新形势下轨道交通重大项目民生诉求管控防范研究

摘要：近年来，重大工程民生诉求管控、风险防范和应急处置工作，是各级党委、政府和企事业单位做决策、出政策、搞改革、上项目的重要前置程序，将重大工程民生诉求管控防范和应急处置工作纳入维护社会稳定、实施民生诉求工作源头治理的系统工程，对有效预防和化解社会稳定风险，实现社会稳定工作标本兼治，必将产生积极的影响。

关键词：南京地铁重大项目民生诉求

随着南京地铁进入网络化运营时代，乘坐地铁给市民带来方便快捷舒适出行体验，俨然已经成为市民出行的首选，与市民生活息息相关。轨道交通在改善城市环境、方便市民出行的同时，其建设期或多或少会对周边百姓的出行造成影响，少则一二年，多则三四年，成为老百姓关注和投诉的热点，由此市民也越来越关注地铁建设规划编制、新建线路实施等重大事项，已成为全市重大项目实施的关注热点，发展地铁民生品质提升的关键要点。以2019年为例，全年地铁规划及建设相关12345工单数量达到3856，占地铁集团12345工单数量的46.9%。因此南京地铁在建设规划编制、新建线路等重大事项实施前期，全面开展民生诉求工作管控，充分预测和评估民生诉求管控风险，科学制定措施和借鉴方案，有效落实各项应对措施，切实从源头上预防、控制和减少12345投诉，提升新形势下维护社会和谐稳定的能力水平，推动平安地铁建设，为南京市的经济社会又好又快发展提供了和谐稳定的社会发展环境。

本文以五号线PPP项目、四号线二期及七号线作为报告研究样本，参照《南京地铁重大事项社会稳定风险评估实施办法》，结合12345工单诉求热点及数据，全面研究轨道交通重大项目民生诉求工作管控、防范和应对，希望可以给兄弟单位些许借鉴。

一、新形势下轨道交通重大项目民生诉求新特点

（一）民众日益增强的维权意识

经过社会的逐步发展，民众的维权意识日益增强，特别是涉及到房屋，不仅事关居住安全，更是当前普通市民最大的财产所在。很多市民能熟练地提及甚至引用《物权法》、《房屋安全管理条例》、《信息公开制度》等政策法规，这是社会进步的必然结果，也对我们的工作提出了更高要求。

（二）类似矛盾处置案例激发的利益诉求

施工影响周边房屋引发的矛盾并不鲜见，过往或其他处置案例也成为了当前矛盾处置的参照，群众难免出现比较心理，追求处置结果的利益最大化，甚至因此产生过度维权。施工过程噪音及运营预期噪音的顾虑导致居民提出更高的环保要求，直接影响施工进度。

（三）和谐社会的维稳要求

中国正处在高速发展的阶段，也是难得的历史机遇，维护社会的团结稳定是实现民族复兴的必要条件，也是社会各界的一致追求。市政工程的公益性也决定了，工程建设不能以牺牲社会稳定为代价，面对可能出现的12345投诉，必须积极和妥善地处理，体现市政工程的为民宗旨和社会价值。

二、轨道重大项目实施民生诉求分析

（一）数量增长分析

轨道重大项目实施的12345工单数量规模大、占比高，是地铁民生诉求的首要问题，2019年地铁集团各类民生诉求中，轨道重大项目规划编制、新建线路实施引发的市民诉求占集团所有工单总量的46.9%，占比接近一半。

随着市民对地铁出行需求越来越高，南京地铁线路建设的全面展开，诉求数量呈连年不断攀升的趋势。从2018年1月以来的数据统计来看，地铁集团诉求同比增长明显，线路规划及线路建设实施作为地铁集团民生诉求占比最大工单类型，也呈现不断增长的趋势。

（二）引发诉求项目特征分析

1.大多引发民众诉求的重大项目邻近建设年代较早的老旧住宅，房屋基础和结构形式薄弱，拆改现象较为普遍，抗变形能力弱。此情况在已建成和即将建设的各条线路中均有出现。

2、穿越市区的线路较多，部分线路规划建设时居民房屋已經存在，施工过程噪音及运营预期噪音的顾虑导致居民提出更高的环保要求，直接影响施工进度。

3、在建成区敷设的线路，线位、站位受限较多，技术规范的要求和标准逐步提高，条件往往较为苛刻，线路和站位的设置难以完全避免已存在的和未发现的文物。

（三）轨道交通重大项目引发诉求类型及热点工单分析

轨道交通重大项目实施引发的12345诉求主要有线路规划、线路咨询、施工噪音、围挡占道、道路恢复等五大类诉求。

1.线路规划：2018年6月19日上午，南京市交通部门在玄武湖假日酒店召开了宁芜铁路改造工程（南京枢纽）修改可研会议。21日，江苏各大新闻媒体均同时刊发了“好消息、宁芜铁路外绕方案基本敲定”的新闻报道，引起沿线广大居民的热议和吐槽。自此，银亿东城小区的业主纷纷咨询受制于宁芜铁路搬迁的地铁8号线进展情况，并希望8号线在麒麟镇站和灵山站之间增设一站。根据统计数据来看，从2018年6月20日至今，此类12345诉求呈现阶段性爆发，一共收到此类工单524件。工单绝大多数是通过App形式咨询，小区业主的咨询内容几乎一模一样，并且单人多次反复通过App投诉的情况相当普遍。

2.线路咨询：4号线二期在规划及市政府相关批复要件中明确并无江心洲站，在工可报批中按中间风井上报，预留设站考虑，江心洲居民强烈要求明确在江心洲设站，持续进行12345投诉，产生阶段性大批量投诉。

3.施工噪音：2019年11月18日，南京地铁陆续收到关于鼓楼区“中冶盛世滨江锦绣华府南苑”小区业主要求地铁方加强对方家营站轨道的减震设计，小区业主认为，按照目前的5号线方家营站的轨道减震设计方案，待地铁运营后，会对小区产生噪音和震动影响，截至2019年11月22日，收到关于该事项的12345投诉工单174件，市政务办因此开展专题协调会明确噪音工单办理界面和路径。

4.围挡占道：根据宁句线工程进度及交通组织，2019年5月实施中山门大街南侧封闭，二号线马群站2号出入口同时封堵停止使用措施，因程持续时间长、周边交通压力大、影响范围广等特点，自打通环陵路、封闭二号线马群站2号口以及路面围挡实施后，市民产生强烈抵触情绪，发生大规模投诉，工单量一度累计达到200多件。

5.道路恢复：2019年8月16日至22日，由于鼓楼区草场门大街123号小区门口绿化带恢复方案的公示，小区居民觉得恢复方案严重影响出行，导致爆发性投诉，共计收到12345投诉工单51件，南京地铁积极与交管部门、鼓楼区路政以及小区业主委员会沟通协调修改花坛设置方案，新方案满足了小区居民的出行便利要求，并开展直播12345进行宣传告知。

以上五种类型诉求均呈现出热点事件引发的群体性、短期爆发性以及满意度较低共同特征。

三、轨道交通重大项目民生诉求管控防范措施

为切实保护人民群众的根本利益，规范工程建设、确保工程顺利实施，针对轨道交通重大项目实施引发民生诉求的主要风险因素制定了相应的风险源头防范化解措施。

（一）规划设计类诉求风险的防范化解措施

1、充分优化比选，将规划选线和设计方案的不确定因素降到最低。

2、进行房屋质量等检测，降低项目工程建设、运营期间的社会稳定风险。

3、采取各种有效举措，消除周边群体的思想顾虑。

4、充分发挥基层组织的优势，全面掌控、防范社会稳定风险。

5、建立联合接访工作机制，确保诉求渠道的畅通。

6、依托基层组织做好答疑解惑工作，争取利益相关群体的支持。

（二）征地拆迁类诉求风险防范化解措施

纳入征地拆迁红线范围的利益相关群体，其诉求主要集中在提高补偿标准，以及保障房地点和价格。针对诉求特征，项目决策和实施单位，应当依托征地拆迁单位，采取下述措施防范化解：

1、根据规划设计方案，尽快确定征迁范围。

2、协调征收实施单位，有序完成拆迁工作。

3、依法征地拆迁，有效防控征地拆迁固有风险。

4、加大征地工作的宣传力度，确保拆迁程序的规范性和补偿安置的公正性。

5、严格按照征收稳评报告，落实各项防范化解措施。

（三）施工噪音类诉求风险防范化解措施

1、加强施工管理，合理安排施工作业时间，严格按照施工噪声管理的有关规定执行，避免夜间进行高噪声施工作业。

2、对个别影响较严重的施工场地和高噪声设备，须在周围设置临时的3～4米高隔声围墙或吸声屏障，也可考虑在靠近敏感点一侧建临时工房以起到隔声墙的作用，减轻噪声影响。

3、确实因施工工艺要求采用浇灌混凝土的作业，或者因特殊需要必须连续作业的，施工单位应当在施工日期三日前向工程所在地环境保护行政主管部门提出申请。

4、在高考期间和高考前半个月内，除按国家有关环境噪声标准对各类环境噪声源进行严格控制外，还禁止进行产生噪声超标和扰民的建筑施工作业。

5、应加强对运输车辆的管理，尽量压缩工区汽车数量和行车密度，控制汽车鸣笛，车辆进出施工场地应安排在远离住宅区的一侧。

（四）施工管理类诉求风险防范化解措施

1、严格执行工期定额标准，有效杜绝工期风险因素。

2、制定科学合理的杆管线迁移和铺设方案，有效控制管线迁移风险因素。

3、按照交管部门意见优化完善路面施工围挡方案、周边路网分流方案。

4、严格项目“五制”管理和六项管理制度，确保安全施工、文明施工。

（五）媒体舆论导向类诉求风险防范化解措施

拟建项目为关乎民生的重大基础设施建设项目，经过广泛公示、周边群众知晓项目概况后，已经受到广泛关注。为规避和降低舆情风险，项目单位应当积极与市委宣传部门联系，与基层组织相互协调，统一对外宣传口径，运用新闻媒体大力开展正面宣传，让广大市民尤其是项目周边利益相关群体进一步了解项目工程建设的重要性、紧迫性和该项目的环境保护、文物保护水准，扩大周边群众对项目工程的认知度、认可度，取得各方的理解和支持。同時也要注意把握宣传范围和尺度，避免被人为放大炒作，要及时删除不利负面网贴，为顺利推进项目营造良好的舆论环境。

四、轨道交通重大项目管控应急处置预案

重大项目时间跨度大、民生诉求管控牵涉点多面广，在规划、建设过程中，要坚持民生问题全过程管理，及时发现问题，采取措施。同时为确保对可能发生的群体性爆发性投诉实施有效应急管控，提高应急反应能力和处理突发事件的水平，项目单位应对项目实施主要诉求风险设置相应的应急处置预案，并根据实际情况不断调整完善。

1、坚持以人为本，切实维护社会和谐稳定

市、区、街道三级政府及相关部门，项目建设单位、运行单位及其他有关单位在项目建设及管理过程中要始终坚持以人为本，尽量避免和减轻项目工程可能对群众的生活、工作诸方面带来的不利影响，要在项目现场设立民生诉求处置办公室，倾听群众声音、加强组织引导、强化服务意识，努力维护社会和谐稳定，从源头上减少12345投诉。

2、加强组织保障，落实责任主体

由项目决策单位牵头、项目单位具体负责，协同当地维稳办、街道办、社区和建设施工单位等，建立项目工程民生诉求处置工作小组，各有关职能部门积极配合，明确参与人员，加强领导、强化责任意识，明确建设单位、施工单位、职能部门、基层组织的责任。

3、完善措施手段，加强宣传引导

总结借鉴以往经验教训，加大相关投入，做实做细民生诉求处置方法措施。利用多种途径加强工程建设、施工的宣传和解释工作，取得公众认可和支持。

4、健全民生诉求职能，提高维稳应对能力

要设立民生诉求工作岗位，配备专兼职12345工单办理工作人员，建立首问负责制。加强民生处置工作人员知识技能培训，不断提高12345投诉矛盾化解和处置能力，引导社会稳定问题通过正常途径反映和解决问题。

【参考文献】

[1]曲春江.政府投资建设工程项目社会稳定风险分析[D].南京：东南大学，2017

[2]刘创.建筑施工噪声污染防治的法律问题研究[D].苏州：苏州大学，2018

【作者简介】

陈大洲，南京地铁集团有限有限公司办公室副主管，经济师。