加快“一张图”建设构建统一的自然资源调查监测体系

张涛　王变利　周枫

为切实履行自然资源统一调查监测职责，全面提升自然资源治理能力和行政审批效率，近年来，焦作市自然资源和规划局在耕地保护“一张图”综合监管平台的基础上，加快建立自然资源“一张图”监管平台，健全统一调查、评价、监测制度和监管体制，探索开展自然资源动态遥感监测监管工作，为自然资源保护和各类批后监管提供有效、科学、权威的数据支撑。

监测监管平台建设情况

2013年，焦作市建设耕地保护“一张图”综合监管平台，实现对土地“批、征、供、用、补、查”全生命周期的监管和监督。平台同时建设有统一的数据标准，完成遥感影像、土地利用现状、土地利用总体规划、地政地籍管理业务数据等基础数据库的新建和整合，建立了集信息采集监测、分析预警、辅助决策、在线指挥、远程会商于一体的国土资源监测指挥中心，实现国土资源违法行为的快速预警、快速反应和移动巡查监管等。2016年，焦作市所有縣级“一张图”平台全部建设完成，实现市、县、乡三级国土资源各类数据的共享调用。2019年，机构改革后，市级“一张图”整合了城市规划、路网、各类控规等数据，建设了焦作市“多规合一”系统。

焦作市自然资源“一张图”监管平台整合基础类、专业类、管理类3大类30个小类60个图层数据，主要包括影像、地形图、土地利用现状、土地利用总体规划、基本农田、已批已供建设用地、不动产登记等数据。整合了城市总体规划、规划六线、南水北调控制性规划、生态保护红线等数据，用于日常业务的辅助审批。土地利用总体规划调整、年度变更影像和数据、耕地质量等别、基准地价等数据随时更新，保证“一张图”数据库的时效性和权威性。

焦作市自然资源“一张图”监管平台与政务审批系统无缝连接，实现以档查图、以图查档、实时联动，对全市自然资源“批、征、供、用、补、查”全过程的管理和监督，极大提高了工作效率。该平台具有资源监测、灾害监测、指标监管、审批监管、行政监察和应急指挥六大功能，创建自然资源综合监管模式，实现自然资源监管的精细化、常态化、指标化和智能化管理，既能及时呈现自然资源开发利用变化情况，同时还构建了以监测层为核心的多种动态监测信息一体化平台，实现耕地变化以及地质灾害的动态监测，提高地质灾害预警预报和减灾防灾能力。

工作中的问题与不足

平台系统众多，缺乏数据共享。自然资源调查是以县级行政区划为单位的基本底版数据库平台，统一协调的支撑自然资源和国土空间开发利用与保护的数据基础。然而，在实际工作中，各业务科（室）也有多个业务系统。如执法科的全天候执法、年度卫片、在线督查等系统;用途管制科的批准备案系统、批文备案系统、农转用动态监管系统、增减挂钩备案系统、政务平台等;耕保科的占补平衡备案系统、基本农田储备区监管系统;利用科的国家自然资源督察济南局空闲土地核查系统、土地市场动态监测监管系统;空间规划科的合规性审查系统，调查科有变更调查平台等。这些系统相互之间缺乏数据共享与融合，标准不统一，监管口众多，变化图斑处置环节众多，使基层疲于对接各项监测任务。

目标重复监管，责任主体不明。各业务口监测监管周期不一致，造成同一图斑多次、多口重复监测，不同科（室）均需要对同一图斑进行实地核实、完善手续、落实处理，不能做到一个图斑由一个主体责任科（室）集成变更，造成基层重复监测增加工作量，延长处理周期。

系统延伸不足，县、乡衔接不畅。各类监管系统均未延伸到乡所，乡所在现场核实图斑后，还需要与相关科（室）逐个对接才能掌握图斑情况，造成问题图斑处理不及时。

监测手段与内容单一，实时监测不够，全面变更不足。变更调查主要依靠下发的影像进行核实变更，缺乏多手段配合。同时，动态、实时、主动监测不够，不能做到全天候动态监测实时上传监管，从而出现监测监管的错、漏、缺失，导致年度违法既成事实，处理难度增大。变更调查只对疑似新增建设部分进行监测，非建设部分未能及时监测;监测图斑最小上图面积较大（建设用地400平方米），小于最小上图面积的变化图斑未能及时监测，使大量非正常变化图斑隐藏起来，经过积累数量非常庞大，不能在年度变更调查台账中及时发现。

监测不能联动，支撑力度不强。每年变更调查，仅限于地类的变更、台账的变更、下发图斑的变更，而对相关科（室）基础业务的联动监测不够，因而对相关基础业务的支撑力度不强，对政府相关部门的服务面不广。

意见与建议

为充分行使“两统一”职责，加快国土、规划的业务数据融合，以数据融合促进业务融合，以业务融合保障数据融合，同时，加快国土三调、国土空间规划、自然保护地、生态保护红线等新增数据的融合入库。合并业务数据和新增数据整合入库后，各审批业务流程全部系统化，审批结果纳入“一张图”平台数据库，用于批后监管及监测图斑情况核实等工作。建立以省自然资源主管部门为主导，以卫星遥感数据为基础搭建日常动态监管框架，形成多级联动、多部门参与的业务平台，提高自然资源主管部门在生态文明建设中的作用。

创新监测监管模式。自然资源监测监管体系已经形成，但应建立适应新时代的监测监管模式，积极构建上下联动、统一时点、集成监测、全面服务的集成联动监测机制;采用新技术、新手段，实行多样化常态化监测，做到全天候、实时、动态、不间断、不拖延，日清月结，每季度上报。

统一底版，整合数据。在县级层面，国土、测绘、规划、地矿、林业已融为一体，自然资源、测绘地理信息、空间规划、地质矿产、生态保护等基础数据已实现统一管理，为统一底版数据平台扫除藩篱。为此，县级层面应全面收集永久基本农田、新增耕地备案数据、设施农业用地批准手续，各类开发区边界、历年批准建设用地手续、增减挂钩手续、土地收购储备地块信息、土地开发、复垦、全域综合整治信息、矿产勘查开采资料、国土空间规划、专项规划、详细规划、生态保护红线、自然保护地、生态治理修复、各类重大项目资料等，结合“一张图”工程，进行统一坐标转换，统一数据格式，统一转换技术标准，全面核实转换成果，形成相互识别、相互融合的数据格式。

统一平台，严格流程。统一日常动态监测平台，做到一个口出。各业务口的报批监管数据库或系统，均以国土三调为底版的监测数据统一日常动态监测平台发布、分送、提交，无论接口有多少，监测发布平台只有一个，各业务口在统一监测平台上对每一个地类图斑的变化制定处理流程，按照流程提交需要的图斑进行认定和处理，完结后再返回监测平台数据库中。

上下结合，四级联通。日常动态监测监管要真正做到省、市、县、乡四级互联互通、上下结合。省级监测监管平台终端要开通至乡所的作业平板，让每一级用户可以实时掌握辖区监测图斑的相关信息，对于问题图斑乡所可以将实地核实信息上报。县局各科（室）根据乡所上报的信息进行补充完善后，将处理意见和结果上传至平台。（作者单位：焦作市自然资源和规划局）