基于生态保护对土地利用分类系统未利用地的探讨

王明华

摘要：随着科学技术的进步以及社会经济快速发展，城市化建设过程不断加快，土地资源利用问题也越来越紧张，许多未被利用的土地资源成为影响土地分类利用的重要因素，而土地利用总体规划作为一种重要的解决手段，对协调人地关系、土地供需矛盾、保护生态环境具有极其重要的作用。我国一直以来就是人口大国，有关管理部门早在20世纪初就制定实行了土地利用总体方案，尽管这些方案在土地管理工作中发挥了很大作用，但是由于当时生态保护意识不强，一定程度上忽略了土地利用与保护环境之间的协调与平衡。在当今新时代下，我国启动了第三轮土地利用总体规划，将现阶段的理论与实践相结合，在总结经验与改正不足后制定了新模式。本文将从当今的土地利用情况展开叙述，通过对我国土地利用分类体系的发展演变过程，探讨土地资源的价值及可持续利用问题，希望对现行土地利用分类方案的修改完善有所指导。

关键词：土地利用;生态环境;分类系统;未利用地

1.制定土地利用总体规划的意义

土地具备生产承载和资源功能，属于生产与生存的前提，也是人类创造财富的源泉，不论是过去还是现在，是人类发展进步的不可缺少的一部分。随着人口压力的增大，土地问题成为当今社会继续发展的阻力之一，制定土地利用总体规划一方面可以减轻工业化、城镇化进程加快给土地带来的失衡发展态势，减少由于土地引起的矛盾和纠纷的发生。另一方面，合理的土地规划也可以减少由于不合理利用土地造成的污染以及土地退化等问题。有关文件中指出，土地利用总体规划是想要对土地实行严格控制的手段之一。所以寻求最佳土地利用结构和布局，一定程度上关系到国家和人民利益的长远发展，保证社会和国家的平稳和可持续发展。

2.土地利用分类体系的演变概述

截止到今天，我国已组织开展了三轮全国性土地利用规划的编制和修订工作。第一轮土地利用总体规划可以追溯到1984年，相关部门首次指定了正式的土地规划。其中明确的对土地分类的含义进行了定义，将土地分为8个一级类（耕地，园地，林地，牧草地，居民点及工矿运用地，交通用地，水域和未利用土地）和46个二级类。随后在20世纪初又修订了《中华人民共和国土地管理法》，简化土地的分类。在原有的土地分类基础上进行了调整，将土地类型根据整体特点分为农用地、建设用地和未利用地三类。最近的一次修订是在2010年，发布《土地利用总体规划编程规则》，它把土地重新分为农用地，建设用地和其他用地，其中农用地分为耕地，园地，林地，牧草地，其他农用地;建设用地分为城乡建设用地，交通水利用地，其他建设用地;其他用地分为水域，自然保护地。

3.我国现行土地利用分类体系存在的问题

3.1规划权力集中，忽视地方政府的作用

对于土地的利用分配一直都是国家十分重视的方面，在这方面一直进行很严格的控制。中央土地管理部门对各级地区都下达过明确的指示，要对于土地进行很强的把控，不准许随意买卖。因为我国人口实在太多，在这种情况下很难保证土地是够用的，因此必须对于土地的使用进行全面的控制，保障人们的基本生活生产需求。但同样也是因为对于土地的高度的把控，导致很多地方的土地使用一味追求指标完成，没有充分结合当地实际情况，最终导致土地利用不合理，在很大程度上限制了地区的更好更快发展。

3.2土地利用规划方案和实施的透明度不够

因为对于土地的管理十分严格，因此在土地利用方面一般都是政府说了算。在这样的现实情况下，很多对于土地利用研究方面的专家以及民众就没有办法充分参与发表意见，不能对土地的利用提出自己的看法和合理建议。甚至在有些地区，土地的规划成为了领导手中的特权，领导怎么說怎么做丝毫不考虑民众意愿，决策的透明度相对比较低。

4. 对土地未利用地体系的修改完善建议

4.1根据地域差别化进行未利用土地的方针政策的制定，提高政策的针对性

未利用土地现在还有很多，对于未利用土地的规划要作为地方土地用地规划的重要一部分进行研究，对于这部分地的使用一定要符合用地的方针政策，要服务于地方的经济发展，要充分结合实际情况对于整体进行分析。我国主要在东西部的地区存在的未利用地比较多，因此需要特别进行研究，摸清土地现在的现实状况，对于未利用土地的优缺点和实际情况进行综合分析，然后对于分析结果进行研究规划，最终科学确定土地的未来利用方向。对于土地的使用要真正做到地区差异化，因为每一个地区的发展方向都是不一样的，因此需要进行差异化研究，真正因地制宜才能促进地区的更好发展，为地区发展助力。

在不同地区因地制宜不应该只体现在土地的利用上，还应该体现在土地的分配方面，对于土地的规划发展较好的地区以及对于经济较好土地需求大的地区就可以多划分一些土地，其他的地区可以少一些，对于重点项目以及民生项目应该给予政策倾斜和保障。

4.2提高用地综合性

在进行土地的完善分类以及对于未利用土地的发展研究的过程中，应该十分注意是否要将未利用的土地转化为建设用地，也要充分考虑到是否这块地可以用于农业建设以及进行一些生态保护建设。对于未利用地要多一些综合思考，要考虑到对于生态环境的保护以及民生的需求，同时也要根据当地的实际情况和发展特色进行土地的开发：适合农业就开发农业，适合渔业就开发渔业，最大化提高土地的利用效益。同时也建议对于西部地区一些经济比较不发达的地方，可以利用这些非利用的土地来进行一部分经济投资，发展一下当地经济。国家也可以对于太阳光伏、风能发电等这些新能源项目给予一定的政策扶植，这些未利用地也可以为国家环境保护贡献力量，对于生态环境比较恶劣的地区，可以鼓励各个地区进行适宜植物的种植，提高绿化面积，防范风沙天气及土地沙化等。

5.结束语

对于未利用的土地进行整理和科学规划，可以提升土地资源利用效率。但是在进行土地分类以及未利用地的利用过程中，一定要综合考虑、科学决策。对于不同区域、不同的情况要采用合理、科学的方法进行规划利用。尽量在保护环境的情况下，实现土地利用最大化。同时也要注重生态文明建设，保证土地可持续发展，不要给土地造成严重的破坏。

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