森林生态效益补偿权利生成与内涵

西北农林科技大学人文社会发展学院 曾祥馨 张忠潮

1 森林生态效益补偿的现实困境

1.1 森林生态补偿与其他制度混同

生态补偿的法治目标就是实现环境利益的分配正义[1]。因此可以明确的是生态补偿制度是为解决因经济效益和生态效益发展不平衡而导致的生态利益失衡所构建的制度，进一步说明森林生态补偿是为解决森林生态利益失衡所建立的制度。但是由于森林生态补偿权利的不明确，导致在森林实际管理中发生了一系列生态补偿制度与环境损害赔偿制度、环境税等环境治理制度出现混同现象，或当地政府为便于管理，直接将生态破坏修复、环境污染控制和治理以及环境生态保护纳入生态补偿的补偿范围中，这一乱象将会从理论和实践上影响森林生态补偿制度的法治化进程。

1.2 森林碳汇增益生态补偿难以实现

森林碳汇增益，是指森林生态效益增益行为者，通过其对森林的管理、养护等主动性生态外部行为，使森林生态效益溢出，经确认、评估以及市场交易，森林碳汇增益者可以依法享有相应的经济报酬或者其他经济权益[2]。森林碳汇增益主体的环境正外部行为产生了一定的生态利益外溢，而外溢的经济不是被森林管理主体个人所占有，社会大众都是该生态效益的获益者。因此为了促进利益平衡以及经济发展的平衡充分，对于森林进行管理养护行为的增益行为主体，可以依法享有对应行为的补偿资金或其他补偿手段，这属于森林生态效益补偿的范围。森林增益行为补偿权利的缺失导致森林碳汇增益主体难以获得应得的生态效益补偿，补偿义务主体的义务与责任也无上位法可依，不利于森林生态效益的正常产出与供给。解决这一系列问题，首先需要从理论基础着手，总结出具有普遍适用意义的森林生态效益补偿权利的概念及内涵，从而为森林碳汇增益行为的生态补偿在理论及法律层面作出明确的指引和规定。

2 森林生态效益补偿权利法律化的价值

2.1 破解生态补偿与其他环境治理方式混同乱象

环境损害包括因污染排放行为或环境破坏行为所造成的人身权、财产权的损害以及生态环境质量本身的损害。因此就环境损害进行的资金付出属于赔偿，从性质上明显区别与生态补偿，生态补偿的资金付出范围只限于环境本身，而赔偿则超越补偿范围延伸至人身财产权。再者环境保护税并不需要保证环境质量符合特定的环境质量标准，因此保证环境质量下的生态效益增益行为补偿有差异[3]。森林的限制开发行为或者森林增益行为均不属于森林生态环境破坏行为，不是行为实施者对他人所造成的环境污染所应负担的污染治理和修复义务。有关政府将森林生态补偿的费用用于污染治理和修复的行为属于生态补偿资金的混用，没有依据法律正确管理使用森林生态补偿资金，产生了概念混乱。运用理论基础明确森林生态效益补偿权利及其权利义务主体，督促政府做好森林生态效益补偿工作，可以有效避免所有需要资金的森林环境治理制度都归结为森林生态效益补偿范畴的问题。

2.2 为森林生态效益补偿范围提供理论支撑

森林生态效益补偿权利的缺乏导致森林资源管理或养护主体的增益行为与补偿无法对应，享受森林生态效益溢出结果的补偿义务主体也无法明确给付范围。森林碳汇增益补偿作为森林生态效益补偿其中的一部分，如果有明确合适的权利义务关系，那么对于明确林业资源产权权属与责任的划分也具有适用意义。除了上一段中提到的区域政府这个宏观森林生态补偿调控主体以外，森林资源开发利用权利受限制的集体组织也属于补偿范围，从事森林资源开发的相关私人主体也处于森林生态效益补偿资金供给链中。生态补偿实践中所反映出的森林生态效益补偿链主体范围，可以总结出实际适用的权利主体筛选原则，有利于识别森林生态效益补偿权利法律关系。森林生态效益补偿权利的明确化，可以为森林生态效益补偿范围提供理论支撑，更好地落实补偿，为推进森林生态补偿制度法治化发展进程提供了必要和可行的条件。

3 森林生态效益补偿权利的理论基础

3.1 外部性理论

外部性理论最初是由英国经济学家庇古所提出的,运用经济活动的“外部性现象”衡量经济效率，而经济活动的外部性是通过市场交易这一角度出发来判断的。外部性现象指的是整体产品中不存在可以买卖的副产物或副产物没有可收益之处，这种副产物是被排除在市场机制之外的，无法定价与交易，在产品价格上也无法反映出其价值。这些副产物中对产品外部产生有益作用的是正外部性副产物,对外部产生有害作用的是负外部性副产物。正外部性效应使外部环境不支付对价即可享受福利,森林中的林木释放氧气就是生态系统的正外部性效应。负外部性效应则会为外部环境带来损害,例如化工厂排放污水对空气和土壤造成污染的行为就是负外部行为。从外部性理论来判断，森林产生的生态效益具有正外部性，而因外部性现象被排除在市场机制之外，获益的个体不付费即可使用，市场无法发挥作用调控利益平衡，导致正外部行为因无获益而减少，不利于提升行正外部性行为的个人或集体的保护环境的积极性。缺乏市场机制的介入导致生态效益无法通过对价进行价值转换，森林管理养护的行为者没有资金来源来对森林进行进一步的保护。确认森林主动进行管理养护行为者的森林生态效益补偿权利，可以促进生态效益的增加，形成一个社会与环境良性发展的和谐局面。

3.2 环境正义理论

环境正义起源于美国环境运动，其核心与实质在于处理生态环境资源的分配正义问题，正确处理不同地区、收入群体之间的生态环境资源的分配正义问题。从权利义务方面来理解，环境正义就是所有公民都享有平等使用环境生态效益的权利，同时公民也应承担保护环境的义务。因此享受森林生态效益的公民，需要承担保护森林环境和提高生态资源质量的义务，受益人不能一直免费享受森林生态效益，否则会影响环境正义。环境受益者可以从资金方面或劳务方面对于森林管理养护者进行一定的补偿，从而补偿森林管理养护者的各项投入，提高森林管理养护者的生产积极性和收入。我国关于环境正义理论的实践中，具有显著成效的就是“六个一批”脱贫计划中的生态补偿脱贫一批。生态补偿脱贫政策，利用生态补偿和生态工程资金，为贫困人口提供增加收入来源与途径，实现不同地区人民的生态资源分配正义。因此当出现环境资源分配不公平不正义现象的时候，政府通过政策进行调控对森林养护管理者进行生态补偿，贫困人口也可以申请主动进入到生态补偿精准脱贫的队伍中，主动承担起养护、管理森林的角色和义务，主动获得森林生态效益补偿权利，从而获得生态补偿资金，实现利益的公平分配，实现环境正义。

3.3 谁受益谁补偿原则

“谁受益谁补偿”原则指的是获得利益方向付出利益方进行补偿，从而达到利益的整体平衡。这一原则对于明确生态保护义务来源的主体有着指示作用。从森林保护的角度看，这项原则里的获益方包括基于森林生态正外部行为获得利益的纯获益者，以及通过开发森林资源获取利益的获益者，而付出利益方指的是森林生态正外部行为的实施者以及生态资源的限制开发者。同时该原则使得生态补偿的概念更加明晰，区别于环境侵权后的赔偿，生态补偿更多但强调的是在正外部行为的实施下产生的利益失衡现象，其面向包括环境，受益方和补偿方；而环境侵害赔偿中对于侵害环境的修复，其面向是环境和环境侵害方。森林生态效益补偿是通过利益失衡关系来判断的，对于无法进行市场交易的生态外部性效益进行利益平衡，利益失衡可以明确受益方，符合谁受益谁补偿原则。谁补偿谁受益原则主要是通过明确生态补偿的义务来源来确定生态补偿的给付主体，通过利益付出的主体来确定获得生态补偿的权利主体。

4 森林生态效益补偿权利的概念、内容

4.1 概念

森林生态效益补偿权利指的是森林生态正外部行为实施者造成了生态利益失衡的情况下，向基于生态正外部行为的获益者获得生态效益补偿的权利，以此达到利益平衡与环境正义。以产生外部经济性现象和明确受益者的存在作为判断是否存在生态利益失衡现象的前提。生态利益失衡下的森林生态效益补偿主要存在以下几种情形：一是补偿自然不能实现的利益，森林的水源涵养、清洁空气、生产氧气减少二氧化碳、保护生物多样性等自然行为，属于森林的正外部行为，也称为碳汇增益行为，是自然状态下无法通过市场交易实现价值转换，而森林的生态正外部行为所带来的生态效益由社会大众所享受，造成了利益失衡，因此应当针对碳汇增益的行为造成的利益失衡通过生态效益补偿进行调整；二是补偿被限制不能实现的利益，通过限制森林某一区域的开发利用或限制森林树木的砍伐以维持森林绿化面积导致森林养护管理者无法实现价值转换，因此应当针对限制森林开发行为造成的利益失衡通过生态效益补偿进行调整，三是关于森林生态效益补偿描述，即是对于森林的其他的生态正外部行为或生态利益不平衡区域，其获益者对于付出利益者进行生态效益补偿。

4.2 内容

碳汇增益补偿权,森林碳汇增益行为属于森林的生态正外部行为，森林碳汇增益行为造成了利益失衡和生态利益外溢，森林养护管理者有权向基于生态正外部行为的获益者获得生态效益补偿，即享有碳汇增益补偿权利。碳汇增益补偿权的权利主体是指为森林的碳汇增益行为进行管理养护的行为主体，而义务主体则是指享受了该生态正外部性效益的受益方，碳汇增益补偿可以通过纵向补偿政府充当调整角色和横向补偿市场重当调整角色。碳汇增益的行为之一的吸收二氧化碳释放氧气的行为，属于森林养护管理者的自主自发性的行为，并不是对于污染环境或破坏环境作出的弥补行为，并且也不是森林养护管理者独有的生态利益，是属于社会所共有的利益。因此基于这一行为产生的生态利益外溢，行为者应当享有碳汇增益补偿权。

发展限制补偿权,基于限制森林资源的开发利用行为或限制其他开发利用行为以维护森林覆盖率导致原本可以通过市场机制进行价值转换的利益不能实现，从而导致的利益失衡，被限制开发者可以获得正外部性生态效益补偿的权利，即发展限制补偿权。发展限制补偿权的权利主体是指为森林做出牺牲的发展限制区域，而义务主体则是指享受了该生态正外部性效益的受益方。发展限制补偿一般通过纵向调整进行补偿。从固有的森林资源使用权主体方面来看，一般通过砍伐林木进行市场交易行使权利，可以通过被限制砍伐开发的实际情况作为判定生态补偿利益是否溢出的事实依据。从新增的森林资源来看，例如退耕还林中央补助基金，实质上是限制了农民的农田开发利用行为，恢复森林林木的种植，进一步实现环境保护与生态绿化。发展限制补偿权利的实现就是在政策或法律规定下因负有生态保护义务的私权使用权主体因未完全行使森林资源使用权或森林资源开发权，依据其森林生态保护行为与生态效益的相关性而给予其外溢利益的弥补，这也是环境资源使用权主体对其权利不使用的支配行为。

其他森林生态补偿权利,即其他森林生态正外部行为实施者产生的生态利益外溢情况，可以向获益者获得生态效益补偿的权利。因生态利益的社会共享性，因此可以要求区域间的利益不平衡来对于利益外溢进行调整，例如由我国经济发达地区转移森林生态补偿金到经济欠发达地区但森林资源丰富的地区，即补偿区域之间的利益失衡。区域补偿权利主体是指付出代价、做出牺牲的利益受损区域，而义务主体则是指享受了区域正外部性的受益方，即区域发展权让渡或利益牺牲的受体。[4]森林生态效益补偿中的区际利益补偿权是在生态效益互不平衡关系但地位平等的区域之间产生的，碳汇增益补偿和限制发展补偿多以私权主体的权利不支配为补偿得要件，而森林区域补偿权利则是宏观调控区域范围内的利益平衡，以促进森林生态效益补偿基金的正确使用。

5 森林生态效益补偿权利的实现路径

首先，森林生态效益补偿权利请求给付补偿的条件是补偿权利主体的先行行为的付出或权利被限制导致损益产生。补偿权利的享有由先行行为义务的完成为条件，补偿权利的提出确定了义务主体对补偿权利主体是否作出补偿的义务[5]。可以通过排除原则，判断权利主体是否符合利益补偿请求的现实给付条件，例如被限制利用开发的环境资源使用主体所管理的森林资源不符合法定的强制性森林环境质量标准，或其环境管制标准超出法律规定范围的，应当排除于森林生态效益补偿权利之外。碳汇增益行为实施主体，没有进行森林养护管理义务的，应当排除于森林生态效益补偿权利之外。

其次，强调政府是中间调控角色。利用政策制度由森林生态补偿受益者向增益者进行森林生态补偿，政府在其中扮演了调整利益平衡的角色，而不是作为给付主体，并不是由政府来完成先行行为，政府可以在区域与区域之间充当利益天平，调整生态利益失衡现象。谁受益，谁承担补偿的义务。在实际执行中，政府通过“有形之手”从中进行调控，颁布了森林生态效益补偿基金、退耕还林中央补助基金、林业改革发展基金等森林生态补偿资金相关政策，实现正外部效应的利益化，使得森林管理、养护者获取一定森林保护资金，用于建设和保护森林资源，提高生态环境质量。

最后，通过发展森林生态效益补偿的市场化途径来丰富资金供给途径。例如森林碳汇增益行为可以通过碳汇贸易在平等主体之间签订森林生态效益补偿协议，进行平等主体之间的协商。平等民事主体之间的补偿标准可以通过政府政策或法律中提供的补偿标准进行参考，但最终以双方当事人达成协议时的补偿标准为准，双方可以依靠民事主体之间的意思自治进行补偿金额及方式的确定，达成补偿标准的共识。当出现意思自治的森林生态效益补偿协议无法执行的情况下，可以通过民事诉讼提供森林生态补偿请求权救济，以解决森林生态效益利益补偿权无法实现的困境。