试论预防性环境公益诉讼重大风险认定

宋博纳

（集宁师范学院， 内蒙古 乌兰察布 012000）

据《中国环境资源审判》（白皮书）报告中的数据显示，2005年至2014年期间，国内法院共受理环境民事诉讼案件仅有47件。而2015年新《环境保护法》的颁布与实施，随后《民事诉讼法》以及《行政诉讼法》也在2017年得以修订，检察公益诉讼制度得以确立，促使国内环境公益诉讼案件总数不断增加，总体呈现大幅增长态势，2015年至2020年间，共受理环境公益诉讼案有6 235起。[1]由此可见，检察公益诉讼制度的确立为环境公益诉讼制度的健全及可持续发展提供了必要支撑。但在上述案件中，有关预防性环境公益诉讼的案件数量并不多。

目前来看，国内环境公益诉讼的司法实践具有明显的事后救济特点。在大多数环境公益诉讼案当中，环境公共利益的损害已发生甚至环境危害行为已结束。当项目的建设可能会造成环境污染或生态破坏时，如果在审批阶段即以环境公益诉讼对其进行制止，既能够有效预防生态环境破坏，同时，也可避免因事后补救而耗费巨额资金，造成高额的经济损失。因此，这就需要积极探索预防性环境公益诉讼。2015年颁布的《环境民事公益诉讼解释》（以下称《解释》）第1条中规定，适格主体可针对“已经损害社会公共利益或具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”提起诉讼，该条例的制定，不仅突破了无损害就无救济的诉讼救济理念，更使得预防性环境公益诉讼具备法律依据。[2]但在具体司法实践中，预防性环境公益诉讼重大风险认定却面临着较大困难，这在近年来不少预防性环境公益诉讼案件中均有所体现，例如，“云南绿孔雀案”“云南安宁炼油案”“五小叶槭案”“电蚯蚓案”等。案件中的“重大风险”认定是争议的焦点内容，而在预防性环境公益诉讼案件中，如何对重大风险进行认定，其认定是否有效，对案件的裁定及审理均有着尤为关键的作用。因此，本文基于司法实践角度，对预防性环境公益诉讼重大风险认定面临的困境进行深入分析，并提出与之相适应的对策建议，以期为国内环境保护公益诉讼工作提供助益。

一、预防性环境公益诉讼重大风险认定的典型案例

“云南安宁炼油案”是新《环境保护法》正式实施后的首例针对在建工程的预防性公益诉讼案，案件争议核心内容在于中石油云南石化有限公司在没有获得批准的情况下而先开展建设项目的行为是否能够被认定为损害社会公益的重大风险。案件关于重大风险及其认定问题，充分体现了国内预防性环境公益诉讼重大风险认定所面临的困境。

2015年10月27日，自然之友对中石油云南石化有限公司提起诉讼，要求被告全面停止建设运营炼油项目，不得向螳螂川排放任何污水，并撤回优化调整环境影响报告书。同年12月25日，自然之友按中级人民法院的要求补正说明云南安宁炼油项目对社会公益存在重大风险。其主要体现在：炼油项目排放的污水对螳螂川水质存在重大风险、未批先建对当地大气、固体废物污染造成现实危险、使用迟延焦化技术存在安全事故和环境污染风险。2017年1月3日，云南省中级人民法院向自然之友发出裁定书：因中石油云南石化有限公司的安宁炼油项目的环境影响评价报告在2016年4月25日已获得环保部的“原则上同意”的环评批复，自然之友提供的材料不能说明中石油云南石化有限公司的行为对社会公益存在重大风险，并告知自然之友该案件不予受理。对此，自然之友表示不服，随后提出上诉，2017年6月12日，云南省高级人民法院作出最终裁定，其裁定结果是驳回上诉，维持原裁定。最终该案件以在立案阶段即被裁定不予受理的结果而结束。

在云南安宁炼油案中，一审与二审的裁定书均裁定为不予受理，而对于庭审双方而言，其争议的主要核心内容为中石油云南石化有限公司的行为是否已对社会公益构成损害或具有损害社会公益的重大风险。[3]在该案中，法院的裁定理由是中石油云南石化有限公司已获得环评部门批复，值得深思的是，环评部门提供的批复文件能否作为预防性环境公益诉讼重大风险认定的有力证据，且环评部门批复的合法程序可否判定中石油云南石化有限公司安宁炼油项目的后续行为不具有造成损害社会公益重大风险的违法性等，都是预防性环境公益诉讼重大风险认定所面临的问题。此外，结合案例中庭审双方的主张不难发现，其对预防性环境公益诉讼重大风险的认定存在差异，这也是造成案件不予受理的首要原因。如何对“重大风险”进行认定，其判断标准及规范等方面均是预防性环境公益诉讼亟待解决的问题。

二、预防性环境公益诉讼重大风险认定面临的困境

1.重大风险的认定标准不够清晰

预防性环境公益诉讼强调的不是事后救济，而是在环境保护中进行提前预防和控制。在预防性环境公益诉讼中，重大风险的认定是必不可少的，但就国内目前预防性环境公益诉讼的司法实践来看，其重大风险认定存在标准不明晰的现象。这在“云南安宁炼油案”中就有着充分体现，案例在一审和二审阶段认定自然之友提供的诉讼证据不足以判定中石油云南石化有限公司的安宁炼油项目具有“重大风险”，因为中石油云南石化有限公司的安宁炼油项目已获得环评部门批复，也就是说安宁炼油项目不具有造成损害社会公益的重大风险。显然，庭审双方对预防性环境公益诉讼重大风险的理解存在差异，这与重大风险的认定缺乏规范化的标准有着密切关系。[4]在司法实践中，由于重大风险的认定标准不清晰，环境保护组织提起的预防性环境公益诉讼由于缺乏明确指引，其提供的诉讼证据不足以得到法院的采信。从另一层面来看，法院在对案件进行裁定时，可能会因为原告提供的损害社会公益的“重大风险”的证据不足而不予立案，这点正是在云南安宁炼油案中有所体现的。即便是在正式立案的情况下，案件在庭审阶段也容易由于缺乏重大风险认定标准而使得最终裁定受到一定影响。因为通常而言，预防性环境公益诉讼案件所涉及的利益群体较为广泛，案件本身的复杂程度相对较高，法院裁定需要综合社会影响及各方利益，导致对重大风险的认定更为审慎。

国内《解释》明确了重大风险认定的条件，从环境风险的隶属范围来看，属于社会公益领域；从环境风险的性质来看，风险必须具备现实的紧迫性。在具体司法实践中，由于社会公益的具体范围和限定标准并未明确规定，环境公益领域的环境风险如何判定成为一大难题。而对于现实性和紧迫性的具体衡量标准也缺乏明文规定和明确规范，这就导致预防性环境公益重大风险认定标准不明朗。[5]此外，由于对重大风险程度的具体划定也缺乏明确标准，原告在举证过程中，为证明被告方的行为对社会公益范畴的环境造成了重大风险，必须通过多种途径进行举证，但在重大风险认定标准模糊不清的情况下，无疑增加了举证的难度。

2.重大风险认定归属权模糊

在预防性环境公益诉讼案件中，重大风险的认定方是其具体认定的重要部分，发挥着尤为关键的作用。通常而言，预防性环境公益诉讼重大风险认定主要涉及环保组织、行政机关、检察机关、审判机关等。各主体在参与预防性环境公益诉讼重大风险认定的过程中，通常是在预防环境公益诉讼案的不同阶段进行重大风险认定的。例如，在进入正式起诉阶段前，原告基于摸底调研以及材料收集的需求而进行重大风险认定，该阶段属于重大风险认定的初步阶段。当预防性环境公益诉讼案进入庭审阶段时，案件被告方对原告方提供的预防性环境公益诉讼重大风险认定结果提出异议，同时，出具被告方搜集的重大风险认定方面的材料及结果。而在具体的司法实践中，原告及被告对于重大风险的认定结果及其专业性受到质疑。因此，这就需要对预防性环境公益诉讼重大风险认定归属权予以充分考量，若认定归属权模糊不清，则不利于重大风险的具体认定，对预防性环境公益诉讼案件的审理也造成一定影响。就当前情况来看，国内预防性环境公益诉讼重大风险认定权归属不清的问题尤为突出。

其一，若从预防性环境公益诉讼程序的角度来看，司法机关是重大风险认定权的归属者。但在司法实践中，重大风险认定结果是案件裁定的核心依据，当被告出示环评批复文件时，司法机关对预防性环境公益诉讼重大风险认定却以行政部门的环评批复文件作为重大风险认定结果。在云南安宁炼油案中，司法机关正是以环评部门的批复文件为依据，进而裁定中石油云南石化有限公司的行为不属于损害社会公益的重大风险。[6]显然，环评部门的行政管理结果仅能反映云南安宁炼油项目的相关数据，并不足以作为重大风险认定的依据。而云南安宁炼油案中司法机关对重大风险的认定却以行政机关的认定为准，最终裁定立案不予受理。这实际上是司法机关与行政机关之间对重大风险认定权归属不清的重要体现。其二，若以行政机关作为预防性环境公益诉讼重大风险认定权的归属者，环保组织提起的诉讼将少之又少。因为当企业获得环评部门等行政机关的无重大风险认定结果时，就可能对环保组织收集诉讼证据造成影响。由此可见，预防性环境公益诉讼重大风险认定权的归属者若为行政机关，可能对诉讼工作的开展造成一定影响。其三，若由司法机关与行政机关共同行使预防性环境公益诉讼重大风险认定归属权，二者在不同阶段行使该权利，即，当预防性环境公益诉讼并未进入正式诉讼流程阶段之前，国内环保组织要向行政机关就预防性环境公益诉讼重大风险认定提出申请；当案件处于诉讼阶段时，预防性环境公益诉讼重大风险认定的归属者应完全是司法机关。但从国内司法实践的角度而言，在原本就较少的预防性环境公益诉讼案件中，部分诉讼尚处在庭审阶段，司法机关在诉讼阶段是否能够完全行使重大风险的认定权尚待进一步确定。总而言之，预防性环境公益诉讼重大风险认定权归属不清，在一定程度上加剧了案件庭审的难度。至今为止，预防性环境公益诉讼重大风险认定的主体依然处于模糊状态，亟待对此予以改善。

3.重大风险认定缺乏配套程序

预防性环境公益诉讼，关注环境风险，做好提前预防是关键，对于可能对社会公益造成重大环境风险的行为，应予以高度重视，同时，采取预防性的司法救济手段，进而有效维护社会公益。但是，从国内预防性环境公益诉讼重大风险认定的配套程序来看，依然存在不健全之处。首先，基于预防性环境公益诉讼重大风险认定的技术支撑力度尚处于较低水平。就预防性环境公益诉讼重大风险认定而言，其需要专业的风险鉴定技术的支持。目前，国内有关环境风险评估的技术体系尚不完备。因为在对具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为进行认定时，环境风险涉及的领域较广，例如，动物、植物以及其他生态环境等方面。但各领域的的风险认定缺乏统一的技术规范和技术标准，且现阶段，国内环境领域的鉴定技术标准，其涉及环境风险认定的内容相对较少，大多是与环境损害相关的内容，这就导致预防性司法救济的实践面临着一定困境。其次，重大风险认定的资金支持不足。[7]当原告提起预防性环境公益诉讼时，需要提供被告对社会公益造成重大风险的材料证明。这就意味着，原告需要针对重大风险认定而耗费一定的资金。然而在举证过程中，由于环境行为和环境风险等认定均需要较高的专业性，原告方需要承担较高的鉴定成本。与传统的事后救济性的环境公益诉讼中的举证相比，其难度明显增加，导致部分适格原告因成本费用的问题而不提起诉讼。尽管《解释》中的第14条和第33条在一定程度上降低了适格原告的经济压力，但依然无法有效解决预防性环境公益诉讼重大风险认定的资金支持不足的问题。最后，重大风险认定思维和方式的固化。在预防性环境公益诉讼案件中，庭审双方的争议核心往往在于被告的行为是否具有损害社会公益的重大风险，法院基于原告与被告双方提供的举证材料而进行裁定。但在司法实践中，法院对重大风险的认定易于受传统型环境公益诉讼中固有思维方式的影响，其对于重大风险的认定过于依赖原告与被告提供的举证材料，缺少科学、长远的规划，对原告与被告的举证材料存在实地考察不足的问题，且对公众、环境及其他领域专家的建议与意见的采纳还不够深入。如此一来，造成预防性环境公益诉讼重大风险认定的思维模式僵化、缺乏创新，进而在一定程度上对案件的审理造成影响。

三、预防性环境公益诉讼重大风险认定的完善策略

1.科学划分预防性环境公益诉讼重大风险认定标准

鉴于当前国内预防性环境公益诉讼重大风险认定标准不明晰的问题，必须建立科学化及规范化的重大风险认定标准体系。首先，明确重大风险认定标准。需要注意的是，在预防性环境公益诉讼中，重大风险并不是针对所有的环境风险，具体是指损害社会公益的重大风险。为此，对重大风险认定标准予以明确时，需要对重大风险的概念及内涵予以全面、客观的认识，在此基础上，对环境领域重大风险的程度予以划分，尤其要进一步明确“紧迫性”以及“现实性”重大风险的认定标准。同时，在构建“紧迫性”和“现实性”重大风险认定的衡量标准时，要将多元化的因素进行整合，例如，区域经济发展水平、风险评估结果、行政机关的批复文件及其他处理结果、鉴定技术发展水平等。在此过程中，重大风险认定标准的完善应由环境科学工作者、环境法学者等专家共同完成，以此确保预防性环境公益诉讼重大风险认定的专业化及科学化水平。其次，对各阶段有关重大风险认定的举证标准予以明确。[8]由于原告方在提起诉讼之前，需要针对重大风险进行举证，需要注意的是，应将该阶段的举证材料中损害社会公益的重大风险的证明标准与司法机关在最终审判阶段的区分开来。因为，部分具有损害社会公益重大风险的行为其造成实际风险可能需要在较长时间内才能实现，但对于一些损害行为来说，其是否为造成社会公益领域环境重大风险的原因还需要进一步依靠鉴定技术予以证明，就现有的技术支持情况来看，还有待改善。若不同阶段关于重大风险认定的证明标准相同，无疑大大增加了原告方的举证难度。因此，基于预防性环境公益诉讼重大风险认定的特殊性，对于起诉阶段的重大风险认定的举证标准应由“高度盖然性”改为“盖然性”，促使案件进入审查阶段，而对于庭审阶段重大风险认定的举证标准应采用“高度盖然性”。最后，对重大风险认定标准的衡量要素予以明确。预防性环境公益诉讼重大风险认定标准的衡量要素可归纳为四大方面：一是污染环境、破坏生态的行为的发生区域是否为各类需要保护的区域，例如，自然保护区、饮用水源保护区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等。二是其行为是否会对珍稀、濒危的动物或植物的生存造成影响，其行为是否会对生物多样性造成破坏。三是对水、空气、土壤污染的行为是否会对生态功能造成影响。其四，破坏生态的行为是否会对生态环境产生影响或风险。

2.明确预防性环境公益诉讼重大风险认定权归属

预防性环境公益诉讼重大风险认定权归属不清的问题，对案件裁定造成一定影响，同时，由于预防性环境公益诉讼的保护对象是特殊的社会公益，有必要对重大风险认定的归属权予以矫正。一方面，应确立法院为预防性环境公益诉讼重大风险决定性认定的唯一主体地位。在云南安宁炼油案当中，就出现了重大风险认定权的归属者不清的问题，法院的重大风险决定性认定的主体地位未得以体现。《解释》中已提出了重大风险，对于重大风险的决定性认定应从司法层面予以落实，这就意味着，法院作为唯一决定性认定主体有其必然性。同时，对于“具有损害社会公益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”的认定，其重大风险容易受到诸多不确定因素的影响，例如，时间、环境法律法规等条件，与此同时，法院已具备对承担预防性环境公益诉讼重大风险的司法认定的工作条件和能力。为此，应始终坚持法院为重大风险决定性认定的唯一主体。另一方面，在确立法院在预防性环境公益诉讼重大风险决定性认定唯一主体地位的基础上，其重大风险认定可适当与外部力量合作，为此，可以将行政机关、行业专家组等适格主体纳入重大风险认定的辅助主体当中，形成以法院为决定性认定主体，行政机关、行业专家组等为重要辅助性认定主体的重大风险认定主体的新格局。就行政机关而言，其在辅助重大风险认定时，可基于自身对环境保护信息及数据收集，以及环保行政部门在环保知识和技能方面的专业性等优势，辅助法院对预防性环境公益诉讼案件中被告的行为进行专业化的取样、测量以及计算，进而对重大风险进行精准、客观的判断。在云南安宁炼油案中行政机关的环评批复文件，应作为法院对重大风险进行认定的参考文件。在行业专家组辅助方面，可在规范行业专家组参与重大风险认定程序的基础上，由法院直接邀请环境论证专家组辅助预防性环境公益诉讼的重大风险认定。确保专家组的专业化水平得以充分发挥的同时，进一步提升重大风险认定的公正性。

3.健全预防性环境公益诉讼重大风险认定配套程序

重大风险认定配套程序是实施预防司法救济的重要部分，针对国内预防性环境公益诉讼重大风险认定面临的困境，有必要对其配套程序予以健全。首先，强化重大风险认定的技术支持。预防性环境公益诉讼重大风险认定的程序及过程较为复杂，且易于受到外力因素的影响，而现有的技术水平无法实现对重大风险认定的有效取证，这就在一定程度上增加了其认定难度。因此，应加强现代化先进技术的支持，例如，加大对环境风险预测、评价、鉴定等方面技术的创新和研发力度，进而提升重大风险认定技术的专业化水平。还需要重视将大数据分析技术、大数据挖掘技术等现代化技术与之相结合，以此提升重大风险认定的精准性及客观性。同时，有必要对重大风险认定的技术进行规范，构建统一化及标准化的技术鉴定体系。因此，要结合不同区域的实际情况对各领域实施环境风险鉴定技术标准予以完善，进而逐步对鉴定技术标准及规范予以完善。其次，重视重大风险认定的资金配给。鉴于当前预防性环境公益诉讼重大风险资金配给不足的问题，可以通过拓宽资金渠道来解决。例如，设立预防性环境公益诉讼重大风险认定的专属基金，可以在一定程度上减轻原告方的举证时耗费大量资金用于重大风险认定的压力。[9]同时，引入社会力量参与到预防性公益诉讼重大风险认定资金的供给主体当中，由社会组织或环境保护爱心人士捐资，并由相应的部门及人员负责预防性环境公益诉讼重大风险认定资金的往来管理。最后，创新重大风险认定思维模式。法院基于原告和被告提出的举证材料，应进一步加强实地考察和调研，充分了解当地环境重大风险的真实情况，同时，广泛收集当地公众的意见和建议，确保对案件作出公正、全面的判决或裁定。但在重大风险决定性认定中，依然应以法院作为唯一主体，法院以中立、公正、客观的原则适当参考群众有关重大风险认定的合法意见。法院在转变重大风险认定的固有思维过程中，应将传统型环境公益诉讼中的被动式思维转为主动式思维，灵活采用纠问式的庭审模式。尤其对于预防性环境公益诉讼中重大风险认定程序繁杂、难度大的问题，法院可邀请环境保护专家组进行重大风险的测定及评价，同时，结合法院实地调研的相关材料以及民众提供的合法意见，对重大风险进行综合性的认定。

四、结语

近年来，国内对生态环境保护的重视程度日渐提升，并从法治角度对生态环境保护制度予以完善。然而，传统型的环境公益诉讼更侧重于事后救济，不利于环境风险的事前预防和控制。预防性环境公益诉讼强调的是预防性司法救济，鉴于国内预防性环境公益诉讼重大风险认定面临的困境。未来阶段，司法机关应进一步探索与国情相适应的预防性环境公益诉讼制度。对于重大风险的认定，除了要完善认定标准、确立认定主体之外，还需要配套程序予以健全，如此才能让预防性司法救济在国内环境保护中的积极作用得到充分发挥。