浅析我国个人失信制度运行中的相关问题

禹超颖

一、个人失信制度概述

（一）个人失信“黑名单”制度

“黑名单”是一种俗称，虽然目前法律未对其作出明确的定义，但在实践中通常泛指登记不良信用记录、严重违法失信人员的名单。个人一旦产生失信行为，必将严重影响到自身的信用记录，如果被列入信用“黑名单”，将会对生活和工作产生较大的负面影响。“黑名单”已被广泛运用到金融信贷、交通运输等领域，这些领域已设立行业内的“黑名单”。如：中国人民银行的征信报告系统记录了个人的信用活动，全面反映信息主体的信用状况，一旦个人不准时还款，各银行将会根据相对人个人信用失信的严重程度决定是否将其列入失信“黑名单”；民航及铁路运输企业严重失信人员“黑名单”，主要将在民用航空领域或铁道运输领域有过较严重的违法违规行为，同时该行为已被司法机关追究刑事责任，或者被公安机关、国安机关作出行政处罚的人员列入；法院失信被执行人“黑名单”，针对的是对法院已经生效的判决置之不理，甚至以各种理由拒不执行的债务人。

我国个人信用失信“黑名单”制度设置的初衷在于对失信人员采取信用方面的约束与惩戒，从而促使其积极履行相应的义务，并在进行社会活动时做到诚实守信。这项制度作为一种信用监管的手段，以其较强的震慑力在我国各个行业领域发挥着相当重要的作用，这是一项有利于促进执行工作的重要措施，也是目前解决我国执行难问题的有益尝试。

（二）个人信用“黑名单”制度的法律性质与特征

1.个人信用“黑名单”制度的性质

笔者认为个人信用“黑名单”制度属于一种行政处罚制度，具有资格罚与声誉罚双重属性。首先，从适用的法律依据来看，目前我国个人信用“黑名单”制度适用的法律依据有《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐民用航空器 推动社会信用体系建设的意见》（下文简称《限乘民航意见》）、《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车 推动社会信用体系建设的意见》（下文简称《限乘火车意见》）等，依据的大都是行政法规[1]。其次，《限乘民航意见》《限乘火车意见》规定,如果相对人对其被列入限飞或限乘的名单存在异议，或者不服该决定的可以提起行政诉讼，该行为具有可诉性。既然可提起的诉讼专指行政诉讼，那么其行为性质就更加明显了。最后，公布个人信用“黑名单”这一行为是对相对人进行权利的制约，迫使相对人失去原本享有的某一段时间内的民事行为资格，这一行为会在无形之中给相对人带来名声、名誉等方面的不良影响。综上，笔者认为其具有声誉罚和资格罚的双重属性。

2. 个人信用“黑名单”制度基本特征

第一，依赖性。个人信用“黑名单”制度运行的基础首先要有“黑名单”信息，而这些名单依赖信息库的支持，相关主体要如实记录、定期上传人们的各种信用行为，且不可篡改。“黑名单”就是在对大量的个人信用信息进行梳理、筛选后得出的。将不守信用的人列入“黑名单”并给予一定的信用惩戒，以达到这项制度的效果。

第二，持续性。个人信用“黑名单”对相对人来说有一定的不良影响，而且这种影响具有持续性。如果信用信息系统里登记有相对人征信不良或者其他违法行为情形，这个不良记录会在相对人的信用信息中保持较长的一段时间。有时候就算纠正了违法违规行为，仍然需要一段时间才能彻底消除影响，这无疑对相对人的权利产生很大的削弱作用。

第三，惩罚性。个人信用“黑名单”制度的惩罚不同于一般行政处罚，它针对的是因违反相关法律规定，导致信用出现不良状况甚至是不断恶化，从而被列入“黑名单”的人员，相关部门由此给予相对人一定程度的处罚[2]。

二、当前我国个人失信制度运行中存在的问题

（一）缺乏专门的法律

目前我国还没有在全国范围内制定专门针对个人信用“黑名单”制度的法律，现有的可参照的依据仅是一些行政法规而已，并没有上升到更高的法律层面。如果仅凭这些相关部门签发的意见就限制当事人的部分权利，显然有些不足。

（二）惩戒范围较小

当下我国的个人信用“黑名单”制度惩戒范围仍然较小，仅限于个别领域、个别行业，如不执行法院生效裁判的被执行人，在民用航空领域、铁路运输领域严重违反法规的人会受到制度的惩戒。然而，事实上还有很多其他领域的失信人员并没有受到这项制度的惩戒，比如：制造或贩卖假冒伪劣产品的个人、破坏正常医疗秩序的职业的“医闹”和各类“号贩子”、扭曲婚介形象的婚托等。由此可见，惩戒的范围还是不够。

（三）惩戒方式较少

个人信用“黑名单”制度惩戒方式单一。如违反《限乘民航意见》被列入信用“黑名单”的相对人，对其惩戒仅于限飞，并不禁止（也无法限制）其乘坐其他交通工具出行，火车、游轮等仍可乘坐，甚至连融资贷款等需要依附于个人信用的行为也没有被禁止，这说明现有的“黑名单”制度惩戒仅限于各行业内部，行业与行业之间并没有达到互通[3]。

（四）相对人救济措施不完善

目前我国关于列入个人信用“黑名单”人员的权利救济方式与程序并没有特别明确且详细的规定。虽然《限乘民航意见》《限乘火车意见》规定了相对人有提出异议和复核的权利，但这些规定都是一些指导性条款，并没有规定具体程序[4]。比如：提出异议、复核的具体机关，复议机关答复的期限，以及适用什么类型的诉讼程序等并没有作详细规定，导致相对人难以寻求合适的救济措施。

三、国外信用立法制度

（一）法国信用立法

法国制定了不少关于信用方面的法律，如《信息、档案和个人权利法》《防止以及解决个人贷款问题法案》等。这些法律保护了信用人隐私权，明确了纳入“黑名单”的条件，对失信人惩戒的措施及时限作了相关规定。法国的失信惩戒机制比较严格，个人的信用记录情况会影响到工作与生活各方面。此外，法国建立了公共信用信息系统，由中央银行设立信用失信数据库；从采集信息方面来看，银行和保险业等主体在采集信息方面也起到了重要作用，它们将收集到的借款人信息如实向公共信息登记机构反馈。

（二）美国信用立法

美国有十多部关于信用管理的法律，几乎每一项法律都进行了若干次修改。《公平信用报告法》《公平债务催收作业法》《平等信用机会法》等构成了美国比较完备的国家信用管理立法体系。在美国，政府和各类信用民间机构相互配合，共同为信用行业的管理发挥重要作用。政府机构负责对信用的监督和执法，各类信用民间机构如美国信用管理协会、美国信用报告协会等在这其中也发挥了很大的作用。公权力机关主要负责制定、修改信用方面的相关法律以及惩戒措施，负责公示失信人员的相关信息。社会机构则主要负责通过各种措施了解并掌握失信人员的情况，通过公布失信人行为信息以及在一定时间内限制失信人行为的方式，让失信人员为自己的失信行为付出高额代价，这些措施对失信人产生了强大的威慑力。披露、保存相关失信人基本信息的期限，欧美国家一般规定为五至七年，破产信息是十至三十年。

（三）德国信用立法

德国也是信用制度较为完备的国家。为了促进社会信用的健康发展，德国建立了一套比较完善的社会信用制度以及管理体系。德国有关信用管理的规定体现在商法、民法、信贷法和数据保护法等法律法规中，如：《商法典》《破产条例》《民事诉讼法》《联邦数据保护法》《信息和电信服务法》《反不道德支付法》《信贷法》等。其中德国《民事诉讼法》中有关信用方面的规定主要是债务人名册制度，债务人名册记载着失信债务人信息，这些债务人既没有偿还的意思表示，信用情况也较差，所以债务人名册亦被称为“黑名单”。只有当债权人的债权通过债务人的偿还得到满足才可以将失信债务人记录从名册中删除。该制度具体载明了五种可能会被列入债务人名册的情况，并且债务人名册是可以公开的，最长的公开时间是三年，破产信息最长为五年，但债权得到完全清偿的除外。如果相对人对此有异议的，有权向法院提出异议，时间为两周。

（四）启示

从以上各国关于个人信用方面的立法情况可以看出，部分国家的信用立法体系相对来说是比较完善的。如法国很早就制定了信用方面的法律，美国已经形成了比较完备的信用立法体系，德国也建立了一套较完善的社会信用制度以及管理体系，他们对公权力机关与社会各组织的职责进行了比较明确的分工，使两者在构建个人信用体系的过程中相互配合，共同发挥着不可替代的重要作用。同时，以上各国适用信用惩戒的方式都具有时效性，在立法中都规定了关于失信名单惩戒的最长持续时间，可以看出上述国家对失信人员进行惩戒的目的并非想致失信人于无法翻身的地步，而是让失信收益远小于失信成本，当失信人接受了相当程度的惩戒并确信会重视自己的信用之后，仍然还是能够取回信用认可、重新面对新生活的。

四、完善我国个人失信制度的建议

（一）完善立法

我国目前针对个人信用失信行为可依据的法律不多，所以在立法层面需要不断完善“黑名单”制度的立法体系，制定相关法律法规，明确相关规则，如明确适用惩戒制度的情形、种类、时间、执行、救济等。同时，政府与社会机构要相互配合，形成二者联动的信用惩戒体系。

（二）加强信用信息安全管理

由于当前社会存在各类利用信用信息谋取不法利益的现象，为了防止社会信用体系遭到恶意破坏，在关于信用信息管理方面，笔者建议完善信息登记及审查制度，加强对信用信息查询使用等权限，以防止故意泄露信息、恶意使用信息等情况的发生。一旦出现泄露信息的情形，不论是因故意还是过失，都将严格依法追究相应责任人的责任。

（三）增加惩戒手段

现行的惩戒手段较为单一，目前我国对严重失信主体的惩戒仅仅停留在禁乘、禁坐、禁贷的层面上，对失信主体并没有采取其他更为严厉的惩戒方式。有些相对人对此类限制并不在意，不坐飞机、不乘高铁、不高消费对他们而言影响并不大，生活和工作一切如常，导致该制度对相对人的约束力并不明显，有必要适当增加一些惩戒手段以威慑相对人。笔者建议应当适当增加惩戒手段，限制严重失信主体享受各种社会福利待遇，如：购买商业性社保、医保等，以此加强“黑名单”制度的惩戒力度，让失信主体自觉履行义务，杜绝更多的失信行为。

（四）扩大惩戒范围

我国个人信用“黑名单”制度的惩戒范围仅仅适用于特定行业，并没有覆盖更多方面。建议适当扩大个人信用“黑名单”制度的惩戒范围，可以尝试着在更多的领域开始试点“黑名单”制度。比如：把职业“医闹”列入医疗领域“黑名单”，把“号贩子”列入相关领域“黑名单”，并限制其相关权利等。

（五）完善相关机制

首先，需要完善救济机制。由于我国对失信人员申请救济的程序并没有特别明确且详细的规定，因此建议明确失信主体申请复核、复议及提起诉讼的具体程序。对救济制度的设计一定要有可操作性，能够指引相对人通过救济程序更好地解决问题。其次，需要明确退出机制。如果失信主体主动履行并完成义务，且“黑名单”惩戒期限已结束多年，但失信信息仍未撤销将对失信主体的工作、生活造成负面影响，所以“黑名单”信息应明确最长保存时间，并制定相对应的退出机制，失信人义务履行完毕或“黑名单”惩戒期限已超过最长保存时间之后，应该可以撤销“黑名单”信息记录。只有这样，才能让失信人在得到相应惩戒的同时，确保其重新重视个人信用，并在义务履行完毕后能够更好地融入社会。