国土空间规划背景下农村土地规划对策分析

王旭东

（南京国图信息产业有限公司，安徽 合肥 230071）

在新农村建设过程中，首先要解决的问题就是合理利用和规划农村土地，并且确保农村土地相关制度的规范性。随着城市经济的发展，农村青年劳动力大量外流，大量土地或者耕地荒废，而现存耕地也由于缺乏管理致使农作物产量不高，严重阻碍了农村经济的发展。通过进一步深化农村土地改革，建立农村和城市统筹发展的新体系，既可以保证城乡建设的土地需求，合理规划城乡结合部的布局结构，又可以改善农村实际环境，保障农业的需求。总之，农村土地利用的合理规划可以直接调控农村土地的利用方式，有助于我国新农村建设与农村经济的快速发展。

1 国土空间规划背景下农村土地规划的意义

近10年来，由于土地开发和复垦面积的不断加大，尤其是近年国家批准的城乡建设土地面积增多，使得农村土地的规范化建设也不断加快，这对于我国农民粮食安全和新农村建设以及城乡一体化的发展都起到了重要的作用。利用土地规划可以帮助、引导和鼓励村民加强对于土地的利用，提高自身收益，促进农村的经济发展。

2 国土空间规划背景下农村土地规划现状分析

经过几十年的农村土地整顿以及规划后，我国现有的耕地面积和质量都得到了有效的扩大和提高，农村土地以及建筑布局得到了进一步优化，农村的生产条件以及生产方式得到了改善，相关的管理制度也得到了完善。这对于农村环境和生态的保护都有着重要的作用，并且为以后的土地规划和农村经济发展奠定了坚实的基础。虽然农村土地的规划取得了一定的成果，但依然存在不少问题。

2.1 农村土地规划中存在的土地问题

2.1.1 现存空闲土地规模不集中

改革开放之初，农村农业生产采用家庭联产承包责任制，这种将土地分配给农民的改革极大程度上调动了农民的生产积极性，解决了当时粮食短缺的严峻问题。但是这种制度也会造成农村土地碎片化，导致现阶段土地无法进行集中化、机械化的耕种和生产，进而提高了生产成本，缺乏市场竞争力。其次，因为传统农业生产是以家庭为单位，所以农民在市场交易中不占优势，风险无法得到有效管控。近几年虽然也有一定的土地流转改革，但是流转主要集中在农村内部，无法形成规模，不足以进行规模化机械生产建设。

2.1.2 农民外出务工人数增多

农民的主要收入来自于农作物种植，但是因为气候环境和自然灾害等因素的影响，使得其具有收入不稳定，收入水平相对较低，生产成本高等问题，难以承担家庭所需的必要开支，进而导致农民弃耕务工现象逐渐增加。

2.2 农村土地整治中存在的问题

2.2.1 农村土地治理有一定的滞后性

农村土地的治理规划项目需要以相关调查和论证为基础，治理项目的可行性和效益都需要进行详细的研究调查。但是很多地区往往先治理后规划，或者项目选址相对随意，项目数量过多，这就导致难以实现规模化治理，而且农民未参与到决策过程中，农民的意愿没有得到充分尊重。另外，整治项目周期过长,计划与施工间隔较长等现象也是严重影响治理效果的因素之一。

2.2.2 土地治理过程中会对生态环境造成一定的影响

随着我国近年来土地规划和整治进度的不断推进，在实施具体方案时往往过于重视经济效益而忽略了生态环境的保护。在土地治理过程中，可能会存在土地裸露、土地营养成分改变，耕种适宜性降低甚至发生风蚀等问题。不恰当的土地整治甚至会影响当地的水资源分配和水源质量，而对非耕地过度开发利用还会造成植被覆盖率严重下降。

2.3 农村土地综合整治出现问题的主要原因

农村土地综合整治出现问题的主要原因有以下几点：第一，土地治理过程缺乏规范性的措施。农村土地规划是一项综合性的工程，但是各个相关部门出台不同的政策，各自独立开展工程，无法做到各部门相互配合统一管理。第二，土地治理规划团队与农民产生矛盾。在农村土地改革的过程中，土地治理规划团队可能会对未进编制的农村土地规划不足，影响到相关农民的经济利益，从而容易在施工过程中产生矛盾。第三，未健全项目监督考核制度。在农村土地规划和治理过程中，由于项目考核制度和资金监管制度不完善，相关工作人员的责任也难以落实到位。第四，对于农民的意见重视程度不足，实际规划脱离实际农民生产需求。在改革过程中，自行定制部分项目的补偿标准，没有充分考虑实际市场价格，以及部分地区对耕作需求、畜禽养殖、居住成本等实际情况考虑不足，增大了农民的迁徙经济压力，进而降低了农民的搬迁意愿。

3 国土空间规划背景下农村土地规划对策

3.1 借鉴国际相关土地整改和规划经验

我国农村土地规划相关制度的制定和完善应当借鉴国际上一些土地整改和规划经验。很多发达国家都有完善的与土地规划相关的法律法规和规范制度，比如德国的《土地整治法》中就明确规定了农村要规划出自然保护区，在改善农民生活环境的同时加强对生态环境保护，并且提高公民在土地规划中的参与度，保证公民自身的合法权益可以得到有效的保障。在很多国家，公民在土地规划中的参与是进行土地规划的基本原则之一，这可以保证土地规划的成果可以顺应社会经济发展的实际需求。

3.2 根据地区实际采取个性化土地规划模式

农村土地规划应根据不同地区的不同实际环境采取个性化的土地规划模式。各地的自然环境和经济发展条件各不相同，应当在农村土地规划的过程中充分结合当地实际情况，因地制宜地探索和尝试新的规划方式，并且可以将具有当地文化特色且有效的土地规划模式向类似环境的地区推广。比如，贫困地区或者易发生地质灾害的山区，应制定以防治自然灾害以及促进经济发展为目的的对策，比如可以采取集体搬迁，在合适的地理位置建立新型村庄等。又如，在粮食生产的重点地区就要以整治农田为主要方式，以农村基础设施建设为次要方式，并且要对土质较好的农田和耕地设立农田保护区。

3.3 坚持生态保护农田优先的基本策略

良好的生态环境是我国社会和经济可持续发展的根本基础，因此土地规划要兼顾农用土地的有效利用和宏观生态的保护。制定规划方针时要以生态保护为基本核心，以优化农业土地结构为目的，在保证农村经济正常发展的同时，坚持对生物多样性以及生态环境进行保护。

3.4 土地交易中发挥我国市场的宏观调节作用

我国市场机制可以保障农村农地的收益回归农村，对于农村土地的规划，要利用市场进行合理评估，并且要制定相关评估方案及规范，其目的是保障农民自身的合法权益，使农民生活品质可以进一步提高，并且减少农村农田的流失。

3.5 制定相关的农村土地规划治理政策

各地方政府要结合当地的实际情况，建立典型示范区，做好引导规划，全面共同推进土地规划治理政策。政府工作人员要实地考察管理范围内农村土地的实际情况，充分了解广大农民的意见和想法，针对不同区域制定专项农村土地规划方案，合理布局村庄的分布，完善农村土地整体规划。各相关部门要形成联动机制，加大对土地规划整治的资金投入，积极维护农村人民的合法权益，同时鼓励农村金融的发展，对农村土地规划开放信贷。另外，还可以实行奖惩制度，对积极推进农村土地规划的单位进行表彰，对拒不进行规划的单位通报批评，以此来提高土地规划的速度和效益。