行政事业单位内部控制建设与审计

陈洁

【摘要】行政事业单位是服务公共利益最直接的部门，内部控制质量的好坏将直接影响我国公共部门的运行效率。但由于目前行政事业单位内控建设仍处在自主进行的初级阶段，存在缺乏主观能动性的可能，因此对公权力的监督效果值得探究。本文研究了海南省2017-2020年的政府审计报告，探讨其中审计对行政事业单位内控建设的影响，并提出建议，以期对国家治理体系现代化起到一定帮助。

【关键词】政府审计;内部控制;行政事业单位

一、内部控制的涵义

内部控制是基于财经法规制度，按照管理的一般性原则，在一定的整体目标下由一个组织的所有者、高级管理层和其他内部控制参与人员在相互沟通、配合工作的前提下为实现既定目标所做的制度规定和活动规范。与此同时，内部控制又是一个动态过程，意在合理确保财务报告的可靠性、经营效率与效果及是否遵守法律法规。

二、内部控制的要素分析

组织在建立与有效实施内部控制的过程中一般应该至少包含下面的五个要素：控制环境、控制活动、风险评估及信息沟通与内部监督。① 控制环境。组织施行内部控制的基础是控制环境。② 控制活动。控制活动是组织依据评估风险所得出的结果，并结合采取的策略来保证组织内部控制经营目标顺利实现的手段，③ 风险评估。风险评估是组织识别并合理分析与实现内部控制经营目标相关的风险。④ 信息沟通。信息沟通是组织有效的收集并传递和内部控制有关的信息，⑤ 内部监督。内部监督是组织对内部控制是否合理有效进行监督检查与评估，是施行内部控制的合理保证。

三、内部控制评价指标的选取原则

内部控制可以说渗透到一个组织的方方面面，只要组织存在经营管理的环节，就需要相应的内部控制。而且在实际选取时遵照下面的几个原则：

1.可操作性原则

在选取原始指标时，需要遵照可以操作的原则。可操作的原则是要求设计出的内部控制指标体系中的指标相对容易获取，一方面可以在公开数据中获取，另一方面也可以由专门人员进行调查且可以正常合理运用。

2.科学性原则

科学是研究的基础。科学的理论（准则、制度、规范）是保证合理设计内部控制评价指标体系的根源，而且指标体系必须具有整体系统特性，是一个有机的整体且各个指标间需要有一定的相对独立性，最后，内部控制经营目标的实现效果要能通过评价指标获取。

3.切合实际原则

内部控制评价应该与本文所研究的组织的实际现实情况相关联。所以，选取的财务指标应该能够全面系统准确反映组织目前执行内部控制目标的完成情况和组织管理者在制定以后内部控制制度時可以参考的依据。

4.数据完整原则

旨在保证内部控制评价结果的准确与所搜集数据的完整，所获得的数据最好在公开的渠道中查找，并且在对数据整合整理时要精准，切记马马虎虎，不然就会对评价结果产生不利影响。

5.适应性的原则

众所周知，内部控制所涉及的指标相对广泛，因此在指标的选取过程中必须全面考虑指标对各组织内部控制的影响大小，并且有必要选取一些典型性强、易于区分的指标，可以主要选取基于内部控制经营目标的财务指标。除此之外，还需要进一步考虑各个指标间的关联度，以免选入具有相同类别的指标，这在一定程度上可能会对评价分析的结果产生不利影响。所以，针对具有关联的指标只是选择典型性强的、影响相对大的指标。

四、我国行政事业单位内部控制的发展历程

行政事业单位内部控制建设是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的一项重要要求，同时是单位提高自身服务及治理能力的途径。政府需要通过审计进行监督，来对内部控制建设和规范程度进行约束，推进国家法治和治理能力现代化的进程。我国的行政事业内部控制建设处在单位内部自建和自评的阶段，其发展历程见表1

内部控制的规范和评价有单位和业务两个层面，单位层面主要依靠领导对内控建设的重视和努力程度，业务层面则包括了预算、收支、采资产管理、项目管理、合同管理等主要类型，需要对其中的关键岗位领域的内控机制的建立与执行情况进行监督。

尽管单位内部控制建设有了发展，但由于受体制制度及行政级别等固定模式影响，进行内部控制建设的主观能动性不足。张庆龙等李娟等发放问卷并进行走访调研对若干个行政事业单位内控建设进行了评估发现：（1）行政事业单位内部控制不完善、意识薄弱。单位普遍将内部控制建设单纯理解为财务风险或廉政风险防控，很少有单位建立起适合自身的系统、科学、实用的内部控制制度。（2）监管缺失。较多单位缺少内部审计部门进行监督，使得内控制度流于形式（3）内部控制信息沟通机制不健全，内部评价不可靠。信息公开不透明、信息化程度低，缺乏外部评价。

五、审计监督在行政事业单位内部控制建设中起到的作用

审计监督职能涵盖行政事业单位内部控制的全部对象，更全面、更独立、更彻底、更透明。其内容既包括财政资金管理使用与资产管理，也包括公共部门参与社会经济活动的权力与行为。审计时点是在既成事实形成以后，而内部控制将监督关口前置，嵌入到行政事业单位的组织架构与业务流程当中，强调了风险预警与及时干预，通过管控措施对风险进行防范和降低，弥补了政府审计监督的滞后性。审计监督依法从国家财经政策执行和财政财务收支视角对公共部门履行受托责任情况进行独立的监督与评价，具有预防、揭示和抵御等功能审计重点及发现的问题主要存在于内部控制框架中，通过政府审计发现问题能直接影响内部控制的关键要素，对其进行有效的外部评价，直接促进行政事业单位内部控制建设。同时，政府审计的介入程度越高，对行政事业内部控制建设越关注，则出具的审计结果越深入、越全面。纪检、财政监督能够以审计的专业数据为基础进行监督检查、形成合力共同促进行政事业单位的内部控制建设提升。图1是审计监督对单位内部控制建设的影响机制。

六、海南省审计监督发现的行政事业单位内部控制问题

对海南审计网公开发布的 2018—2020 年的审计工作报告分析近三年海南省本级预算执行和其他财政收支的审计情况，数据经过如下处理：（1） 剔除审计报告中涉及的非行政事业单位。（2）将审计报告分为一般预算收支审计和专项审计两类。经整理一般预算收支审计涉及行政事业单位29家，其中行政机关20家、高校5家、社会团体4家。专项审计8个，涉及基础设施、交通、市政、环保、水利、卫生、扶贫和救灾等领域，县（区）以上项目执行单位130家以上。审计发现的普遍问题（见表2）

七、加强审计监督促进内部控制建设的对策

通过对海南审计网发布的近三年审计报告分析，发现审计监督一定程度上找到了单位内部控制建设的问题，但不够彻底，可以通过以下方法改进审计监督。

（一）加强内部控制审计

推行专项的内部控制审计或由审计机关出具内部控制效果的外部评价，审计监督对内部控制建设的关注度越高，越能促使行政事业单位产生内部控制建设的内生动力。通过科学的审计方法查找内部控制制度上的缺陷和执行中的漏洞，推动整改的落实，完善内部控制建设，达到国家治理的目标。

（二）建立审计数据库

针对同一单位或同一项目在二次审计时，不管谁作为审计人员都能以历次的审计结论为基础，观测被审计单位的审计整改落实情况和内部控制完善和执行情况。整合行政事业单位的信息化平台数据，为审计机构和审计人员提供更多基础数据，更科学、更便捷地发现漏洞，

防范风险。

（三）加强审计问责，落实整改

单位负责人作为内部控制建设的主导者，对内部控制建设、执行、完善不尽责、推诿阻挠、对“年年审、年年犯”问题整改不到位的单位和部门责任人应追究责任，以严格的内控机制监管权力。

（四）加大信息公开

及时向社会公布审计数据，健全信息沟通机制、实现信息共享。除预决算公开外各行政事业单位审计查处问题、整改情况，内部控制流程，重大事件从事前、事中、事后均应在门户网站公布，使财政监督、纪检监督、社会监督等监督形式形成合力，共同促进行政事业单位内部控制制度的完善与执行。