消费者协会在民事消费公益诉讼中的困境与对策初探

西北政法大学法律硕士教育学院 张泽宇

消费民事公益诉讼作为新《消费者权益保护法》确定的新制度之一，它是为了弥补消费者维权时遇到的在信息和专业知识方面的缺失，更好地维护个体消费者权益和维护公共利益的长远考虑，《消费者权权益保护法》和《民事诉讼法》将提起公益诉讼的权利授予省级以上消费者协会和检察院。消费者协会近些年已经有一些行动，但是在实践中遇到了许多困难。

1 消费者公益诉讼的现实困境

1.1 消费者公益诉讼的实践现状

最近几年，经济的不断发展使得消费纠纷逐渐增多，直接体现为各地消费者协会收到的投诉量越来越大，而且我国近几年发生了若干起大规模的产品质量不合格问题[1]，而在这些案件中，个人消费者维权大多以失败告终。正是由于种种情况，促成了《消费者权益保护法》的修改。

我国《消费者权益保护法》修改之后，正式授予了省级以上消费者协会和人大常委会授权的组织（但现在人大常委会尚未授权组织）对侵犯到不特定消费者的侵权案件可提起公益诉讼的权利。2015 年上海市消保委就手机预装软件不可选择、不可卸载的侵犯消费者权益案就是消费者公益诉讼的一个案例。2019 年最新发布的最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告中也指出，全国公益诉讼214740 件，其中消费者保护领域尚无一案（食品公益诉讼在传统上不属于消费者公益诉讼）。在这两年最高检发布检察公益诉讼十大典型案例中，仅有一例有关消费者信息保护的一个诉前程序的案件。笔者通过检索“消费者权益”关键词民事案由有4140 份判决书，且大多数判决书以消费者败诉告终，以上的种种情况说明，我国的消费者权益诉讼几乎处于停顿状态，尚未在实践中得到落实。

2 消费者公益诉讼困境原因探析

2.1 以消费者协会为视角

2.1.1 积极性不足

在我国消费者公益诉讼中，消费者协会如果想完成一个完整的公益诉讼，需要投入大量的人力物力，进行长期的调查工作。此外，就现在的消费者权益诉讼而言，一般仅限于支持停止侵权相关的内容，并不支持赔偿内容，消费者协会无法从中得到任何利益，还要在案件办理的过程中进行不断的经济投入。而消费者权益保护组织作为一个社会组织，组织相对松散，考核也相对宽松，且主要任务是处理消费者投诉，对消费者公益诉讼的履职情况并未受到重视，因此消费者协会提起消费者公益诉讼的动力有限[2]。

2.1.2 专业人员的缺乏

首先消费者权益保护协会要面对的是专业技能的问题，消费者权益保护组织名义上是民间组织，但由于费用主要来自于拨款，人员招考也和一般的事业单位别无二致。这就决定了消费者权益保护协会和一般的事业单位并无区别。而公益诉讼从线索的甄别，到调查收集证据，再到之后的起诉环节都是极其专业的过程。虽然消费者协会的人员由于工作的原因会进行法律知识的充实培训，但也主要针对日常消费者投诉，解决纠纷等方面，缺乏相关的专业人员。虽然近几年许多省份的消费者协会加强了与律所和院校的合作，成立了顾问团队，但由于其主要是兼职人员，做咨询之用，只能协助消费者权益保护疑难纠纷的处理，并不能完全弥补消费者权益保护机构专业人员的不足[3]。另一方面，就消费者公益诉讼这个新兴领域而言，很多律所尚未有公益诉讼的专门律师。且公益诉讼普遍涉及面广，时间较长，很多律所对受领此项业务的积极性十分有限。

2.1.3 取证困难

随着经营者和平台的多元化，特别是线上销售平台的迅速发展，消费者侵权案件往往涉及到数个省市乃至全国，这就造成了取证上的困难。某一个省的消费者协会需要跨省收集证据时，能否得到其他省份相关部门的配合尚未可知，若得不到相关省份部门的配合，取证工作将会无法进行，从而让工作陷入停顿[4]。而且消费者公益诉讼往往跨度时间长，涉及人数多，普通消费者在受到侵害之后，对于收集哪些证据、如何收集证据并不了解，许多原始证据一旦流失，后期很难收集，这为后期诉讼过程中的举证造成了很大困难。而且，就公益诉讼本身而言，有关证据收集的工作非常繁琐，而且极具专业性，这对专业律师来说都有一定的困难，更不用说法律专业人员并不充足的省级消费者协会[5]。

3 消费者公益诉讼困境对策

3.1 增强消费者协会处理公益诉讼的动力和能力

3.1.1 建立激励机制

第一，可以参考在环境公益诉讼中的有益尝试。在海南已经试行了环境公益诉讼专项基金制度由省级政府拨款，专款专用的制度。这对于消费者公益诉讼有很大的借鉴意义。设立消费者公益诉讼基金，专款专用是一个很好的尝试。这笔基金不仅可以用于公益诉讼本身，还可以奖励在消费者公益诉讼领域履职优秀的消协和个人，进一步调动有关人员的积极性。这笔基金的来源可以来自于我国行政机关[6]。

第二，建立年度消费者公益诉讼履职考核评估机制，由相关行政部门对消费者协会履行公益诉讼职能的情况进行评估，对于履职优秀的消协进行奖励，对于消极履职的消协在年初预算方面减少预算批准，以刺激省级消费者协会积极履职。

第三，应当要求省消协在年终报告中列明消费者公益诉讼的内容。消费者公益诉讼是省消协的法定职权之一，应当在省消协的报告中得到体现，以改变现在公开的报告中只有有关受理投诉并解决的情况，而且，通过公布报告的方式可以引入舆论监督，以督促消费者公益诉讼的落实。

3.1.2 加强消费者协会的专业能力

笔者认为，作为一手线索接收者，消费者协会的人员至少需要从众多消费者的投诉中甄别出可以提起消费者公益诉讼的线索，所以对消协的相关工作人员的进一步培训是必须的。

首先在现有人员配置方面，消费者协会应当微调工作重心，划出专门的人员负责消费者公益诉讼及相关法律部门的工作，一定程度上调整他们的全部的工作中心都集中于投诉的受理与解决。而对这一部分人员，应做出特殊要求，对他们法律知识的培训，应当进一步依托于当地的重点院校对相关人员进行培训。同时，不应当仅限于《消费者权益保护法》等日常所能涉及的方面，应当加入《民事诉讼法》知识的培训。而且在招录新人时，笔者认为，可以将消费者保护协会法务部门工作人员的招考纳入“通过法律职业资格考试”的条件，通过提高新成员的专业素质，也可以激励原有工作人员坚持不懈的提高法律素养，并逐渐的完成人员的更新换代，这种方式不仅有利于消费者公益诉讼工作的开展，还可以提高消协法务人员整体的法律素质。

同时深化与大学的合作，切实发挥专家委员会的作用，为了调动专家团队的积极性，消费者协会应当给付专家论证的费用，以便更好的履行公益诉讼职能，在讨论时除了相关院校的专家外，可以将市场监管部门、律师的专业人员纳入专家委员会，形成专家意见，进一步弥补消协专业知识和人员的不足。

3.2 “取证难”问题与消费者公益诉讼冲突的解决构想

如何解决消费者公益诉讼落地难的问题，如何解决取证难的问题，可以借鉴环境公益诉讼和食品公益诉讼的经验。为了解决取证难的问题，可以提起刑事附带民事诉讼，公安部门、检察部门已经协同将主要证据固定完毕，嫌疑人已落网，需要额外固定的证据很少。对比食药环境领域的一批罪名，消费者公益诉讼也有“生产销售伪劣产品罪”，“侵犯个人信息罪”等适合提起公益诉讼的罪名，检察机关可以从此方面进行尝试。虽然刑事附带民事公益诉讼在理论界仍存在争议，但是消费者公益诉讼正处在开始运行、积累经验的阶段，刑附民的公益诉讼不失为一条可以探索的道路。

此外，应该加强消协系统内部的协作，当一个案件涉及到全国若干省份时，所涉及到的省消协应当通力合作，必要时，中国消消费者协会应当就相关的事由进行协调。确保在出现跨省调查需要时，各消费者协会配合良好，在调查中应当全国联网，及时交流证据等重要信息，必要的时候，相关省份的省消协可以在起诉时，作为共同原告一同出席。其次，省级消费者协会可在司法行政部门等相关部门的协调下加强与律所的合作，利用消协和相关律所在当地的力量，共同商讨有关取证的问题，作为回报，律所可在参加省级评优，参与政府法律顾问招标方面得到优先考虑，争取形成律所和消协的良性互动，共同探索出一条消费者公益诉讼取证的新道路。

4 结语

我国理论界和实务界对消费者公益诉讼的期望还是十分高的，渴望通过消费者公益诉讼的方式，弥补一部分行政监管的疏漏，更好地维护广大消费者的合法权益，但同其他新制度一样，在刚开始落实缺少制度保障和案例指导时，难免会存在问题。现在的问题是，如何激励消费者公益诉讼有关主体积极履职，这需要一系列的制度保障，有待于理论进一步论证和探索。笔者也期待相关配套的详细制度尽快出台，让消费者公益诉讼制度更好地发挥它应有的功能