去农地经营权，会导致农民经济受损，也会引发一定程度的社会矛盾。

3.2.3 经营主体规模生产风险 在农地经营权流转中，经营主体为了获取更大的利益，往往会选择规模生产，这样就要求将分散的农地集中起来。农地的规模生产需要投入大量的资金，投资的周期较长，收效较慢，且农产品市场波动较大，所以规模生产的经营主体在后期可能面临资金短缺危机［13］。再加上农业的生产对环境的依赖性较大，一旦发生自然灾害或气候变化、水源变化，会导致农产品产量减少、经营主体承受经济损失。

3.3 自然风险

农地经营权流转后，部分经营主体只考虑自己短期的利益，力争在自己的承包期限内，把农地的价值发挥到最大，而过度地使用农药化肥，导致土壤酸化、土地板结。当农地质量下降到不能满足其生产需要后，这些经营主体会放弃被破坏的土地，而去与新的农地经营权转出方签约。此外，还有部分农地经营权转入方通过一些特殊途径获得农地的经营权，将农地另作他用，影响农地的耕作功能，破坏了农地的可持续发展。再者，一些经营主体将受过化肥农药污染的废水排入河渠中，污染了水体，破坏了水中生物的多样性。

4 基于复合生态系统的农地经营权风险控制

4.1 规范农地经营权流转的市场秩序，提高流转效率

农地经营权流转作为一种社会经济现象，市场机制在其流转过程中发挥着重要的作用，规范农地经营权的市场秩序，有利于更好地发挥流转效益，降低风险。政府要建立并完善农村的农地经营权流转的市场体系，并且要在市场化的过程中发挥示范、引导等干预作用。作为市场主体的农民，由于对流转法律知识的薄弱，所以在与转入方签订合约时会由于认识不足产生盲目性，后期履行合约的过程中易产生纠纷。为了规避此类风险的发生，政府要引导相关主体的行为符合市场的规则。此外，在农地经营权流转中，政府要制定合理的政策，精简农地经营权流转流程，缩短农地经营权流转手续的办理时间，提高效率，减少农地在经营权流转过程中因办理手续时间过久而产生闲置或浪费的情况发生。此外，还要杜绝地方政府违背农民意愿和过度干预的行为，要尊重农民的合法权益，积极引导农地经营权有序流转。为了进一步提高土地流转效率，可采取扶持农村土地流转中介组织的手段，用以发挥中介组织的桥梁和纽带作用。中介组织是独立于政府和企业的第三个部门，可以为流转双方提供发布的供求信息，解读流转相关政策，把关双方流转合同，中介组织需及时地传达信息，对于产生的纠纷应该给予沟通调节，防范土地流转中易出现的社会风险。同时，通过整合转入方和转出方的供求信息来协调双方主体进行有序流转，更好地发挥市场的作用。

4.2 完善法律法规，强化对农地经营主体的监管

通过完善相关的法律法规，对农地经营的主体进行监管是防范各类风险出现的长效机制。农地经营主体的监督部门应对转入方与转出方的合约进行留档，使土地流转的行为公平、正规、科学。此外，监管部门应协助双方签署具有法律效力的合同规定，并监督双方按照合约履行各自的权利与义务。为了规避一些农地的经营者获得流转土地后，为获取高利润而种植经济作物、闲置圈地或者改变农地性质进行非农建设的行为，政府等监管部门要不断完善细化土地流转的法律法规，要坚决打击和制止农地经营者在流转的过程中出现套利和投机的行为，要密切监督经营方获取使用资格后的土地使用情况，要确保划入永久性基本农田的土地只能进行粮食种植，确保中国的耕地红线不被破坏，保护中国的粮食安全。此外，还应制定政策规范，约束经营者在使用的过程中要因地制宜，确保其经营过程不会破坏当地的生态环境。农地经营主体对于农地的使用权是有一定期限的，相关部门要加强在这期间内对农地经营主体经营方式的监管，对于那些过度使用化肥农药导致土壤污染与水环境污染的经营主体，要依照相应法律法规对其进行处罚。在农地经营权流转到期后，相关部门应在农地还给农民前，对农地质量进行检测，对于那些经营不善而导致农地质量不如流转前的经营主体，进行处罚或对农民进行赔偿。通过完善法律法规和加强监管，可以最大限度地规避社会、经济和自然风险。

4.3 加强对农民的宣传教育，提升农民素养

一些农民受到传统思维的影响，认为土地是农民生存的物质基础，是衣食之源，由于土地转出后所获得的经济效益具有不确定性，所以不愿将手中的土地流转出去，极大地阻碍了土地流转的效率。因此，加强对农地经营权流转政策法规的宣传，有利于推动农民增加流转意愿，推动农地高效有序流转，同时，也有利于保障农民的权益。基层工作者要率先提升自己的专业水平，利用广播、标语、互联网等多种宣传媒介，宣传土地流转的意义与必要性，使人民群众充分地了解流转的相关政策，消除顾虑。在农地经营权流转主体间发生纠纷时，农民往往处于弱势一方，大部分原因是因为农民对于农地经营权流转知识的了解不够，相关部门应为农民提供学习机会，向农民宣传农地经营权流转的法律法规，培养农民的合同意识与契约精神，引导农民在纠纷发生后，采用正确方式维护自身的权益。

4.4 完善农民保障体系，优化经营者保险体系

农地经营权流转，对于转入方与转出方来说，都存在着一定风险。对于以耕种农地为生的农民来说，农地经营权转出则意味着失业。扩大就业是解决农民失地后收入来源减少的一个重要途径，政府应为因经营权流转而失业的农民提供再就业的扶持，如提供职业技能培训和就业岗位等。通过就业保障缓解农民失地失业的顾虑，为推动农地经营权有序流转创造条件。政府应当通过建立完善的社会保障体系，来消除农民对于转出土地的顾虑。首先，政府要做好农民最低生活的保障工作，要为生活困难达到一定标准的农民发放低保金；其次，政府要完善农村医疗保险的保障体系，解决农民就医难、看病贵的难题。此外，政府应完善农村居民的养老保障制度，适当提高养老保险额度，解决失地农民的后顾之忧。对于农地的经营主体来说，尤其是想发展规模经营的个体与企业，需投入大量资金与精力，同样也面临着多样的风险。相关部门应完善农地的保险体系，针对规模经营的主体提供专门的保险，如自然灾害险、市场价格异常险等，对因特殊情况而破产的农地经营主体提供一定的帮助。