辐射事故应急预案管理现状及对策研究

张 彦，杨端节，乔清党，张少君

(生态环境部核与辐射安全中心，北京 100082)

随着核与辐射科学研究的不断深入发展，涉及各类辐射活动的企业数量迅速增加，截至2019年6月数据表明[1]，我国在用放射源142 607枚，各类射线装置181 293台(套)，从事生产、销售、使用放射性同位素和射线装置的单位已达到73 070家，同时在放射性废物处置、铀矿冶及伴生矿开发利用、放射性物质运输等方面生产和实践活动也日益增多。伴随行业发展的同时辐射事故发生的风险也随之加大[2]，特别是2009年河南杞县卡源事故、2014年南京丢源事故，都引起了公众广泛关注，对行业发展产生一定的负面影响。

为保证辐射产业健康发展，建立完善的辐射事故应急预案体系、强化应急体系运行管理，是预防和减少辐射事故发生、高效应对和处置事故的基础和重要手段。目前我国从中央到地方各级政府、企事业单位，各级辐射事故应急体系已基本建立[3]，但在辐射事故应急预案管理上仍存在一些薄弱环节，本文从加强标准制定、出台相关管理规定等方面给出相关意见建议，供各级辐射安全监管机构参考和借鉴。

1 辐射事故应急预案体系现状

国家法规要求基本明确。2005年施行的《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》规定，“县级以上人民政府环境保护主管部门应当会同同级公安、卫生、财政等部门编制辐射事故应急预案，报本级人民政府批准”，同时对生产、销售、使用放射性同位素和射线装置的企事业单位，也提出了制定本单位的应急方案的要求；环境保护部2011年发布的《放射性同位素与射线装置安全和防护管理办法》中[4]，沿用了以上法规要求。2007年施行的《突发事件应对法》规定，“危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位，应当制定具体应急预案”；2015年施行的《环境保护法》新增规定，“企业事业单位应当按照国家有关规定制定突发环境事件应急预案”；而对于突发环境事件的范畴，在2005版和2014版《国家突发环境事件应急预案》中[5]，都将辐射污染事件纳入应对范畴。

各级监管部门预案体系基本建立。早在2001年，国家环保总局编制的《核事故与辐射事故应急响应方案》[6]，将辐射事故与核事故并列为同等重要的程度；2006年修订完成《国家环境保护总局辐射事故应急预案》[7]，明确了辐射事故分级响应机制。其后根据实际变化，环境保护部辐射事故应急预案先后多次修订，形成了相对稳定成熟的辐射事故应急体系。与此同时，地方各级省、市、县也积极抓紧推进辐射事故应急预案编制和体系建设工作，特别是通过2014—2018年开展的全国各省辐射事故应急演习活动[8-13]，进一步督促各省完成了辐射事故应急预案的最新修订，并在演习过程中充分发挥了预案的指导作用，落实了地方政府的应急主体责任。

企事业单位应急意识不断提高。随着法规要求的明确和各级监管力度逐步加强，辐射行业各类企事业单位积极主动开展辐射事故应急预案编制工作，并以预案编制为抓手，认真查找问题隐患并积极整改。近年来开展的省级辐射事故应急演习多数事故情景都涉及相关企业[3]，演习中参演企业能够根据应急预案及时启动，有序开展事故响应和处置工作，较好地展示了应急响应能力和技术水平；一些大型企业能够积极开展相关技术研发，在应急技术储备和应急处置等方面涌现出了一批创新成果；同时结合演习经验反馈，各类企事业单位积极修订自身预案体系，并在实践中逐步形成一批成熟有效的内部技术成果规范。

2 预案管理中的薄弱环节

2.1 实践中对辐射事故应急预案层级定位存在理解分歧

按照《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》，辐射事故应急预案应属于当地政府层级，而实践中相当一部分县级以上人民政府没有政府层级的辐射事故应急预案[14]，而是用突发环境事件应急预案代替，仅当地生态环境部门有辐射事故应急预案，部分市县生态环境部门也用突发环境事件应急预案代替辐射事故应急预案。这种做法参考了《国家突发环境事件应急预案》的编制[5]，将辐射事故作为突发环境事件的一种进行响应处理，具有一定的合理性和可操作性，但严格来讲不能完全满足法规要求。历次演习中各省、市、县政府有的启动突发环境事件应急预案，有的启动政府辐射事故应急预案，还有的启动当地环境部门辐射事故应急预案[3]。这种理解分歧一是间接弱化了辐射事故的重要性和危害程度，将辐射事故与一般环境事件相混淆，影响了对事故的重视程度和处置力度；二是对同类型同等级的辐射事故，不同地区的响应机制不完全相同，一旦涉及跨省跨地区事故联动响应时，容易在行动配合上产生不必要的混乱和分歧。

2.2 对企事业单位辐射事故应急预案编制规定不够明确

在企事业单位辐射事故应急预案管理上，《突发事件应对法》规定，放射性物品的生产、经营、储运和使用单位应当制定“具体应急预案”；《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》规定，相关企事业单位应制定“应急方案”；《环境保护法》规定，企事业单位应制定“突发环境事件应急预案”；环境保护部颁发的《突发环境事件应急预案管理暂行办法》要求[15]，企事业单位的环境应急预案中应包括专项环境应急预案。按照以上法规办法，均可以解读为企事业单位应编制“辐射事故应急预案”，但却没有完整统一的描述和要求。实践中各类企事业单位根据自身理解，编制的与辐射事故应急相关的预案、方案、措施等文件五花八门，缺乏统一规范。同时，由于没有明确的法规条文，部分企事业单位对预案编制工作思想认识不足，预案以应对监管检查为主，质量和有效性有待提高。

2.3 缺乏统一的辐射事故应急预案管理和备案办法

制定相关预案管理办法是实践中对法律法规在细节规定上的必要补充，如国家安监总局发布的《生产安全事故应急预案管理办法》[16]、环境保护部发布的《突发环境事件应急预案管理暂行办法》[15]、《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法(试行)》[17]等。虽然从广义上辐射事故可以归类到突发环境事件中，但与常规环境事件不同，辐射事故具有自身特殊性。辐射事故一旦发生，在普通群众眼中，往往等同于核事故的发生，极易引发较大的舆情事件，引起社会和公众恐慌。国家对核事故高度重视，从宏观法规体系到具体导则标准等都比较健全，而相比之下，在辐射事故管理、预案审批、备案等方面欠缺较多，环境保护部发布的《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法(试行)》也将辐射事故应急预案排除在外[17]，仅依靠《突发环境事件应急预案管理暂行办法》，不能完全准确体现出辐射事故的特殊性和复杂性，也不适宜指导全国各级辐射事故应急预案编制工作。

2.4 辐射事故应急预案相关编制导则标准欠缺

在国家应急预案体系中，核事故应急预案和突发环境事件应急预案并列，都属于国家突发公共事件总体应急预案下设的专项应急预案。对核事故应急预案的管理，在《核安全法》、《核电厂核事故应急管理条例》及实施细则、《核动力厂营运单位的应急准备》、《地方政府对核动力厂的应急准备》、《核动力厂应急计划与准备准则》等一系列法规文件和技术标准中，从宏观到具体实施都提出了一系列明确要求。与之相比，在编制辐射事故应急预案方面，除了一些宏观要求，几乎没有相关配套的技术标准和导则文件。同时，由于辐射行业单位众多，涉核仪器和技术更新较快，导致可能发生辐射事故的单位类型较多，编制全国统一标准和导则的难度也相对较大，相关理论研究和技术指导也比核事故应急欠缺较多。

2.5 各级辐射事故应急预案编制质量参差不齐

通过近年来全国各省辐射事故应急演习及日常监管反馈，省、市、县、企事业单位各级，在辐射事故应急预案编制上，存在质量参差不齐、部分预案与实际情况脱节、可操作性不强等现象[3]。例如，个别省份预案修订不及时，特别是近年来各省机构改革变动较大，预案修订工作没有及时跟上；部分省级应急预案中指挥程序衔接不畅、部门接口不清、职责不明等问题依然存在，有待进一步优化；地市及县级辐射事故应急预案缺项较多；部分核技术利用单位没有编制相关应急预案等。这些问题不仅会削弱预案作为应急顶层文件的指导效力，同时还将影响日常应急准备与响应工作的开展。

3 加强辐射事故应急预案管理的对策及建议

以上问题的形成，既有行业历史发展客观原因，也有各级部门管理不到位、职责划分不清晰等主观因素，在当前国家大力推进“放管服”改革的背景下，认真梳理管理边界，明确相关制度规范，从服务角度推动辐射事故应急预案管理工作，让监管部门和监管对象都能够做到“有法可依、有法必依”，对提升各级辐射事故应急响应能力和推动行业发展都具有重要意义。

3.1 积极推动相关顶层法规修订

核事故管理的顶层文件《核安全法》、《突发事件应对法》，对核事故应急预案、突发事件应急预案均提出了明确的宏观管理要求；与之相比，2003年施行的《放射性污染防治法》作为辐射行业的顶层法律，对辐射事故应急工作和预案管理缺乏明确要求，而在《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》补充增加的相关规定，法律效力相对弱于顶层法律层级，这也是导致对预案层级定位出现理解分歧的原因之一。建议在适当时机积极推进对《放射性污染防治法》的修订工作，根据形势和时代发展要求，补充完善辐射事故应急工作和预案管理的相关内容，从顶层设计上进一步明确相关法律要求。

3.2 研究制定统一的辐射事故应急预案管理和备案办法

由于辐射事故的特殊性，在事故处置、响应和人员防护、救治等方面与常规环境事故完全不同，仅按照突发环境事件管理存在一定的局限性。建议应参照《生产安全事故应急预案管理办法》、《突发环境事件应急预案管理暂行办法》、《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法(试行)》等类似文件的制定原则，适时编制全国统一的辐射事故应急预案管理和备案办法。在法规条例的宏观指导下，进一步细化相关具体要求，澄清一些容易混淆的理解误区，明确各级监管机构和企事业单位的职责，针对不同类型企业明确预案编制、评审、备案、实施和监督管理等方面的具体要求，增强预案管理的依据和可操作性。

3.3 加强辐射事故应急预案编制导则标准研究

针对辐射事故应急预案编制质量参差不齐的状况，建议参考核事故应急预案类似做法，制定相关编制导则标准，明确预案的格式和内容要求。应根据预案用户，合理分类，针对性出台相对统一的编制标准和导则。如各级政府监管机构作为管理机关，预案形式可相对统一，预案内容应侧重于应急管理职责；各类企事业单位作为辐射事故的一线处置单位，预案内容应更侧重于上报流程、风险分析、处置技术等，重点在于如何防范事故风险、消除事故隐患和第一时间开展应急处置和响应工作。其中，应特别注意的是，对核设施营运单位可能发生的辐射事故也应给予必要的统一规范，不能因其重点关注核事故而忽视对辐射事故的管理。