我国乡村治理历史沿革与经验借鉴

倪雨辰 蔡东宏

(海南大学管理学院，海南 海口 570228)

乡村振兴战略的二十字方针提出了“治理有效”的要求，“治理有效”是乡村振兴的社会基础，也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。乡村治理是政府部门和村支两委对乡村村落布局、公共服务、基础设施建设、生态环境保护等领域进行的资源整合和综合管理，目的是促进当地经济发展、改善生态环境，提高广大农村居民的物质生活水平和精神文明水平[1]。我国乡村治理由来已久，经过数千年的发展，最终形成了今天的基层群众自治制度与各级政府间接管理相结合的综合管理体系，在乡村经济的逐步振兴中，这一管理体系将迎来更大的考验。

1 古代中国的乡村治理体系

1.1 概况

我国农村面积广阔，人口众多，要建立一套行之有效的乡村治理体系，是国家治理的一大难题。而对于古代中国来说，道路交通、基础设施和经济条件都不发达，各地的文化和习俗也是千差万别，要维系广袤乡村的有效治理，就对古代政权的基层制度设计提出了很高的要求。在漫长的发展中，古代中国的乡村治理经历了由国家主导，到官府与地方士绅共管，最终形成近代的以乡村宗族自治为核心，统一接受地方政府领导，从而实现国家间接控制的管理体制，经历了“官方主导”到“官绅结合”再到“乡绅主导”的发展历程。

1.2 各朝变迁

先秦时代，乡村治理工作一般由国家主导。西周实行国野分治的乡遂制，乡是王公贵族、手工业者和商人(国人)的生活区域；遂则是普通农民(野人)生产生活的耕地和居所，乡、遂下设置多级单位，由天子或诸侯分配官员管理。乡遂制下的社会组织具备监控舆情、军事操练和教化民众的职能。春秋战国时期社会动荡，乡遂制为适应时代需求出现了一些变化，一些诸侯国在辖区内设县，县下设置乡、里，作为国家的基层行政组织，任命官员管理。但这时的乡里制度还没有在全国范围内普及，而且带有浓厚的军事组织色彩。

秦帝国统一后推行郡县制，在县下设乡、亭、里等行政单位，乡中设置三老、有秩、啬夫、游徼4个官职，四职各有分工，三老负责民众教化，有秩掌管地方行政，啬夫听取诉讼、征纳赋税，游徼维护地方治安，缉捕盗贼[2]。到汉代又进一步丰富了里以下的结构，建立起什伍制度；乡原有的官职不变，但除有秩是郡里委任的官员以外，其余都是各乡推举，由县授权同意，经此变革后既没有行政权，也不再享受俸禄。负责乡村事务的主要管理者逐渐脱离官员体系，国家直接控制乡村的模式发生动摇，本地宗族、士绅获得了一些管理权。

到隋唐时代，乡的权力逐渐弱化，里的职能得到完善，出现了皇权不下县的显著特点。隋文帝时期，在乡以下设置保、里、族等行政单位，负责所在辖区内的人口核查、征收赋税和徭役等工作。唐朝由里正负责乡村的具体工作，乡的功能进一步简化，管理者多由没有实权的员外担任。到宋初里正、户长等完全脱离官员体制，更类似于官府的服役人员，其帮助官府征收赋税、维持社会稳定，日常事务则不受过多干预。王安石变法推行的募役制度和保甲制度，又将这些基层管理人员的职役属性强化。明朝中后期，内忧外患愈演愈烈，政府在实行里甲制度的同时，建立保甲组织，力求稳定濒临混乱的社会秩序。清朝将明朝的乡里制度进一步完善，将保甲制度和里甲制度相结合，仍由保甲维护治安，里甲负责日常管理等工作。至此，古代乡村治理体系最终完成，基层管理者几乎完全脱离国家官员队伍，只是接受官府的监督和领导，宗族领袖、士绅成为乡村治理工作的实际执行者，在国家的间接控制下实现乡村社会自治。

1.3 古代乡村治理特点

中国乡村治理历史悠久，特色突出。乡村治理体系的每次调整，都伴随着当时社会政治经济环境的剧烈变革。如，奴隶制下的西周实行土地国有制(井田制)，全国土地被层层分封，奴隶主贵族阶层作为分封土地的所有者，对乡、遂设置各级官员管理，可以有效控制封地内的臣民。经历了春秋战国的战乱和破坏，原有的社会体制和经济体制被彻底摧毁，封建制度和封建土地私有制确立起来，新兴地主阶级崛起并不断为自身谋求政治利益，秦汉时期推行乡里制，部分下放对乡村的控制权就是在一定程度上满足地主阶级的诉求。唐初实行的租庸调制到唐朝中后期没落，被唐德宗颁布的两税法取代，两税法规定不再区分本地户籍和外来流民，只要在当地有土地即可上税，赋税由战国以来的以人头税为主转变为以土地税为主，国家对土地私有的干预大为减少，一定程度上放宽了对农民的人身控制。赋税制度的调整使得政府对乡村的管制进一步放开，原先由官府和士绅共同控制的乡里制度，开始向带有职役制色彩的方向转化。

乡村官职的设置由政府规定，行使的权力由政府赋予，乡村始终处于国家的管制之中。随着国家权力在乡村社会的下放，乡村管理者逐渐由内部的能力出众者、经济优越者、德高望重者以及各宗族的领袖担任，其虽不由政府直接任命，但手中的权力却来源于政府的认可，具有浓厚的官方色彩。

同时，乡村社会管理制度的变化体现了国家权力与乡村宗族、士绅追求的自治权之间的博弈和妥协。国家对乡村社会的控制由直接委派官员，到利用宗族士绅在乡村中的地位，赋予其职权，最终实现对乡村的政治掌控、经济管理和文化引导。在这种管理体制下，国家完成了对乡村的有效控制(也是间接的控制)，同时使乡村社会获得了一些自治权。

2 现代中国乡村治理的发展与不足

2.1 现代乡村发展情况

十一届三中全会之后，人民公社逐渐被撤销，乡镇成为我国基层政府单位，基层群众自治制度开始在全国推广起来，在农村地区，“村”成为基层群众自治单位，广大农民通过这一制度享受到充分的自治权利，激发起参与村务的热情，提高了生产积极性[3]。农村居民自治制度随着1998年《村民委员会组织法》的正式通过而完全形成。但在此之后，国家将农业资源投入到工业和第三产业的方针没有得到根本转变，使得乡村与城镇关系依旧紧张，农民负担未能减轻，农业发展仍旧落后于其它产业，“三农”问题不断浮出水面。近年来，我国提出了工业反哺农业，城市支持农村的发展方针，先后推行社会主义新农村建设、乡村振兴战略，力求实现城市和乡村的和谐发展。

十九大报告提出，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是实施乡村振兴战略的重要内容[4]。但是，我国在乡村治理方面，还是存在一定的漏洞和缺陷，如何正确处理这些问题，将成为实现乡村振兴的必要条件。

2.2 存在的问题

我国的县、乡政府进行乡村治理的方法和重点出现偏差，很多地区的基层政府都把主要精力投入到招商引资和各种工程建设中，以达到经济增长目的。但这种一味追求政绩和GDP，不顾地方综合发展的行为是不符合可持续发展要求的。同时，基层政府在乡村治理方面投入的资金也十分有限，内部缺乏专业技术人才，容易造成乡村的基础设施、工程项目、环境保护和公共服务等环节缺少统筹安排和科学规划，达不到既定的效果。

县乡政府与所属村支两委、乡村内部、各个村落之间缺少明确的职责分工。乡村治理是一项十分繁杂的系统工作，涉及到村落布局、公共服务、基础设施建设、生态环境保护等诸多方面，需要上级政府的科学指导和基层两委间的默契配合，保证工作的顺利开展。但在实际工作中，经常出现各单位工作权限划分不清的现象，一项工作可能由多个部门同时负责，而有的工作甚至会出现“三不管”的情况，这就容易导致各部门相互推诿扯皮，严重影响工作进度和质量。虽然一些地区认识到这些问题，建立起划分明确的权力清单和责任清单，但是由于适用范围较小，执行力度不够，还是没有完全解决工作效率低下的问题。

同时，县乡政府作为乡村治理的领导部门还不能充分发挥市场的作用和优势，经常缺乏资金，村一级单位也很难充分地利用上级调拨的资金，在乡村文化、宣传教育、法律普及等软实力方面投入不足。资金是乡村治理工作顺利进行的重要支撑，以现在的状况来看，许多基层单位筹措资金的能力和水平不高，主要依靠上级政府的拨款和项目资金，尚未充分吸收社会上的流动资金，市场经济环境下市场的活力和优势没有被调动起来。单纯依靠政府拨款，乡村治理工作很难得到充足的资金投入，容易造成进度缓慢，效率不高的现象。很多单位其实也认识到这一问题，但因为担心市场化运作的方式需要承担一定的风险望而却步，这就需要正确认识、积极融入市场经济体制，采用多种方式争取资金支持，建立容错机制，为乡村创建宽松合理的经济环境和政治环境。

3 经验借鉴与解决措施

解决好上述乡村治理中存在的问题，对建设美好乡村，推动乡村振兴来说至关重要，这不仅需要结合实际分析问题，还有借鉴古代乡村治理经验的必要。

3.1 与时俱进，适时调整

自古以来，乡村治理制度的调整都与当时的社会经济环境息息相关，因此需要积极调整乡村治理的手段和方法，使之与快速发展的乡村经济相适应。村支两委要重视起乡村治理工作，找对方法，抓准重心，不断改进工作方法、完善工作内容以满足地区经济发展的需要，合理规划工程，加强民生建设，改善乡村面貌。在发展经济的同时，注重维护农村的生态环境，形成健康、绿色的发展模式。有条件的村落可以通过当地独特的自然环境和文化遗产，或是创新创意项目(如现代农业生态园、壁画村等)，开发乡村旅游资源，促进乡村发挥潜力。

3.2 统一领导，明确权责

古代乡村治理人员职责分工明确、层次分明。自秦汉时期，乡里的官员就有明确的职责划分，各司其职，之后里甲制度、募役制度和保甲制度先后确立，将乡村治理的内容充实完善，各职位的权力都有明确的规定，使乡村可以更好地接受政府的控制和监督。因此，当前的乡村治理工作，也要在上级政府的统一领导下，明确划分各部门、各岗位的工作内容和权限。同时，要实现各地区、各部门之间的默契合作，就要求具备全局观念，积极接纳上级的指导和建议，发挥自身的优势和长处，为乡村治理事务建言献策，杜绝推诿扯皮的现象。在完成本职工作的同时，树立大局意识，主动帮助、积极配合其他相关单位，带动乡村治理工作的全面发展。

3.3 重视教育，宣传引导

我国古代十分重视对村民的教化工作，尽管当时是出于维护封建统治的需要，但仍值得后世借鉴。西周乡遂制就有教化百姓的功能，秦汉时由乡里地位最为崇高的三老负责掌管教化，表现出我国古代政府对教化工作的重视。当下更需要加强对村民的思想文化教育和普法教育，形成良好的乡村文化氛围，使村民更加理性的参与和解决乡村内部事务，维护乡村的正常秩序。浓郁的文化氛围也有利于人才的培养，为乡村建设、可持续发展提供源源不断的后备力量。

3.4 扎根基层，获取民望

国家将乡村控制权下放的过程中，地方士绅和富户逐渐掌握了当地的自治权，乡村的管理者多从内部产生。其对所在区域的情况十分了解，在村民中拥有一定的威望，作出的决定通常可以得到多数村民的认可，日常工作可以正常运行。今天的基层政府和村支两委更是要做到从群众中来到群众中去，积极从乡村内部选拔人才，同时号召乡村走出的人才回归参与家乡建设。在工作中认清实际，扎根基层，赢得村民的支持和理解，引导村民主动参与到乡村治理的工作中，为乡村发展建言献策，营造乡村开放民主的氛围。

4 总结

我国乡村治理工作经过数千年的不断变革与完善，经历了由国家主导到士绅主导再到今天群众自治的过程，随着我国乡村经济的快速发展和民主制度的深化完善，现行的乡村治理机制也必将进行深刻的改革。基层政府要在农村居民自治充分实现的基础上统筹领导，解决好资金、项目建设和内部管理等相关问题；基层群众也要充分理解和行使自身的权利；村支两委要借鉴古代成功的管理经验，及时发现、切实解决乡村治理工作中出现的问题，为乡村振兴战略的推进和深化提供有力的保障。