推动村级集体经济发展的思考与对策

李扬天

（华中科技大学，湖北 武汉 430074）

村级集体经济的发展及壮大是助力农村经济发展，推进乡村振兴的必要举措。本文在对宜春、上饶、吉安3市18个乡镇21个村的村级集体经济发展现状进行实地调研，在对所获得的数据、文字材料等进行比较、分析和总结的基础上，提出发展村级集体经济的对策建议。

1 村级集体经济发展的模式

在江西省委省政府《关于稳步推进农村集体产权制度改革发展壮大农村集体经济的实施意见》的推动和指导下，各地都在努力探索壮大村级集体经济发展的路径，归纳起来，主要有以下几种模式。

1.1 资源开发型

通过资源资产开发增加集体收入。主要是挖掘历史人文资源、民俗民间文化、山水自然条件，引进社会资本，以资金、资源入股合作开发兴建红色旅游、研学培训、乡村旅游、农业示范园、旅游民宿等项目。泰和县马市镇，依托蜀口洲良好的生态和悠久的人文底蕴，结合附近马家洲集中营这一历史资源，引进深圳一家企业，合作开发蜀口洲-马家洲集中营这个绿色+红色旅游基地。井冈山市茅坪乡坝上村，依托丰富的红色资源，主动对接全国青少年井冈山革命传统教育基地“红军的一天”项目，探索出“培训到农村，体验在农户，红色旅游助推精准脱贫”的“党建+红色培训”发展模式，2019年村级集体经济收入达到19万余元，一堂课带富一个村。

1.2 资产盘活型

通过发展物业经济增加集体收入。主要是充分利用集体闲置资产，如旧办公楼、校舍、厂房、荒滩废地、山林水塘、小型水库等，盘活资源，把农村“沉睡资产”激活，确保集体资产保值增值。袁州区南庙镇白马村，把闲置了十年的小猪交易市场和老村委会修缮以后出租，每年为村集体带来租金收入5.2万元；青原区天玉镇桥山村，清理老建筑建仓储、厂房出租，年租金收入6.3万；井冈山龙市镇龙市村，将拆除老村部时获得的征地拆迁补偿款用于购买新商贸城的临街店面，获取租金。

1.3 服务创收型

通过引进企业或种养大户并提供相关服务增加村集体收入。方式有多种：一种是协助服务创收。承包方直接从农户手中承包土地，村党组织协助承包方协调解决土地流转过程中出现的矛盾纠纷，同时，争资争项完善基础设施，承包方每年支付一定的工作经费给村集体。泰和县罗溪镇保亭村引进养虾大户发展稻虾共养，村集体组织帮助养虾大户将全村所有土地进行流转，并负责协调养殖期间与村民的各种纠纷矛盾，实现村级集体经济年收入10万元；一种是土地入股分红。村党组织从农户手中统一流转土地，通过土地经营权入股企业、种植大户或专业合作社，为村集体获取分红收益。井冈山市拿山镇北岸村和江边村抓住“九丰农业科技园”入驻的契机，两个月时间完成500亩土地流转，将土地通过入股的形式投入到科技园中，村集体直接参与分红，不仅降低了自我生产经营的风险，还为两个村提供了相对稳定的增收渠道，实现年收入20万元的目标；还一种是由村集体组织领办农民合作社或农业服务公司，在产前、产中、产后为企业或农民提供生产资料购销、劳务中介等有偿服务，增加村集体收入。

1.4 政策带动型

通过扶贫项目增加集体收入。比如光伏发电、油茶种植等。从2015年精准扶贫开始，各地把所有的力量向农村基层一线倾斜，实现人往一线走、钱向一线流、力在一线聚，政策、资金、项目聚焦在农村一线，激活了基层的内生动力。仅光伏发电扶贫这一项，就使绝大部分“空壳村”“薄弱村”的集体经济达到年收入5万元以上。万载县白水乡槽岭村，通过整合市县乡三级扶贫资金，成立光伏发电专业合作社，建设100千瓦屋顶光伏电站，村集体每年可增收5万元左右，实现经济薄弱村的实质性转化。光伏发电政策带来的稳定性收益，使不少地方政府加大投入，全面铺开，为村级集体收入打开政策之门。上饶应家乡每个村都铺设了光伏发电，实现全乡村级集体经济收入稳增长。

2 村级集体经济发展存在的问题及原因分析

2.1 村级集体经济发展存在的问题

各地在发展村级集体经济方面想了不少办法，做了积极的探索，取得了一些成效。但从实际情况看，村级集体经济整体还比较薄弱，存在一些问题，主要有以下表现。

2.1.1 收入渠道比较单一

18个乡镇21个村，大部分属于靠山吃山、靠水吃水的传统经济，日常运转主要靠财政转移支付，即使一些有集体经济的村也主要是依靠集体土地承包转让、资产出租、公益林补偿、收取服务费等单一渠道，收入稳定性和持续性较差。有的村头一年因土地、房屋租赁有集体经济收入，但到了第二年没有租赁出去，就变成了“空壳村”。除集体土地承包转让、固有资产出租等集体经济收入方式外，合资合营、引资联营、股份合作的经济实体极少。虽然从2015年开展脱贫攻坚大会战以来，各级帮扶单位给予各村较多帮扶资金和项目，大部分村都成立了村级产业合作社，大力发展种养产业，但从整体来看，产业层次低、同质化的问题很突出，在产品深加工、形成规模效益和附加值上缺少更多的实践探索，大部分合作社是“靠天吃饭”，真正产生效益的项目不多。一些村级合作社“泥菩萨过河——自身难保”，更别说给村集体和贫困户带来经济收益。村集体年收入达5万元的村，大多是依靠国家的扶贫项目——光伏发电产生收益，也由此出现贫困村比非贫困村收入高、日子更好过的现象。

2.1.2 经济发展不太平衡

靠近县城、集镇或公路边的村，有着区域优势，村集体收入渠道比较多，一般比较稳定，村集体经济发展较好；离县城、集镇比较远、交通不便利的村，村集体收入渠道窄，缺乏可持续性收入，村集体经济发展比较吃力、困难，有的村集体甚至没有收入，成为“空壳村”。同时，呈现两极分化的趋势，好的越来越好，困难的越来越吃力。像天玉镇，吉安市大型贸易广场在该镇境内，装卸、仓储的需求量极大。桥上村利用它的地理优势，修缮老建筑，平整闲置地，屋顶铺光伏，屋内设仓储，屋外种植艾叶，最大化地利用空间，目前能为村集体经济带来年近40万的稳定收入，这个“十三五”贫困村也顺利脱贫了。但是不少的偏远村也有很多闲置的荒地，也想建仓储、停车场等产业，苦于没有利用价值而不能实施。

2.1.3 “三资”管理不到位

当前，各乡镇都建立了村账镇管的“三资”管理机制。由于缺乏专业的会计人才，许多需要监管的东西没有得到有效监管。有的村干部为降低风险，将集体资产简单处理，一次性收取承包费或出让费，导致集体资源利用率低，村级集体经济缺乏可持续收入。个别村级集体资产承包租赁不合规，如在新建村部办公大楼时，把临街的店面以极低的价格租给他人，合同一签就是几十年，根本不能发挥村级资产的真正效应。“分光用光”现象相当普遍。一些村把城镇建设、过境公路等征用的土地补偿费全部分到户，村集体分文未提取；部分村没有很好地执行有关财务管理和民主监督的规定，财务管理混乱，一些村党组织负责人为此受到牵连甚至问责，在一定程度上影响了村党组织的公信力。

2.1.4 债务负担比较沉重

一些村债务少则十几二十万，多则几十上百万，这些债务大多是历史原因产生的。大部分村除了转移支付以外没有其他经济收入，化解债务能力十分有限，不少村建村部办公大楼的集体债务没有完全偿还。同时，村级集体经济支出在不断上升。近年来，在统筹城乡、加快实施乡村振兴战略的大背景下，各级部门对村级组织的工作给予厚望，村民对村级公益事业建设的诉求也越来越迫切。农村道路、文化设施、绿化保洁、医疗保障、社会治安等社会公共事业支出呈刚性增长，对资源资金本就捉襟见肘的村而言，无疑是雪上加霜，容易形成新的债务。一位村支书列举了村里一年的支出明细：环境整治（7-8万/年）、换届选举（工作经费3万）、贫困户救济、道路修补、考大学奖学金（600元/人）、建医疗室、做安全防护措施警示牌、路灯电费（9000元/月，导致不敢开路灯）、开会补贴（30元/人/次）、订报刊杂志等。

2.2 制约村级集体经济发展的原因分析

制约村级集体经济发展的因素是多方面的，主要原因有以下几方面：

2.2.1 缺少发展集体经济的“能人”

“人才、资金、项目”是制约村级集体经济发展的三大制约因素，其中“缺人”是最主要的制约因素，不少乡镇干部说：“发展要有人，但是现在没有人”“一些项目落不了地，就是没有人，没有敢闯敢干的村干部”“尤其是缺少懂经济、有头脑，能够带领一方群众致富的领头人”。受市场经济和打工潮的影响，农村空心化现象依然严重，很多年富力强、懂经济、有头脑、有闯劲的人纷纷外出务工或创业，能人因风险大、回报慢，热情不高、有顾虑而不愿回乡发展；留守农村的人素质相对偏低、思想保守；读了大学的农家子弟更多地愿意留在城市寻找发展机会；留在村里的还是那支“386199部队”，多数村的村干部年龄偏大，发展产业的专业人才极度缺乏。上饶市信州区最大的占村村，半数人口外出务工，89位党员近40位在外打工，党员的先锋模范作用和战斗力难以发挥出来。

2.2.2 缺少发展集体经济的意愿和规划

部分乡镇干部对发展村级集体经济的认识模糊,重视程度不够,对村级集体经济发展的扶持推动政策只是停留于文件上安排、会议上布置，资金投放有限，指导引导不够。部分村“两委”干部在发展村级集体经济上存在比较严重的“三不思想”：一是不想发展。这些年，财政转移支付的力度加大了，村干部向上讨钱要钱的渠道增加了，村级组织的基本运转能够保证了，村干部的经济压力大大释放了，不愿意劳心费力去谋划村级集体经济的发展。二是不敢发展。一些地方政府拿出资金来撬动村级集体经济发展，但是村干部欠缺担当精神，畏难思想严重，怕担风险，担心投下去的钱没有成效、投资项目失败遭村民埋怨，甚至受到组织处分，与其吃亏不讨好，不如干脆不做。这种思想直接导致扶持资金成了“鸡肋”，相当多的帮扶资金滞留在账上。三是不会发展。有的村干部有发展热情，但是限于自身能力，找不到门路渠道，只能“望钱兴叹”。

2.2.3 缺少发展集体经济的资产资源

不少村集体处于“三无”状态：无村办集体企业，无集体掌控资源，无集体资产。尤其可经营性资产、资源、资金很匮乏，经营性收入低，缺乏持续增收能力。在推进家庭联产承包责任制改革、林权制度改革和“四荒”出让的进程中，大部分村把原来属于集体的土地、山林、水库等资产全部包产到户或组，拆分殆尽，基本没有保留集体经营的山水林田湖等资源资产可供经营产生收益。一些曾经有集体资产的村，在处理村级集体资产的过程中，大多采取打包处理的方式，没有考虑长远发展，村级集体资源资产流失严重，当前已无可用资源。少数有集体资产的村，又因地势边远，交通不便，资产开发利用价值不大。特别是地理位置偏僻，既无资源可供开发利用，又无人才资金等优势的村，发展壮大集体经济更加艰难。村级债务沉重，客观上也阻碍了村集体经济发展。

2.2.4 缺少发展集体经济的政策保障

一是资金缺乏、融资困难。发展村级集体经济有较大风险，故而资金的政策支持非常保守。当前，投入到农村的资金主要集中在公益事业建设上。银行融资，村集体缺少有效抵押担保物，这种路径也难以实现。二是土地政策制约。“征收土地留地安置”政策、“集体经营性建设用地入市”的政策基本停留在文件层面上，实践中没有尝试，没有探索，没有示范；三是对村干部关怀不够。村干部工资待遇低是镇村两级干部反映的另一大突出问题，严重打击了村干部谋发展、担责任的积极性。

3 村级集体经济健康发展的思考建议

3.1 强化基层党组织建设，在引领上下功夫

村级集体经济的发展壮大离不开强有力的农村基层党组织。首先要配强班子。通过“选”的形式，从致富能手、复退军人、回乡青年中挑选思想正、作风实、有一技之长的能人担任村干部。通过“派”的方法，选派机关干部，鼓励大中专毕业生等优秀人才到农村任职、创业。重点把一些年纪轻、讲政治、重大局、懂技术、有能力的高端人才通过各种方式引进到村里担任领导岗位，使村级班子人员真正具备带领一方农民开拓创业、勤劳致富的能力。采取从经济能人中“引”、退休干部中“召”、返乡自主创业的高校毕业生中“培”等办法，提高村组干部中经济能人占比。其次要培育能人。乡土人才有着处在基层、贴近群众的先天优势。要建立多重聚才、多元育才、多维用才的理念，着力打造一支懂技术、能吃苦、愿奉献、留得住的乡土人才队伍。将同行业的“田秀才”“土专家”组织起来，发挥群体优势，创办各种专业合作社，发挥能人效应。最后要压实责任。把发展壮大村级集体经济作为“一把手”工程，纳入县乡党组织抓基层党建项目，纳入党建述职评议考核的重要内容，作为考评选拔乡镇、村干部的重要依据。建立村干部绩效工资机制，对在村级集体经济发展过程中表现优秀的乡村干部要出台奖励政策，让村干部在干得好的同时，劳有所得。

3.2 创新经济发展模式，在创收上闯新路

一要大力发展实体经济。采取“支部+企业+合作社+基地+农户”等模式，积极引导村级党组织带头发展农业种养殖实体经济，领办高效农业、设施农业、生态农业等示范项目，大力发展农产品精深加工，延长产业链、提升价值链、拓宽增收链，把资源优势转化为产品优势、经济优势。二要做优做特服务经济。立足本地实际，按照发展需要什么就提供什么的理念，由党组织牵头成立专业的服务队伍，通过为地方经济发展提供劳动力、设备租赁、技术等有偿服务的形式，不断提升村级集体经济收入。围绕乡村旅游等新兴产业，发展农村各类中介服务组织，探索成立服务性机构或劳务公司，为企业和农户提供土地流转、经营管理、信息交流、产品营销、电子商务等方面的服务，获取服务收入。三要盘活集体资源资产。鼓励各行政村积极盘活集体资产资源，让“沉睡”的集体资产资源成为产生经济效益的“活水源头”。对闲置或低效使用的办公用房、校舍、厂房、仓库以及水利水电工程设施等集体财产，通过依法改造、发包租赁、入股经营等方式进行盘活，取得经营性收入。对集体所有的小型、微利、亏损企业，通过租赁、联合、入股等方式进行要素重组，增加经营性收入。充分发挥山林、水能等自然资源优势，挖掘经济潜力，不断提高原来闲置的山塘、门面、废弃工厂等各类集体存量资产的使用效率，采取自主经营、对外出租等方式实现资产效率最大化，真正实现资源变资产，不断提升村级集体经济收入。

3.3 推进产权制度改革，在改革上再发力

从各地发展村级集体经济的成功经验来看，积极推进产权制度改革实现农村“三变”是根本之策。一要推动资源变资产。以农村产权制度改革为契机，大力发掘和整合原有的农村土地、山林、历史文化、红色旧居旧址等资源，采取土地入股、联合经营等多种形式，努力加快农村闲置资源转化为良性资产的进程，加强不断盘活各种资源的能力，从而形成良好的叠加效应，切实提升闲置资源的利用效率。二要推动资金变股金。在坚持不改变财政涉农资金使用性质及用途的前提下，将财政投入到村的各类资金进行整合，优先投入到村级集体经济领办的发展项目，从而推动财政资金转变为村集体和农民持有的资金，村集体和村民按投入比例进行分成，不断拓宽村集体增收渠道。三要推动村民变股民。切实加快土地流转进程，推动农村土地资源向产业园区流转，农民通过土地入股等方式，在获得土地租金的同时，参与产业发展分红，实现村民向股民的转变。

3.4 完善监督管理机制，在规范上强治理

一要加强村级财务管理。要在村账乡管的现有“三资管理”模式的基础上，积极探索推广在市级层面建立专业的财会队伍的做法，从而在更高的层面对乡村、特别是村级财务加强管理，努力破解少数地方财务人员缺乏的瓶颈，努力推动农村集体资产管理的规范化、制度化进程。二要加大村级财务的监督。建立健全财务监督管理制度，真正做到用制度管钱、管权、管事。建立健全村级财务收支预决算制度，严格收支审批。建立健全村级财务审计制度，增强村干部分配使用集体资金的约束力，对有违法违纪行为的，严肃追究责任。三要防止和化解村级不良债务。要对村级各种债权、债务和担保金额进行全面彻底清理，对清理出的不良债务，通过收欠还债、核销减债、拍卖还债、划转债务等多种途径进行有效化解。同时，建立健全举债申报审批制度、债务预警制度、举债问责制度，坚决防止新的不良债务的产生。四要深化村级管理体系改革。加大村级集体经济发展与行政管理改革力度，通过建立规范的法人治理结构，引导建立“产权明晰、主体多元、充满活力”的市场主体和“民主管理、自主经营、独立核算、风险共担、收益共享”的运行机制，探索受益分享方式，创新集体经济组织分配机制。五要建立健全干部容错纠错机制。对在发展壮大村级集体经济过程中，因为试点产生的工作失误给予从轻处置甚至不处置，努力打消村干部不敢发展的思想包袱，不断提升村党员干部主动担当意识。

3.5 加大政策保障力度，在扶持上做文章

一要加大财政金融支持力度，在政策上打通“最后一公里”。在推动村级集体经济政策落实上，重点在抓已有的项目、资金政策落实上下功夫，让没落地的政策尽快落地，让更多的村级集体受益。各级财政每年要安排专项发展引导资金，同时，要研究落实税收地方留成部分奖励到村政策。金融机构要切实改善对农村集体经济组织的金融服务，对经营情况良好的村级集体经济组织和村级集体经济发展项目，可以采取增加授信额度、降低贷款利率等方式进行扶持。二要积极整合各类资金，在项目上注入“第一桶金”。要把各类涉农项目资金整合与村级集体经济发展相结合，在同等条件下，优先安排具有相关经营资质的村级集体经济组织承担本地的涉农项目。对发展计划可行、经营风险小、管理科学的村集体经营项目，采取贴息、补助等方式予以扶持，并在税收优惠、信贷倾斜上予以优惠，为村级集体经济发展注入“第一桶金”。三要加大扶持力度，在帮扶上多添一把力。进一步放、用好土地留地安置政策，积极推进城乡建设用地增减挂工作，置换出的建设用地指标优先保障农村移民安置、农村基础设施用地和产业发展项目建设，节余指标有偿调剂到城镇使用或进行交易流转，交易流转产生的收益要优先用于发展集体农业生产。