从TPP 到CPTPP：有关农产品贸易规则的梳理分析与启示

2021-12-06赵亮

河北农业科学 2021年6期

赵亮

（安徽工商职业学院，安徽合肥 230011）

作为奥巴马政府执政重要成就，一个覆盖全球GDP40%的超大型、高水平、高质量的贸易协定：跨太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP），历经7 a 多的艰苦谈判于2015 年达成[1]。作为奥巴马政府执政遗产之一，美国寄希望通过此协议，重塑国际贸易新秩序。特朗普政府上台第二天就签署行政命令，宣布美国退出TPP 协议。美国退出TPP 后，另一个主导国日本通过与TPP 协议的其他11 国的沟通谈判，于2018年3 月在智利圣地亚哥正式签署《全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），并于 2018 年 12 月30日正式生效[2]。新签订的CPTPP 继承了TPP 协议95%以上的内容，继承了TPP 协议中最重要的贸易精神与原则，保留了原有的贸易谈判框架与思路，在此基础上降低了自由贸易协议的标准与水平，降低了使协议成效的条件[3]。通过梳理TPP 协议、CPTPP 协议的贸易规则，从农产品自由贸易、政府干预、市场透明度等方面研判农产品贸易规则未来发展趋势，并据此分析农产品贸易规则的变迁对中国农产品出口贸易产生的影响和应对策略。

1 从TPP 到CPTPP：农产品贸易规则的梳理

不论是TPP 还是CPTPP，农产品贸易规则都是谈判的重点与难点，农业谈判是国际经贸谈判中的传统议题，由于关系到各成员国的核心利益，农业谈判成为经贸谈判中最困难、进展最慢的议题之一[4]。不论是TPP 还是CPTPP，各成员国为达成最终协议都做出了巨大的妥协，能够在农业方面达成协议，表明成员国为协议的达成做出了巨大的妥协。

1.1 农业条款协议部分

1.1.1 农产品关税减让力度高于现有FTA 协议为使得一国将进口农产品视为本国产品（农产品国民待遇），协议要求绝大部分农产品取消进口关税。其中一部分在协议实施当年就完全取消进口关税，另一部分根据关税减让表的要求逐年取消。通过与现有的双边贸易协议（如美韩FTA、中韩FTA 和中澳FTA 等）比较，减让的范围和减让的程度远高于现有的FTA 协议。在CPTPP 实施后，成员国零关税税目数量将达到80%以上，其中有6 个国家达到90%以上。协议实施1 a 后，文莱与澳大利亚这两国的平均关税几乎为零[5]。

1.1.2 取消农产品出口补贴 CPTPP 中第三部分的第十一条关于农业出口补贴要求，各成员国在CPTPP 框架内取消所有形式的农产品出口补贴，并且共同努力防止引用本协议加入新的出口补贴；即要求CPTPP 所有成员国必须取消农产品补贴，真正实现农产品出口的公平贸易[6]；另外，同意成员国在世界贸易组织框架下合作发展多边贸易规则，比如关于农产品保险项目、出口信用保障、出口信用等。

1.1.3 控制农产品出口限制措施 TPP 和CPTPP 均要求成员国对出口农产品的限制期不得超过6 个月，并且规定一国如若出台相关农产品出口限制措施应提前通知其他成员国。当实施农产品出口限制期限超过12 个月时，如果其他成员国提出磋商请求，该国应给予回应[7]。这一条款的制定主要是为了防止某一成员国出台相关农产品出口限制磋商，从而保护本国市场。协议在农产品出口限制这一领域的措施将使得协议区域农产品市场保持稳定。

1.1.4 加强现代农业技术合作农业生物技术是利用生物技术改良动植物及微生物品种的新技术。欧美等农业大国已经将农业生物技术当作国家核心竞争力，农业生物技术已经引起越来越多的国家重视，在未来几十年中，农业市场制胜武器将是农业生物技术。当前，各国通过农业生物技术获取的农产品贸易市场份额将越来越多[8]。CPTPP 在这部分的内容主要是成员国政府除应保障在生物技术贸易方面的市场透明度，还必须共享农业生物技术信息，以及当农产品或者食品贸易中检测现代农业生物技术时，成员国应该遵循的程序等内容。

1.2 其他协议条款

1.2.1 排他性的原产地规则原产地规则就是为了确定贸易货物来源的法规，TPP 原产地规则制定是为了保证原产地规则的简洁性，促进区域供应链[9]，确保协议成员国成为协议的主要受益者，而非非成员国[10]。在TPP 协议中要求，一国向另一国出口产品时，该国生产该产品所涉及的原材料或零配件应由该国或者协议成员国提供，该条款将非成员国原材料或零配件排除在外[11]。CPTPP 继承了TPP 该条款，从而使得农产品贸易发生替代效应。从全球农产品价值链上看，TPP 原产地规则从政策上阻碍了非成员国农业参与全球价值链[12]。

1.2.2 卫生和植物卫生措施（SPS）更加透明卫生与植物卫生措施（SPS）被认为在保证产品质量和保护消费者安全方面具有积极意义。目前，各国在SPS方面标准不统一，实施方法也不透明，导致SPS 逐渐成为国际贸易领域重要的技术壁垒。TPP、CPTPP 在SPS 方面进行了以下3 方面的创新。（1）提高了SPS对透明度和科学依据的要求[13]。要求成员国提供客观、科学的书面证明，以便其他国家在安全监管进行协调。（2）要求成员国在SPS 具体规则实施时，向公众征求意见来提高措施的透明度；一旦进口货物因SPS 问题被扣留，应该迅速通知进出口商。（3）建立关于SPS 的协商机制，以科学、安全、快速地解决成员国农产品出口有关SPS 问题。

1.2.3 技术性贸易措施（TBT）更加规范技术性贸易措施（TBT）也称为“技术性贸易壁垒”，由于往往都是披着合法的外衣，使得TBT 已经成为当前国际贸易最为隐蔽、最难对付的非关税壁垒。TPP 成员国同意以透明、非歧视的原则拟定技术法规、标准与合格的评定程序[14]，与此同时，保留成员国实现合法政策目标的能力。与WTO 中TBT 协议以及我国目前签订的其他双边FTA 协议相比，TPP 协议中的TBT 不仅对成员国贸易形成新的规则，对其他非成员国贸易也会带来冲击，就农产品而言，高技术标准对发展中国家农业生产、农产品加工提出了新的技术挑战。

1.2.4 更高水平的海关管理与贸易便利化 TPP 和CPTPP 都通过贸易便利化措施和提高成员国透明度来保证海关公正地对待每一个国家的商品[15]。与WTO 以及其他双边协议相比，TPP 保证海关程序可预期、持续和透明，鼓励成员国海关进行合作，重要法规实施提前沟通并进行信息分享，在通关放行方面，要求简化手续、限时放行等。由于对农产品的通关要求高，因此贸易便利化对农产品贸易影响深远，TPP 成员实施更高水平的海关管理和贸易便利化，将会提高成员国海关透明度、加快成员国农产品通关速度，减低农产品物流成本，促进成员国农产品交易，对非成员国形成贸易转移效应。

1.2.5 与农业相关的其他协议 TPP 中对投资的定义广泛，几乎包括了所有形式的投资，要求所有成员国对投资实施国民待遇义务、MFN 待遇、最低标准待遇、征收补偿、相关资本自由转移、禁止业绩要求、禁止高管、董事会要求。这些要求将影响成员国农业投资方向，对农业投资影响深远。

TPP 中电子商务协议条款标准高于现有双边FTA协议，如交易监管框架、个人信息保护、计算机设备位置、垃圾电子商业信息、源代码等有比较重的强制性条款。特别是对消费者保护条款和商业信息跨境自由传输条款的规定[13]。电子商务协议将给成员国中小企业提供发展机遇，特别是跨境电子商务的蓬勃发展，对非成员国农产品电商也会形成新的挑战。

TPP 中的劳工标准的内容核心为劳工权利、不减损规则和争端解决3 个方面。条款覆盖了所有劳工核心权益，包括最低工资、工时、职业健康与安全、劳工结社、集会游行等权利；各成员国不得通过弱化或降低劳动法律规定的保护措施来鼓励贸易与投资，其中明确不能弱化或降低核心劳工权利或最低工资、工时、安全与健康的工作条件；如果成员国违反协议将面临贸易制裁。劳工协议对于发展中国家来说，将面临的是生产成本的上升。特别是对农业这种劳动力密集的产业来说，将面临新的挑战。

TPP 中的环境保护条款强调贸易与生物的多样性，提出成员国保护和可持续利用生物多样性的重要性；强调入侵外来物种可通过贸易跨越边界，对环境造成不利影响；提出各缔约方应建立渔业管理系统，促进海洋生物的保护等[16]。TPP 环境条款对缔约方国内环境法实施进行了比较严格的限制，这将使得一缔约方使用环境保护条款来保护贸易的方式受到限制。

TPP 中对国有企业和指定垄断做出了严格定义，即“政府直接拥有超过50%的股份，或者拥有50%投票权或者对企业主要成员拥有任命权”[17]，CPTPP 继承这一定义。制定该条款的目的在于限制国有企业，使得国有企业与私营企业、与外资企业处于同水平的竞争状态，也就是政府在市场竞争中处于“竞争中立”状态，限制政府干预经济手段。长期以来，农业受国家政策影响，从农业生产、加工、流通等绝大部分都由国有企业、集体企业所控制，TPP 将为改革提供了清晰的改革路径。

2 从TPP 到CPTPP：农产品贸易规则的分析

2.1 农产品自由贸易

农产品高关税是阻碍农产品贸易的主要措施，高关税必然会影响农产品贸易流向。无论是WTO 还是在双边自贸协议中，农产品关税水平都高于其他产品。农产品关于减让成为当前关税减让的重要谈判内容。在TPP、CPTPP 中，不论是发达国家，还是发展中国家对农产品关税都做出了让步，零关税成为各位缔约国追求目标。

2.2 农产品贸易政府干预

由于农业是一个国家的根本，为了促进农产品的生产、流通、加工，各国政府都对农产品的进出口进行了干预，其中最多的就是出口补贴，这些出口补贴具有长期性与隐蔽性。在TPP、CPTPP 中，缔约国一致认为取消农业出口补贴的重要性[18]。反对政府补贴农产品出口，减少农产品贸易中的政府干预因素。

2.3 农产品贸易透明度

不论是TPP 还是CPTPP，对农产品出口限制都有时间要求，并规定成员国如果出台相应的限制措施必须提前通知其他成员国，如果出口限制期限超过1 a，其他成员国如果有异议，可以提出磋商请求。这一要求限制了成员国出台相应的限制措施，保障农产品贸易市场的透明度，从而保障农产品贸易的市场稳定性。

3 对中国农产品出口的影响

短期而言，CPTPP 实施后对我国农产品出口产生贸易转移效应。从CPTPP 中80%以上的税目税率为零，取消成员国农产品补贴，成员国之间的便利通关措施，严格的卫生与植物卫生标准、知识产权标准等条款将对我国农产品出口产生不利影响；而我国与大洋洲的新西兰、澳大利亚、南美洲的智利、以及东南亚的文莱、马来西亚5 个国家签订了FTA 双边协议，使得短期内CPTTP 对我国农产品出口产生的贸易转移效应不太明显[19]。CPTPP 以促进成员国之间的经贸发展为核心目标，为新市场环境的构建提出了高标准与高规则，通过市场竞争环境、对农产品出口建立了新的技术标准、确立了新的贸易规则而对我国农产品产业发展、农业市场运行及市场管理提出更高要求[13]。CPTPP 中有关国有企业、国家垄断等进行了条款限制，让发达国家的国内政策来约束区域成员国家，以形成统一的市场环境与市场规范，这些国内政策的延伸扩展为国际规则后，将对中国农产品出口企业的经营及我国政府的监管产生较大的影响。