新时代我国临空经济发展对策刍议

□ 中国民用航空局第二研究所 潘 野/文

随着经济全球化、区域经济一体化和城市化进程的不断发展，新时代背景下中国民航在经济发展中承担着越来越重要的角色。作为推动我国民航发展不可缺少的一部分和加强民航强国建设的重要力量，临空经济的发展对助力机场周边区域和城市经济高质量发展，对促进民航运输与区域经济协同发展均具有重要意义。围绕民航局党组就学习贯彻党的十九届六中全会精神作出的重大部署，以提升临空经济发展质量为核心，本文在梳理中国临空经济发展历程和特点的基础上，依靠新的认识，结合实际情况，总结临空经济发展历史经验、分析新发展阶段下临空经济发展面临的新机遇和新挑战，为新时代背景下临空经济发展实践提供相应的对策建议。

临空经济发展概述

（一）基本概念

国内外研究人员对临空经济的基本定义虽略有不同，但实际上无本质差别，因为不论是从空间、产业视角还是从临空区域与城市发展的战略定位等研究方向来分析临空经济发展，对临空经济的理解或定义都包括如下四个方面特征：一是本质理解，临空经济是一种必须依托于运输机场的经济运行模式；二是产业发展，临空经济通常以临空经济区为载体来开展经济活动，区内存在航空运输及其他特定产业；三是发展条件，临空经济区通常设置在邻近机场区域，拥有腹地经济供给和相关资源配置；四是影响范围，其影响圈层基本以运输机场为发展辐射中心，并随着机场的业务规模和临空经济区的产业布局等逐步向外延伸。

根据上述特征，本文对临空经济的定义为：临空经济是依托运输机场的区位优势、对不同区域和不同产业的经济辐射范围等，不断吸引高级生产要素向机场及其周边地区集聚，然后在相关主管部门统筹规划和科学引导下，于机场周围逐渐形成具有城市特征的以临空指向型产业为主导产业、多种衍生产业和关联产业联动发展所共同组成的具有重要经济影响力的一种新经济模式。

（二）临空经济发展类型

1959年，作为全球临空经济区原始雏形之一，爱尔兰香农国际航空港自由贸易区的设立开创了临空经济这一特殊的新型经济运行模式。随着临空经济发展不断为机场周边区域、当地城市甚至是国家带来巨大经济效益，临空经济逐渐成为机场和城市发展的显著趋势。全球不同临空经济发展的载体名称虽略有差异，例如临空工业区、临空产业园、临空贸易区、航空城等，但其本质上都是临空经济区，按产业布局特点，可将其大致分为如下三类：

1.综合功能导向型。这类临空经济区不仅能提供与城市CBD相似的功能和服务，还布局有各类物流、国际商务、新能源材料等产业，例如韩国仁川航空城能提供商务、休闲、住宅等多种功能；新加坡樟宜临空产业园包括工业、商业、物流和货运等各类园区，集聚了航天工业、会议会展、商贸休闲等多种产业。

2.航空制造驱动型。这类临空经济区通常基于航空航天业来延伸产业链，多以飞机研发制造为核心开展经济活动，例如美国西雅图航空城，其将飞机研发、生产和装配作为主导产业，同时发展生物科技、旅游展览、医疗技术、金融业等产业，构建了完整高效的以航空制造为主导产业的产业链。

3.区域资源发展型。这类临空经济区利用机场腹地环境资源，在机场周边进行商业贸易经济活动，例如爱尔兰香农国际航空港自由贸易区，其依托优惠的税收条件、完善的产业配套环境、高效的服务效率，吸引全球一系列产业集聚于此开展生产活动。

我国临空经济的发展历程

与国外多数发达国家相比，我国临空经济虽起步较晚，但在国家持续加力推进民航高质量发展中，临空经济发展势头强劲、发展前景可期。纵观中国临空经济发展之路，同时参考既有研究对临空经济的发展历史总结分析，通常可将中国临空经济的发展历程划分为如下几个阶段。

（一） 萌芽阶段（1991年及以前）

1991年及以前，全国大部分机场及其周边区域多为农业用地，土地开发与经济发展仍处于自发建设和发展状态。由于该阶段内大多机场客观上缺少开展临空经济区建设的必要条件，开展临空经济区建设的发展理念和重要性也尚未被认识和理解，因此机场对其周边区域和城市所带来的经济效益不明显，两者之间的互动与依托关系微弱，甚至有机场与其周边区域和城市经济完全是相互独立的发展模式。

这个阶段内，中国民航将发展重心放在了运输任务开展上，这为后续临空经济的建设与发展奠定了必要的基础。

（二） 初始阶段（1992～1999年）

我国临空经济发展实践始于1992年，这一年，作为中国临空经济发展雏形，西南航空港经济开发区成立；1993年，随着北京首都机场的年旅客吞吐量和货邮吞吐量不断攀升，北京顺义区政府开始规划并尝试建设发展临空经济；1999年，上海浦东机场提出了“机场地区综合开发模式”的发展理念，这都成为我国临空经济在初始阶段的重要标志。

该阶段内，由于主导行业的通常为单一的航空运输服务业，其余的产业也基本上是为机场建设、航空公司和其他机场驻场机构提供配套服务，因此全国仅有少数航空运输业务规模相对较大的城市才开始涉足临空经济发展。

（三） 起步阶段（2000～2005年）

从2000年中国临空经济发展进入起步阶段开始，多地启动了航空经济发展，并围绕机场建立了各类工业园区、经济开发区、航空港区和空港新城等；尤其是在2004年实施机场属地化改革后，各地纷纷开始规划、建设和发展临空经济区。既有研究表明，截至2005年，全国共建设发展有13个临空经济区。

该阶段内，临空经济区产业圈层雏形初现，虽然航空运输服务业仍然为主导产业，但是其它如道路运输、零售业等产业开始发展起来。

（四）成长阶段（2006～2010年）

“十一五”期间是中国临空经济发展的成长阶段，北京、厦门、重庆、广州等多个城市将临空经济建设作为该期间的发展重点；根据业内专家统计，截至2009年，全国年旅客吞吐量在1000万人次以上的机场所在地区均规划了临空经济，全国34个机场所在地区共提出发展临空经济区数量达44个。

该阶段内，零售业逐渐发展，与航空运输服务业一同成为临空经济区的主导行业，与此同时，也逐渐开始发展电信、计算机软件服务业、住宿业等服务型产业，临空经济区服务产业特征显现。

（五） 调整阶段（2011～2015年）

随着经济的快速发展和全国航空运输的业务规模持续保持稳定增长态势，临空经济区数量也不断增加。2012年，国家要求“大力推动航空经济发展”，临空经济发展正式上升为国家战略；2013年，首个国家级航空港经济综合实验区落地郑州。根据民航局统计，截至2014年，依托62座城市、54个机场，全国范围内共规划了63个临空经济区。

该阶段内，临空经济发展产业类型逐渐多元化，尤其是较早发展临空经济的地区，大量临空指向型、高端产业聚集于区内；高端制造业和商贸服务业开始与航空运输产业一起作为主导行业，并发展了金融证券、文化旅游、住宿业等。

（六）发展阶段（2016年至今）

根据已有研究，2017年底，全国已运行或已规划的临空经济区数量达67个，并且在此期间国家支持在全国多地先后设立了10个临空经济示范区，形成“2＋8”格局；据笔者统计，截至2020年底，全国范围内获得国家批复支持建设发展的临空经济示范区共计17个。

该阶段内，在政策支持和航空运输需求的刺激下，各类产业向临空经济区集聚，部分地区临空经济发展出了相对完整的产业链，临空经济发展逐渐成为推动机场及周边区域和当地城市经济发展的新引擎。

中国临空经济发展的机遇与挑战

（一）发展概况

从1992年中国首个临空经济区的建立，到2010年34个机场所在地区提出发展44个临空经济区；从2012年国务院颁布《国务院关于促进民航业发展的若干意见》，要求“大力推动航空经济发展”“选择部分地区开展航空经济示范区试点”，到2013年首个国家级航空港经济综合实验区落地郑州，再到国家发改委、民航局出台《关于临空经济示范区建设发展的指导意见》；根据国家发改委综合运输研究所等联合发布的《中国临空经济发展指数2021》，截至2020年底，全国240个民用运输机场中，有近150个机场均有建设或规划发展临空经济。由于我国航空运输市场规模大、市场需求高、市场潜力强，同时随着城市化进程不断加快、产业类型日益丰富多元，以及相关政策和举措的陆续出台，我国临空经济正朝着更为科学、合理的方向发展。

（二）面临的机遇与挑战

虽然中国临空经济区建设正蓬勃发展，但相较于其他国家发展较为成熟的临空经济，我国临空经济的发展仍有不小差距，在发展过程中面临不少的机遇和挑战，主要体现在如下几个方面：

1.有的地方政府或机场运营方临空经济战略规划制定工作有所欠缺。战略规划制定是发展临空经济的前期基本工作，也是决定未来发展质量和发展速度的关键性因素之一。国家和民航局在推动民用航空运输、临空经济的发展过程中，陆续出台了多份相关政策文件，对建设发展临空经济作出了发展规划和指导意见，并在全国范围内选择多个地方先后设立了临空经济示范区；但在推进临空经济建设发展的实践过程中，仅有部分地方政府出台了详细的临空经济发展规划、制定了发展方案等，例如《郑州航空港经济综合实验区发展规划》《北京大兴国际机场临空经济区总体规划》等，多数地方政府和机场运营方等部门战略规划制定工作相对滞后甚至存在缺失，导致当地临空经济发展缺乏战略布局、临空经济发展较为被动。

2.产业关联性、临空指向性及产业结构有待加强和优化。根据成熟的临空经济发展经验，由一系列强关联性、临空指向性的产业所构成完善的临空产业链不仅能加强产业与产业之间的生产联系，有效促进临空经济可持续发展，还能通过对产业布局的动态调节，持续优化区域产业结构。纵观我国临空经济发展历程，除少数发展相对成熟的临空经济示范区以外，大多临空经济区由于起步较晚、缺少前期战略规划等，区内大多产业仍处于全球价值链中低端且整体产业布局不合理，产业基础和资源禀赋协同效应不足，导致临空经济发展缺少完整产业链的支撑，产业结构有待优化。

3.机场和临空经济区配套设施有待完善。临空经济是依托运输机场的一种经济发展模式，因此完善的机场和临空经济区相关配套设施是发展临空经济的必要条件，如发达的综合交通网络、与产业链匹配且完善的硬件服务设施及软件服务等。然而据专家统计，截至2020年，我国40多个大型机场临空经济区中，已运行或规划建设了城市轨道交通和铁路交通的分别为36个和30个，但多数仍在建设当中，因此各地发展临空经济时，还务必要同时加快推进多种交通方式并行的综合交通运输网建设，并根据实际产业逐渐规划和完善配套的硬件设备、软件服务等。

4.产业科技创新能力有待提升。根据大量的临空经济发展经验，在临空经济发展初期，由于人力资源供应、配套设施条件不足等，临空经济区对高端产业的承接能力有限，因此区内产业多处于价值链中低端，产业科技创新能力相当受限。临空经济的高质量发展，本质上是临空产业逐渐向价值链高端延伸、产业结构不断优化升级的过程，且需要大批应用型、技能型和创新型人才；若在发展初期就开始布局高端产业、引进高层次人才，以及加大科研投入、增强创新能力，则无疑能加快临空经济发展速度。然而，目前全国仅有少数临空经济区具有临空人才培养意识，例如成都双流临空经济区通过建立空港发展大学来培养复合型人才，而多数临空经济区仍然缺乏高层次人才引进政策和人才培养制度，高层次人才相对匮乏。

促进我国临空经济发展对策建议

既往临空经济发展实践中存在的问题、复杂严峻的外部环境以及明显增加的不确定性因素，给我国民航业和临空经济发展带来机遇与挑战、提出新的要求。为使我国经济发展平衡性、协调性、可持续性明显增强，因此，以新的认识和充足的准备持续谋划临空经济发展、应对风险挑战刻不容缓。

立足新发展阶段，必须全面贯彻新发展理念，以党的十九届六中全会精神为指引，把发展质量问题摆在更为突出的位置，总结、分析并借鉴全球临空经济历史经验，继续探索民航运输与临空经济协同发展道路，推动临空经济高质量发展。

上述总结分析的国内外成熟临空经济发展经验表明，良好的政策支持和动态的战略规划、协调合理的产业结构、发达的综合交通网络、完善的配套设施设备，以及充足的人才资源储备无一不是成功发展临空经济的关键因素。因此，针对现阶段我国临空经济发展面临机遇与挑战，提出如下对策建议。

（一）积极争取政策支持，统筹制定战略规划

全球临空经济发展经验表明，国家和地方政府对临空经济发展政策支持力度越强，临空经济发展速度越快、发展质量越高，例如爱尔兰政府为支持促进香农自由贸易区的发展，先后出台了一系列包括税收、融资、财政等多方面政策举措，促使香农自由贸易区不断发展成为如今全球领先的临空经济区。因此，建议以建设发展临空经济区的社会效益和经济效益评价为依托，积极争取中央和地方政府的政策支持，例如出台税收优惠政策、设立临空产业投资基金、扶持产业链上重点企业等；同时建议各地将临空经济发展纳入五年规划，并根据自身实际发展情况和发展定位，科学制定兼顾各相关利益方发展需求的临空经济发展战略规划。

（二）持续完善产业布局，推动产业结构升级

成熟的临空经济产业链不仅能促进企业降本增效，还能加强产业间经济关联程度、提高产业临空指向性。因此建议尚处在发展初期和起步期的临空经济区，应尽早明确产业定位、主动规划区内产业布局，以便后期增大临空经济指向型、高关联性和高科技产业引进比例，为形成完整的产业链打好基础；对于处在发展中期和加速期的临空经济区而言，建议根据当地城市发展战略和区内产业链特征，通过持续大力发展区内战略主导型产业，助力带动其他重点产业和培育产业的方式，进一步完善产业布局，尽快打造出具有当地特色的完整产业链；对于已经形成相对完整产业链的临空经济区，可通过建立反馈机制调整临空经济区产业结构，进一步推动产业结构升级优化，形成更加成熟的产业集群。

（三）加强临空经济区配套设施建设，同时引进智力服务机构

完善的配套设施是发展临空经济的基本条件。首先，发达的综合交通网络是决定一个地区是否具有吸引现代经济活动的关键之一，对于集聚了多种产业的临空经济区更是如此，因此建议各区以运输机场和主导行业为核心，通过规划建设交通设施、优化交通网络等方式推动多种交通方式集中布局，补足区内交通短板，为旅客接驳、货物运输、经济生产、产业沟通等提供支撑，扩大临空经济辐射范围；其次，随着临空经济不断发展，区内产业结构的不断优化升级，其对配套设施的要求也在不断改变，因此建议根据区内产业结构的调整，提前规划建设硬件设施等，为产业发展提供基础动力和保障；同时，引进智力服务机构（例如战略咨询、法律服务和金融服务等），加快与临空建设相关的商务、休闲、生活等服务配套建设（例如教育、商业、医疗和生态配套等），打造一个交通发达、硬件设施先进、软件服务齐全的临空经济区。

（四）加强高层次人才引进和培养，提高创新发展能力

人才是科技创新形成和持续发展的基本。提高创新发展能力不仅需要加大科技研发投入，更需要高层次人才。因此，对于产业链较为完善的临空经济区而言，建议通过制定人才引进计划吸引更多专业的优秀人才加入临空经济建设；对于尚未形成完整产业链的临空经济区而言，建议首先调整产业布局，并在形成成熟的产业链之后，再视发展需要制定人才引进计划聘请部分特定专业人才。此外，还建议当地政府根据实际发展需求通过推进临空经济产教融合合作，打造科学研发中心和教育培训机构等方式，培养临空经济专业技术和管理人才，形成人才培养机制，为当地临空经济发展输送优质产业人才，为科技创新和产业发展提供有力保障。