气候变化对低海拔岛屿国家的影响及法律应对——从土地退化的角度评析

邵红燕，章 成

受新冠肺炎疫情影响，原定于2020年召开的第二十六届联合国气候变化大会（COP26）于2021年11月1—12日在英国格拉斯哥举行。此次会议致力于落实《巴黎协定》的规则，控制全球气温上升，帮助深受其害的发展中国家走出危机。其中，低海拔岛屿国家的生存问题，在气候变化背景下正不断得到广泛的国际关注，特别是随着全球平均气温上升、极端天气事件频发、海平面上升以及土地退化等问题的加剧，更是严重影响到低海拔岛屿国家的生存和发展。这也是《巴黎协定》进入实施阶段的首次气候大会。在开幕式当天，世界气象组织（WMO）发布了关于2021年全球气候状况的临时报告，全球变暖、极端天气、海平面等严峻复杂的全球性问题亟待解决。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯曾说：“COP26必须成为人类和地球的转折点”[1]。

一、气候变化对全球环境与海洋的消极影响

（一）全球平均气温持续上升

据报告称，2020年温室气体的浓度再创新高。二氧化碳（CO2）的水平为百万分之四百一十三点二，甲烷（CH4）为十亿分之一千八百八十九，一氧化二氮（N2O）为百分之三百三十三点二，分别为工业化前（1750年）水平的149%、262%和123%，并且这种增长在今后仍将继续。2021年的全球平均气温（以1月至9月的数据计算）比1850—1990年的平均气温高出约1.09℃。WMO将2021年列为全球有记录以来第六或第七个最温暖的年份。WMO和联合国亚洲及太平洋经济社会委员会（ESCAP）等合作编写的《2020年亚洲气候状况报告》中也提到了2020年是亚洲有记录以来最温暖的年份，特别是一些地区出现了显著的极端高温，如北极地区正在经历极为快速而强烈的气候变化[2]，2020年6月地处北极圈内的俄罗斯小镇维尔霍扬斯克的温度已上升到了38.0℃，刷新了目前已知的北极圈内夏季温度的最高值[3]。

此外，海洋变暖也影响着全球气候系统。众所周知，海洋是全球气候调节的重要载体，地球系统中约90%的热量存储在海洋里。2020年，北冰洋、太平洋和印度洋的平均海面温度达到了历史最高，亚洲及周边地区的海面温度和海洋变暖的升温速度高于全球平均值，是阿拉伯海的三倍；北冰洋部分地区海洋温度上升速度也达到了全球平均值的三倍。基于七个全球数据集的初步分析，在过去20年里，海洋变暖率显示出特别强烈的增长，并在未来将持续变暖。

（二）极端天气事件增加

2021年2月中旬，得克萨斯州经历了1890年以来的最低温度，寒潮爆发带来的暴雪和冻雨一度导致超过1440万人断水，450万人断电，生产生活一度停摆，带来巨大经济损失。2021年7月，中国河南省遭遇极端降雨，郑州市在一小时内的降雨量为201.9毫米，整场降雨量高达720毫米，造成交通停摆、农作物受灾9200余公顷，直接经济损失7200余万元。2020年1月到2021年8月的20个月是美国西南部有记录以来最干旱的时期，预计将严重影响到农作物的产量；同时南美洲亚热带的大部分地区也连续两年遭受大规模干旱，遭受巨大农业损失[1]。

从格陵兰岛冰盖的顶峰有记录以来第一次下雨——而不是下雪，到2021年7月中国河南在几个小时内就下了几个月的降雨量；从2021年4月欧洲爆发的异常春季寒冷，到7月北美洲和地中海等地区出现了极端高温。寒冷、干旱、炎热、洪水、飓风等冲击着我们的家园，部分地区的人们正遭受粮食危机和流离失所的痛苦。极端天气事件的频发，表明当前全球气候系统已不堪重负，生态系统正在以前所未有的速度退化，更加积极地应对气候变化已势在必行。

（三）海平面上升加速

气候变化带来的另一个影响就是海平面上升。此次临时报告中提到，格陵兰冰原的融化速度在2021年8月远高于正常水平；北极海冰在3月的最大值也低于1981—2010年的平均值，在7月上半月，整个北极地区的海冰范围更是创最低纪录；北美冰川也在过去20年里加速损失，尤其2021年干燥炎热的夏季加剧了融化的速度；2007—2016年南极冰盖的质量损失量是1997—2006年间的三倍①RCPs是一系列综合的浓缩和排放情景，RCP2.6指的是温室气体浓度非常低的情景模式，RCP8.5指的是在无气候变化政策干预时的基线情景，特点是温室气体排放和浓度不断增加。。冰川和冰盖的损失，加之上文提到的海洋变暖和极端天气事件的增加，更加剧了全球平均海平面（GMSL）的上升。

根据政府间联合国专业委员会（IPCC）的评估，在RCP2.6下2081—2100年GMSL的上升会达0.39米（0.26—0.53米）；在RCP8.5下，2081—2100年对应的GMSL会上升至0.71米（0.51—0.92米），2100年达到0.84米（0.61—1.10米）。这种不确定性主要取决于冰川和冰盖的融化情况，特别是南极地区的冰盖变化[1]。

海平面上升会增加洪水、海啸等自然灾害事件的发生，对受灾国的基础设施、渔业资源、旅游生计和粮食安全等方面产生影响。长此以往还会对其海岸线、岛屿乃至陆地领土造成不可挽回的侵蚀，届时将产生大量的气候难民，更多的人被迫远离自己的生存家园，甚至还会对该国的海洋边界划定、乃至国家物理存续的法律地位造成严重威胁[4]。例如，像马尔代夫这样平均海拔在1.5米左右的国家，以当前GMSL的上升速度，预计将于2100年永远消失在海平面之上。

二、气候变化对低海拔岛屿国家土地退化的影响

全球极端天气事件频发和海平面上升，对许多国家居民的生产生活造成影响，甚至对全球的土地退化也产生威胁。2019年发布的《气候变化与土地特别报告》中分析了气候变化与土地退化之间的联系，最直接的反应就是气候变化带来的温度上升、强降雨、干旱频率和海平面上升等进一步加剧了土地退化[5]。同时，土地退化还会反过来继续加剧气候变化形势，森林的退化会影响到大气中碳排放等物质的吸收，耕地的退化会影响到人们的粮食供应安全。尽管土地退化对气候变化的影响难以作出十分精确的估计，但从全球生态系统的恶化情况来看，若不及时采取措施，未来土地退化的情况将更加严峻。

低海拔岛屿国家自身的特殊性和脆弱性使得其面对气候变化影响时显得更捉襟见肘。以马尔代夫为代表的低海拔小岛屿国家，陆地面积仅298平方公里，平均海拔不足2米，土地贫瘠、资源匮乏，只能依靠旅游业和船运业维持经济。马尔代夫每年都会花费大量的财政在海岸管理和岛屿维护上，据悉海平面上升1米就可以淹没马尔代夫80%的土地。大多数低海拔岛屿国家的人口和经济产业均集中在沿海地带，一旦发生海啸或其他极端天气事件，将会给这些国家的国民安全和经济安全带来巨大威胁。其中，最值得注意的就是气候变化对这些低海拔的小岛屿国家的土地退化的影响，IPCC特别报告曾提到气候变化将给人口密集的沿海地带造成海岸侵蚀，尤其是三角洲地区因沉积物负荷减少和土地沉降会变得更加严重。当然，土地退化是一个逐渐而缓慢的过程，接下来本文将从三个方面来分析气候变化对低海拔岛屿国家土地退化的过程及影响。

（一）对海岸的不断侵蚀

自然情况下海水对海岸的冲刷也会导致海岸线和沿海地貌的改变，但气候变化无疑加剧了这一过程，从不同方面影响到沿海地区的土地退化。特别是某些低海拔的小岛屿国家，其独特的岛屿地质地貌、依靠海洋的生存模式，使得他们成为气候变化下最突出的一批受害者。

首先，气候变化会影响到环礁和珊瑚礁地貌的岛屿。不同的沿海地貌和生态系统对于气候变化的反应是不同的，且海平面上升的速度也是不同的。比如，红树林、珊瑚礁、海滩和岩石海岸等不同沿海生态系统对自然变化的反应有所差异。在太平洋岛屿国家中，多以低海拔的环礁、环礁岛或者边缘的珊瑚地貌组成[6],如图瓦卢、托克劳和马绍尔群岛就完全由低海拔环礁和其他珊瑚特征组成，而基里巴斯几乎完全由低洼的珊瑚礁组成。虽然珊瑚礁具有适应海平面上升的能力，但在海水升温和海水PH值不断上升的背景下，会引起大规模的珊瑚白化现象，进一步影响到珊瑚等钙化生物的生长能力，导致骨额溶解和珊瑚死亡，甚至于威胁到整个地区的珊瑚礁系统[7]。在关于所罗门群岛的珊瑚礁岛屿研究中，对位于Roviana海岸的12个珊瑚礁岛进行观测，发现有一半岛屿的面积正在减小[8]。

其次，沿海地区的发展压力及生态系统的破坏，也抑制了其适应海平面上升的能力。红树林、海草等组成的湿地是防止海岸侵蚀的重要缓冲区，但近年来由于经济的发展，对于海岸地区的不合理高度开发，破坏了当地的生态坏境、降低了生态恢复能力，更加剧了海岸带侵蚀和栖息地的丧失。在对1947—2014年所罗门群岛伊莎贝尔北岸的20个岛礁的观察中发现，5个岛屿已经完全被侵蚀，另外6个岛屿的面积下降了20%以上[9]。可见，气候变化所带来的连锁反应已经在不断侵蚀沿海地带的海岸了。

（二）逐渐丧失适宜居住的土地

气候变化对海岸侵蚀还在加剧，但生态环境的恢复能力却大不如前，若不采取有效的手段进行控制，长期下去将加剧沿海地区的土地退化，直到该地区变的不再适宜人类居住，从而产生人口被迫迁移问题。

虽然国际社会对于适宜人类居住的土地应该满足什么样的标准并没有定论，但从一些条款和学者的分析中可以大概推测出一些基本要素。根据《联合国海洋法公约》第八部分区分岛屿和岩石的重要标准之一，即岩石不能维持人类居住或本身的经济生活。一是“维持人类居住”。就是该地区能够提供人类生产生活的基本条件，如提供食物、淡水、房屋等；还有学者认为这些要素必须能满足人类永久或长期的居住，如果只是作为渔民在季节性捕鱼时的休憩调整之所则不能被认为是满足“人类居住”的要求[10]。Juge Jose认为只有能支持学校、娱乐设施、医疗服务、宗教等能维持人类在当今社会居住所应享受的权利和设施并形成一定的社区生活，才能被认为是达到了维持人类的居住的标准[11]。二是“维持本身经济生活”。即该岛本身具有支持人类经济生活的资源，如维持农业、种植业、自然资源开采或渔业资源捕捞等，但不包括个别人员在岛屿上从事看护灯塔、科学研究或军事占领等活动。一些严格解释的学者更强调，必须是该岛本身能够维持人类长期生活，而不是依靠外部的力量。

气候变化将慢慢从以下三个方面威胁到低海拔岛屿国家维持人类居住或经济生活的能力。其一，对粮食和淡水供给的影响。上文提到一些低海拔岛屿国家由于土地贫瘠，许多国家农业发展尚未达到自给自足，需要依赖进口来满足生活需求。而气候变化对本就发展困难的农业更可能造成致命打击。在《气候变化与土地特别报告》中的第五章粮食安全中提到，气候变化将从两个层面影响粮食供给，一是由于气候变化对粮食产量的直接影响及对水的可用性、病虫害和授粉的间接影响；二是大气中二氧化碳的变化对生物量和质量的影响[12]。除此之外，土地盐渍化和地下水的污染等也会影响岛上的生产和生活用水供应。例如，图瓦卢大部分地区都被珊瑚沙层覆盖，仅能生长椰子、香蕉等少数作物，再加上海水侵蚀和土壤盐渍化，无法种植粮食作物；淡水储存条件很差，基本上依赖外部援助维持岛内生活。其二，对基础设施和公共服务提供能力的影响。沿海地带居住的人口众多，相应的基础设施和海岸维持设施也较为集中，它们在海平面上升和极端天气面前是极为脆弱的。洪水和海啸的强度、频率较以往更强，大范围破坏了海岸地区的基础设施。除此之外，洪水还可能导致传染病的扩散，带来公共卫生安全事件。其三，对岛礁经济资源的影响。渔业捕捞是岛屿国家重要的经济来源，大多数海水养殖物种对海洋温度的变化很敏感；随着海水温度的升高，一些海洋生物物种分布的海拔会变高、渔场向北部高纬度地区移动。除此之外，还可能会改变渔业的性质及其为数亿人提供食物和蛋白质的能力，尤其贝类最容易受到PH值和碳酸根离子浓度下降的影响。据研究，气候变化将从捕捞的成本、渔业的价值、渔民的收入、国家劳动力市场和国家生计等方面影响海洋鱼类种群的发展；从气候变化的适应能力到渔业对国家经济和饮食的重要性上分析，专家认为包括马拉维、几内亚、秘鲁、哥伦比亚、孟加拉国等国家是最易遭受影响的[13]。

（三）全部领土被淹没在海水之下

经过上述两个阶段，这些低海拔岛屿国家可能会进入到气候变化带来的最毁灭性的阶段，即整个岛屿被淹没在海水之下。据悉低海拔沿海地区占世界陆地面积的2%，但这些空间却容纳了世界10%的人口，即超过6亿的人口[14]。而目前许多国家实际上是处于平均海平面之下的，只要海平面上升一米就可能淹没超过6000万人口的领土。从目前的气候变化状况及海平面上升速度，到了2100年图瓦卢很有可能会成为世界上第一个被淹没的国家①图瓦卢陆地面积仅26平方公里，最高海拔仅4.5米，平均海拔1.5米。。

国际法委员会也注意到海平面上升会带来棘手的国际法问题，在2020年发布的《与国际法有关的海平面上升》工作报告中提到两个重要事项，即领土被淹没后的人员安置问题和国家地位问题[15]。前一个问题就是人们熟悉的气候难民问题，只是不同于以往仅仅是受灾国的部分国民安置问题，当全部的生存家园被淹没之后，全体国民的搬迁和安置问题要显得更加棘手和复杂。如何保障这些居民的权益、集体安置、安置费用以及该国的传统、文化和资源的保存等问题，可谓是困难重重，单凭受灾国的力量是难以完成的。

而关于嗣后的国家地位（statehood）认定问题更是研究甚少，根据国际法习惯和《蒙得维的亚公约》第一条的规定，国家若想成为国际法上的主体一般需要满足四个标准，即固定的领土、定居的人口、政府和与其他国家交往的能力[16]，也有人用独立性来代替第四个标准。若以这个标准对受气候变化的低海拔岛屿国家作出评价，那么很有可能在第二个阶段，即失去适宜人类居住的土地，大量定居人口被迫转移之时，便产生丧失国家地位的风险。国家是否会当然的自动失去其国际法上的主体地位？谁有权利决定该问题？如何处理国家丧失国家地位后的国家继承、国民保护、无国籍等问题，对国际法提出了许多挑战。

三、低海拔岛屿国家面对土地退化的法律应对措施

（一）以集体的方式参与气候谈判

低海拔岛屿国家一直通过自身的力量来加强在国际上的话语权，呼吁国际社会重视气候变化，了解他们的危急状态。在2018年的联合国气候变化大会上，马尔代夫代表、前总统穆罕默德·纳西德在大会上称低海拔岛屿国家在面对气候变化上具有极大的脆弱性，呼吁各国尽快完成《巴黎协定》实施细则的谈判，避免马尔代夫被淹没的命运。我们可以从以下两个区域性组织来回顾小岛屿国家面对气候变化和土地退化命运所采取的努力。

1.太平洋岛国论坛（Pacific Islands Forum,PIF）

原名南太平洋论坛，成立于1971年，最初致力于加强成员间在经济贸易、资源、教育、旅游等共同关心问题上的磋商与合作。2000年初多次为批准和实施《京都议定书》而努力，2009年第40届论坛首脑会议上通过了《太平洋领导人呼吁就气候变化采取行动》，就气候变化对岛屿影响及援助协调和海事安全等方面进行热烈讨论；2012年第43届论坛，以“太平洋岛国—太平洋挑战”为主题，再次强调了太平洋未来的发展计划；2019年的第50届领导人会议上，更是以“确保我们在太平洋的未来”为主题，表明气候变化给太平洋岛屿国家的经济发展和生存带来了急迫的挑战。图瓦卢总理埃内莱·索波阿加赓表示，希望大家能关注太平洋岛屿和人民的生存问题，切实将承诺转变为行动，挽救我们共同的家园。

2021年2月9日，瑙鲁、密克尼罗西亚联邦、马绍尔群岛和基里巴斯四国决定退出PIF，给PIF未来的发展蒙上了一层阴影。PIF自成立以来一直以澳大利亚和新西兰为核心，特别是澳大利亚多年来积极援助其他的太平洋岛屿邻国、树立自己的影响力。但是，从1987年斐济发生政变之后，论坛开始卷入到成员国的政治问题上；尤其是在2003年所罗门治理崩溃之时，澳大利亚拒绝提供援助使得局势一度十分危急。2009年论坛停止了斐济的成员资格，斐济临时总理白尼马拉马更是在2013年成立太平岛国发展论坛（PIDF），试图绕开论坛与其他国家单独接触，加剧了地区的紧张关系；虽斐济的成会员资格后来得以恢复，但很长一段时间地区之间的隔阂并没有得到完全消除。

2.小岛屿国家联盟（Alliance of Small Island States,AOSIS）

AOSIS成立于1990年，由几内亚、圭亚那等一群受气候变化威胁最大的低海拔小岛屿国家组成，致力于呼吁世界关注小岛屿国家在全球变暖中的困境并推动实质性解决方案的达成。此后一直活跃在气候变化的多边谈判中，近30年内在联合国机构中提交了110份声明，并积极在全体大会等多种场合发言，其中有一半的发言是由马尔代夫担任联盟主席期间发生的[17]。

前期发展上，主要投入在《联合国气候变化框架公约》的谈判上，并于1992年的第一次会议上提交了指导起草该公约的原则框架，在预防行动、能力建设和争端解决机制等方面提出12个关键目标，并试图确保这些目标在谈判和和区域集团中得到充分的体现。最后，公约的正式文本中AOSIS提出的10个优先事项均提到了采纳[18]。但是，在《京都议定书》谈判时期，AOSIS的表现开始疲软,在减排和议定书的法律约束力方面均没有达到预期的目标，这主要是由于工业化国家更倾向于采取灵活性和不具有约束力的方式[16]。在后续的小岛屿发展中国家会议上，AOSIS试图扩大论坛参与度，以拉动区域性利益的方式来增进彼此之间的利益和共识，特别是几乎所有成员都强调与77国太平洋小岛屿发展中国家的一致性[19]。

后期AOSIS的一些表现确实反映出其内部存在问题。首先，缺乏制度化的管理。没有常设的秘书处或章程，在出现利益波动时会产生偏离集体立场的情况。其次，在优先事项上存在分歧。例如，一些雨林联盟国家更关心森林退化问题；而马尔代夫等国家更强调适应的需求问题。最后，谈判的影响力不够及内外部冲突与竞争共存。上述提到的PIE、77国集团、加勒比共同体、小岛屿发展中国家（SID）等，存在内部成员之间的交叉和利益的不统一，这也会影响未来AOSIS在气候谈判中的集体力量。

（二）制定合理计划并继续扩大在气候谈判中的影响力

未来低海拔岛屿国家应继续联合起来发挥集体智慧和力量，利用各种气候谈判的场合发表自身关切、提出切实可接受的方案，促进各方代表早日达成共识，避免土地退化的进一步加剧。

1.制定合理的适应和减缓计划

从之前的谈判过程及IPCC各类分析报告来看，气候变化给世界带来的影响虽已得到科学的证明，但由于其本身的复杂性和长期性，现在预测的结果在未来仍存在许多变数，且在博弈中会出现一些国家为了自身利益而否认现有预测结果的情况。因此，在谈判的过程中低海拔岛屿国家应将自身的情况与IPCC等研究机构的进程相结合，合理制定针对气候变化的适应和减缓计划，在各方可接受的基础上，增加谈判方对低海拔岛屿国家这一特殊受害主体的关心，增强他们对其影响程度的认识，督促其采取实质行动、担负责任。

2.平衡自身与PIF和AISOS的利益，寻求最大的集体利益

气候变化给各国带来的影响存在不平衡、不同步等问题，各国在气候变化前面的利益和所承担的责任也有所不同，这不仅是一个单纯的应对自然风险问题，而是涉及经济、环境、人权、发展等多方面的政治博弈问题；从过去的谈判中可以看出，个别国家的行为确实会影响到最后公约或协定的达成。因此，低海拔岛屿国家应首先明确自身的困难和利益及区域内的共同困难和利益，将自身的困难和利益放大到一个更大的集体中，突出问题的普遍性和急迫性以寻求更大的共识来解决这些问题。其次对现有事项的优先次序进行合理的排列，提高提交方案的有效性。其三，还应注意平衡不同区域组织之间的关系。一些国家为了寻求自身利益的最大化、提升话语权，加入了许多不同性质的区域性组织，但应注意的是不同组织之间的成员国不同，所追求的目标也有所差异，如在北极治理议题上，参与各方的治理目的和利益层次就不统一[20]。若一味地为扩大影响而多方活动也有可能会分散精力、不断妥协，反而影响了最初设想的达成。

3.强调气候变化造成的土地退化影响和国家命运之间的联系

过去低海拔小岛屿国家在气候变化谈判中，主要集中在减排、援助和赔偿等问题的申诉上，对于土地退化、人员安置和国家命运等问题争取还不够。未来应加强在气候变化与本国生存发展等方面的研究，增强气候变化与土地退化、环境损害、人权保护等方面的联系；研究土地退化与本国的农业、林业、土地生产力和承载力在过去、现在受到了哪些影响，未来需要在哪些方面减缓土地方面的流失等。同时，突出低海拔岛屿国家的脆弱性、对气候变化承担的有限性，利用双边和多边平台表达自己的诉求，争取国际社会更多的支持和援助。

4.提前做好应对土地退化和人员迁移的安排

气候变化的影响已不可遏制，即便采取有效措施进行缓解，到2100年以后一些国家可能还是难免最后被完全淹没的命运，因此需要提前解决因失去土地而带来的一系列连锁反应。在失去全部领土之前，一方面，要寻求经济援助来应对土地退化后的生态恢复、土地加固、粮食和淡水供应等问题；另一方面，要做好人员安置和后续国家地位、国家权利、国家资源、国家条约等问题的处理。通过与其他国家协商、尤其是同周边国家进行资源交换、商讨人员迁移的方案，做好国民整体搬迁和安置工作计划，保护其生存和发展的权利。最后，要明确国家发展的后续问题。被淹没后的水下陆地是否可以继续主张主权，原先享有的海洋权益是否会受到影响，原先的海洋划界协定如何继续履行，等等，还需要学界进行长期的研究以期一个公平合理的解决。

四、结语

在世界新冠肺炎疫情还未得到缓解的情况下，气候变化的影响也还在继续，此次COP26会议也再次表现出国际社会应对这一全球问题的决心。在近期会议上作出的报告可知2030年的全球温室气体排放量将比2020年大幅增加，若想要达成将全球平均气温控制在1.5℃，还需要更实际的减排行动和财政支持。IPCC的第六次评估报告也预计于2022年10月发布，届时将为我们制定更合理的适应和缓解计划提供科学的参考。但是，从长期发展来看，目前采取的措施远跟不上气候系统的变化，全球变暖、极端天气的频发和海平面上升的趋势已不可遏制，在制定相应的减缓政策时，还应关注到一群特殊的受影响主体，他们无论是在责任、财力、还是能力上都难以独自承担气候变化所带来的不利影响；再加上国土面积小、整体海拔低的天生弱势，气候变化所带来的不利影响在其身上的体现尤为明显。无论是海岸侵蚀、土地承载力的下降还是到最后土地被完全淹没在海水之下，这不仅仅是小岛屿国家的危机，也是给世界发出一个警告。我们需要尽快拿出合理的方案来应对气候变化所带来的不利影响，从现实方面的适应、缓解问题和法律方面的海洋法、环境法、人权法等领域为这些国家提供公平合理的保障。