论监察体制改革下的“监—检” 衔接机制的构建

徐子航

（哈尔滨商业大学法学院，黑龙江 哈尔滨 150000）

一、建立和完善 “监—检” 衔接机制的必要性和可行性

改革将所有行使公权力的国家公职人员纳入监督，这既是全面从严治党的现实需要，又是强化党依法执政，加强对国家统一领导的客观要求。相较于之前的领域单一，权力分散的反腐败体制，改革后的监察委员会统一了反腐败力量，享有监督、调查和处置职能，集党纪、政纪、刑事调查权于一体。改革后的监督调查解决了传统职务犯罪侦查程序与反腐败实际情况不适应的问题，更加符合实际工作的需要。

（一）建立和完善 “监—检” 衔接机制的必要性

首先，建立和完善 “监—检” 衔接机制是反腐倡廉的根本前提。对涉嫌职务犯罪的案件，不直接进入刑事诉讼程序，而是递交给人民检察院，由检察机关提起公诉，二者在此过程中各司其职、分工协作、相互配合。因此，正确理解和把握二者的衔接机制尤为重要。监察机关作为反腐败工作的主体，自身无法自行启动刑事诉讼程序，需移送检察机关由其按照法律规定予以转化，方可进入刑事诉讼轨道。［1］监察委员会作为新成立的机构，虽然相关法律赋予了强力的职权，但无论是在人才储备还是工作经验中都尚有不足，而检察机关的长期工作积累的丰富经验可以为提供专业性帮助。此外，监察委员会和人民检察院监督对象的差异性决定了二者之间需要互补。监察委员会针对人员，人民检察院针对相关国家机关，两者监督对象的联系导致了天然互补性。《刑事诉讼法修正案》也专门对完善与《监察法》的衔接做出了规定。综上，检察机关和监察机关的是否有效衔接直接影响到反腐倡廉工作的效果。

其次，建立和完善 “监—检” 衔接机制是权力制约的必要保障。权力一旦缺乏监督，必将走向腐败。将权力充分集中可以保障权力行使的效率，但如果权力缺乏监督和制衡就会导致权力失控，破坏公正。监察体制改后，监察委员会统一整合了反腐败力量，有权对所有公职人员进行监察。因此，必须加强对其制约，建设完善的体制机制，以保障权力不失控。监察调查与刑事诉讼二者不仅应相互配合，还应坚持相互制约，这也体现了监督原则，为监察权依法行使提供了制度保障。二者的相互制约主要在程序上。一方面，对监察机关递交的案件，检察院经过审查，如认为案件事实不清、证据不充分的，可退回监察机关进行补充调查。检察院若认为符合不起诉情形的，经上级检察院批准。可以做出不起诉的决定。在实践过程中我们发现，检察机关的提前介入达到了对监察机关进行监督的效果。另一方面，监察机关可行使对检察机关的不起诉权，即向上一级检察机关提请复议。此外，监察机关可以监督审查过程中是否存在违法行为。监督检察机关的工作人员是否有贪污贿赂、滥用职权及玩忽职守的问题。这种双向互动的制约机制其目的在于保障国家权力在法律允许的范围内运行。

（二）建立和完善 “监—检” 衔接机制的可行性

第一，执法目的一致。伴随司法实践的发展，分权制衡思想逐渐深入到现代检察制度改革的各领域，因此，根据各自独特的历史传统以及政治制度和组织原则，各国分别设计了不同的权力分立与制衡制度。不同于西方国家实行的三权分立，在我国，宪法将人民代表大会设计为国家权力机关居于核心地位，代表全国人民行使国家权力。各级国家行政机关、审判机关、检察机关都尤其产生，对其负责，受其监督。各级人民代表大会可以通过听取和审议工作报告，行使选举权、罢免权等人事监督权等方式对一府一委两院进行监督。人民检察院作为国家法律监督机关也有着监督并纠正行政机关依法行使职权的职责，其目的在于保障国家公权力按照其设立的本意正确行使，保护公民权益。同法律监督一样，监察委员会的设计就是对公权力进行监督，防止公权力被滥用。总之，无论是监察权还是检察权，二者设立的目的都是对公权力进行约束和监督，以确保公权力在法治的轨道上正确行使，服务于全面依法治国的目标。

第二，监督对象特殊。改革后，检察机关仍保留了对诉讼过程进行监督的职能。通过与监察机关相比较，可以发现两者的监督范围在职务犯罪案件领域有所交集。相较于其他普通犯罪案件而言，职务犯罪具有以下特点：（1）犯罪主体特殊。职务犯罪案件的主体多为国家公职人员，具有职权化的特点，公职人员具有管理公共事务的职能，掌握着公权力，具有较高的身份地位。犯罪分子往往结成利益集团，形成错综复杂的利益链。从近年职务犯罪案件的司法实践可以看出，职务犯罪往往呈现组织化形式。或许出于分摊刑事责任，或许是利益链条的捆绑，共同犯罪能减少犯罪成本，提高犯罪收益。[2]犯罪嫌疑人往往寄希望于关系网，因此具有强烈的侥幸心理和抵抗情绪。（2）职务犯罪的隐秘性。职务犯罪相较于其他犯罪而言，往往不具有被害人，且多为犯罪双方间的私下接触，不易留下犯罪证据。此外，因为主体的特殊性，职务犯罪的犯罪嫌疑人一般具有较高的文化水平，在犯罪过程中有意识的通过各种方式来掩人耳目，以达到不被发现的目的，如有些犯罪分子在利用自己的职权牟利时，不直接当场接受贿赂，而是错开时间再接受财务，这种犯罪时间的跨越性，导致犯罪证据难以发现和收集。（3）犯罪手段的多样性。从近年案例可以看出，职务犯罪手段日益呈现复杂多样的特点。犯罪分子为了逃避法律的制裁，在犯罪过程中总是变换方式以转移视线，提高隐蔽性，如赠送股份，他人代收贿赂，变相接受房屋与汽车等。这些手段进一步给反腐工作提高了难度。

第三，监检优势互补。相较于之前，改革后的监察委员会统一了反腐败力量，享有监督、调查和处置职能，集党纪、政纪、刑事调查权于一体，进一步明确了权限与职责，将原有的分散在原检察机关反贪污、反渎职部门的专业人员进行统合，集中了反腐败力量，具有广泛的监察范围和有力的手段，使得监察调查程序相较于改革前具有更强的专业性和系统性。监察委员会继承了原反腐部门的工作经验，对于犯罪嫌疑人可能会采用的犯罪手段、受贿行贿的方式等信息都有所掌握。另一方面，检察机关作为专门的法律监督机关，具有丰富的专业经验，相较于刚刚成立的监察委员会，检察院在人才储备和专业化建树上有其优势。检察机关可以针对监察机关的证据收集进行审查，提出规范的专业建议，帮助后者弥补取证漏洞，调整取证思路和规范取证行为。

二、监察权与检察权运行衔接现状及问题

2016 年年底， 北京市、 山西省和浙江省先后开始进行改革试点，规定监察机关将案件移交给检察机关进行审查起诉。最高院等五部门联合发布的《刑事诉讼制度改革的实施意见》修改了非法证据的包括范围。2018年，全国人大通过了《宪法修正案》规定了监察机关与检察机关在办理案件时应互相配合、互相制约的原则。同年，《监察法》正式出台，对监察委员会和检察院的办案工作的衔接做出规定，具体包括有第四十五条等内容。同年年底，刑事诉讼法也进行了修改，对 “监—检” 在职务犯罪调查、非法证据排除等方面进行了补充规定。通过这一系列立法，我国逐步建立了一套全新的处理职务犯罪案件的法律体系，为监察机关和检察机关的衔接工作提出了明确的法律依据。

（一）监察权与检察权的衔接运行现状

监察权与检察权衔接的现有法律规定。《监察法》的出台，创新了我国刑事诉讼流程，即针对职务犯罪的 “调查—起诉—审判” 模式。[3]从衔接的内容上看，改革后原有的检查调查被监察调查所代替，使得职务犯罪案件分别由监察委员会调查，检察机关审查起诉。由单一主体负责变为两者互相配合、互相监督。如发现涉嫌职务违法、职务犯罪的线索，应交由监察机关进行立案调查。前者将调查的证据提交给后者进行审查起诉。后者在进行审查后决定是否起诉。从衔接的程序上看，监察委员会将涉嫌职务犯罪案件的调查结果递交给检察院，后者在接受材料进行审查后，将符合受理条件的移交给公诉部门。将不符合的，可以退回监察机关要求补充调查。不符合诉讼条件的，依法做出不起诉决定。《监察法》赋予了监察机关留置的权力。但留置措施不是刑事强制措施，在案件移送检察机关审查起诉时需要转换。当然，对被调查人或者犯罪嫌疑人采取强制措施，需要按《刑事诉讼法》的规定而行之。[4]此外，检察机关可退回监察机关进行补充调查。二者存在前后顺序，即应由监察机关承担调查职能，仅在必要时才自行补充侦查。

监察权与检察权衔接的现实状况。在2018 年国家、省、市、县四级监察委员会组织结构建成后，人员转隶工作也富有成效，截至2019 年初，共划转编制6.1 万个、转隶干部4.5 万人。各地逐步探索构建监察全覆盖监督网，将职责向下扩展。以辽宁省为例，截至2018 年，辽宁省共成立了231 个纪检监察协作片区。随着巡视巡察上下联动立体监督网的建成，监察对象相较改革前大幅增加。在《监察法》的基础上，国家监察委与最高检联合颁布了办理职务犯罪案件工作衔接办法，指导地方各级监察委员会和检察院具体开展实践工作。在 “衔接办法” 中规定了案件调查部门收集、固定、审查的证据材料应遵循刑事审判关于证据的要求，涉嫌职务犯罪的案卷材料应包括全部证据、法律手续和文书等材料。除此之外，“衔接办法” 还对检察机关审查起诉和退回补充调查和自行补充侦查加以规定。实践中，如在工作中发现不属于本机关管辖的案件，将相关材料交由有权机关负责。如检察机关发现有涉嫌国家公职人员职务犯罪的，应递交线索给监察机关。监察机关发现其他刑事案件线索、情报的，应主动递交给检察机关。此外，地方各级检察机关应合理提前介入到案件的讨论和审理阶段。根据具体情况，经监察机关邀请，可在调查阶段介入，对监察机关收集到的证据进行合法性审查，以确保监察机关的调查证据符合刑事诉讼法的证据标准。从实践情况来看，检察机关对监察机关办理案件的介入比重日益上升，介入内容更加具有专业性。

（二）监察权与检察权衔接运行存在的问题

一是 “监—检” 衔接立法不够完善，证据的种类和范围不清。改革前，《刑事诉讼法》赋予了纪委依法收集获取证据材料的权限。在监察委员会成立后，纪委无法依据《刑事诉讼法》得到获取证据的资格，而《监察法》又没有对纪委收集的证据在刑事诉讼中是否具有资格进行明确规定，在法理上无法确定纪委收集的证据的资格。因此，需要辨别确认纪委证据与监察证据的关系。此外，《监察法》规定了监察机关收集的证据种类，国家监察委与最高检颁布的 “职务犯罪案件衔接办法” 也有所说明，但与《刑事诉讼法》的证据种类相比较，缺失鉴定意见和勘验笔录。那么监察机关在将调查结果移交给检察机关的过程中，检察机关是否能够直接使用？有学者认为；“监察机关对公职人员的调查权属于侦查权，证据材料只要具有相应的证据能力和证明力，就可以在刑事诉讼中作为定案依据。[5]鉴定意见和勘验笔录是否纳入监察机关的证据种类范围内还需要通过司法解释等方式进行明确确认。作为监察机关，其既有权对触犯法律的案件立案调查，也有权对触犯党纪的人进行立案调查，根据《监察法》规定，涉嫌职务犯罪的案件应按照《刑事诉讼法》的规定收集证据，如果发生普通职务违法却不涉及犯罪和违反党纪的情况，是否同样按照《刑事诉讼法》加以处理。

二是立案的法律效果不清晰。在我国，立案是刑事诉讼程序的开始和前提，只有在立案的条件下，才可以采取限制人身等强制性措施。只有在正式立案登记后，侦查机关采取的侦查措施才具有合法性，才可以作为审判机关进行判断的依据。但从监察实践来看，监察委员会并不以刑事立案为开始调查的起点。监察立案与纪检立案性质更为相似。职务犯罪调查并不以行使立案为前提，往往对已经触犯纪律同时涉嫌犯罪的案件进行立案。因此，检察机关难以确定监察机关的进程，无法确认准确的法律监督时间和对象，难以有效的对整个过程进行审查并起诉。检察机关必须先对监察机关移交的案件先进行相应的转化后才可以开启刑事诉讼的流程。监察机关既负责调查职务违法和职务犯罪，对一般违反纪律的行为也有监督职责，而检察机关仅对刑事犯罪行为进行侦查，二者针对的覆盖面有所不同。

三是对被留置人员的法律保障不到位。《监察法》中规定了监察机关可审批将涉嫌严重职务犯罪的被调查人留置在特定场所，以代替原有纪委的 “双规”，《刑事诉讼法》也专门针对留置与逮捕等强制性措施的衔接加以规定，事实上这也很大程度的提高了反腐败的效果。但留置措施存在以下问题：留置的封闭性，监察委员会对留置决定以及留置后的羁押过程都享有全部管辖权，禁止其他机关或个人的干预。此外，留置及留置期限的延长均有监察委员会单方面决定，而关于延长留置期限的规定。这种权力的不受制约性可能造成权力被滥用，严重侵犯被调查人的人身权利。在实践中我们发现，虽然律师未被明文禁止介入监察调查程序，但实际上，被调查人多无法会见自己的律师，这侵犯了被调查人的合法权益，与我国《刑事诉讼法》的立法意图不符。此外，若检察机关在审查案件的过程中认定当事人不符合逮捕拘留条件，不需采取强制措施，而监察机关留置的期限已满，又应当如何处理被调查人？

四是 “ 监— 检” 衔接程序不够详细。2019 年末中共纪委和国家监察委联合印发了《执法机关和司法机关向纪检监察机关移送问题线索工作办法监察法》，以明文的形式规定了执法机关和司法机关向纪检监察机关移送问题线索的范围、移送程序、时限和工作要求等内容。但在监察机关与检察机关的衔接上，目前仅规定了监察机关在调查后应将案件的卷宗、证据等相关材料一并移交给检察机关，规定的内容不够具体，无法准确的指导一线机关进行实践工作。如《监察法》并未对案件线索的移送时限做出具体的规定，而案件线索会随着时间的推移失去其价值，导致无法实现证据在刑事诉讼过程中的应有价值。虽然各地方大多自行制定了衔接办法来规定检察机关与检察机关移交案件线索的时间，但大多都仅在各自的行政辖区内生效，且不同行政地区的制度存在差异，如北京市规定监察机关应在留置期限前十天内向监察机关递交，而四川省则规定为留置期限届满前七日。这种不统一直接导致检察机关无法充分行使法律监督权，为反腐倡廉工作带来了阻碍。在移交案件线索的方式上，也尚无法律文件对监察机关通过何种方式移交线索进行规定，且移交后缺乏信息反馈，影响了线索移交的效率。此外，《监察法》虽然规定检察机关退回职务犯罪案件要交补充调查，但对补充调查的相关标准并不明确，如检察机关做出退回补充调查的决定后，是否将相关证据材料退回？在补充调查期间，如何认定犯罪行为实施人的身份？在立案问题上，《监察法》规定监察对象为国家公职人员，但实际上，监察机关又可以对向国家公职人员行贿的非国家公职人员进行立案调查，这超出了法律赋予的权力范围。在检察院提前介入的问题上，如何把握介入的时机？提前介入可以规范监察机关的取证调查行为，保障证据的合法性，提高审查起诉的效率，但又要充分保障监察委员会行使监察权的独立性。因此，现在迫切需要对检察机关提前介入的期限进行明确规定。

五是“监—检”办案规则不够统一。与《刑事诉讼法》相比较，《监察法》中对从宽处罚的条件为被调查人的主动认罪认罚，在此基础上需要监察机关领导人员的集体研究，并报告上一级机关批准方可。二者从宽制度的认定条件有所差别，在实践工作中也带来了问题，如果不满足监察机关关于从宽的认定，但满足《刑事诉讼法》的认罪认罚从宽条件，那么在刑事诉讼中，检察机关是否可以向审判机关提出从宽建议书？如果在监察调查阶段，被调查人拒不认罪，而在审查起诉阶段认罪认罚，检察机关是否可以提出从宽建议？检察机关与检察机关所依靠的法律根源有所不同，而相关规定的条件差异又无专门的法律文件加以规定，这使得监察程序与检察程序的衔接上出现问题。这种法律规定的不一致导致的问腿还体现在非法证据的认定上，《监察法》第四十条中 “其他非法方式”，能否将其等同于2018 年施行的《人民法院办理刑事案件排除非法证据规程》规定的范围，将采用殴打、非法拘禁等非法措施取得的被害人陈述与证人证言等定为非法证据？为确保 “监—检” 案件移交的顺利衔接，有必要统一确定非法证据的认定范围。

三、构建 “监—检” 衔接机制的建议

监察机关的监察调查作为职务犯罪案件刑事诉讼的前提程序，其调查结果是检察机关提起公诉工作的主要依据。笔者就“监—检” 衔接机制的构建，提出如下相关建议。

（一）完善相关法律法规规定

首先，统一证据规则使用标准。能否顺利转化证据材料是“监—检”衔接的重中之重，将直接影响到刑事诉讼活动的效率。《监察法》规定：“监察机关依照本法规定收集的证据材料，在刑事诉讼中可作为证据使用。” 这作为授权性条款，为监察机关调查的证据转化提供了法律依据，检察机关在进行合法性审查，确定了证据的法律效率后，可以凭借监察证据向审判机关提起诉讼。但在证据的审核问题上，《监察法》并没有规定被害人陈述、勘验、辨认等证据种类。有人认为 “以合法手段获取的具有关联性、可靠性的证据，就可以作为诉讼证据使用。”[6]这混淆了证据的证据能力和使用资格。因此，在这些证据的使用资格上，还需用法律文件加以明确规定。此外，《监察法》第四十条第二款中规定的证据非法收集方式，但与《刑事诉讼法》的非法证据排除相比较，前者的规定过于笼统。因此，应进一步明确监察调查的非法证据的标准，为各级监察委员会开展调查工作提高规则指引。主要可以通过以下方式：（1）进一步完善检察机关的提前介入制度，检察机关有保障监察机关在监督调查阶段合法行使职权的职责，对其调查取证行为是否依法进行监督。对该过程中程序不当的，检察机关应向监察机关发出 “检察建议”。（2）监察机关作为举证主体，有确保证明其证据合法的义务，在实践过程中，监察机关在向检察机关移交案件证据前，应先由本单位内部职能部门先对职务犯罪案件进行预审，尽可能的预先发现并解决问题。在预审完成后，在由专门部门与检察机关进行对接。（3）在审查起诉中， 检察院对于监察委员会经调查认定的案卷，根据以事实为依据、以法律为准绳的原则进行审查。[7]由于监察调查阶段的录音录像不被提交，检察机关应对被调查人进行询问，以确保该阶段其人权不受侵害，可参照《刑事诉讼法》第八十八条。

其次，明确从轻从宽处罚建议使用标准。量刑建议权在保障当事人方面发挥了重要作用，但其是否影响审判独立问题上一直颇有争议。《刑事诉讼法》虽然明确了量刑建议的内容、效率等内容，却未对监察机关的从宽处罚建议的效力，及其与检察机关的量刑建议的关系进行明确规定。《监察法》对从宽处罚的条件与刑事司法中自首、坦白等条件相比虽有相同之处，但也有所不同，如检举揭发和提供重要线索等方面，监察机关并不要求被调查人认罪认罚。监察机关和检察机关在从轻从宽标准方面有所差异。另一方面，如第三章所说，检察机关与监察机关的从宽处罚建议是否叠加使用？被调查人在不同阶段分表表现不同应如何判断？从法律等级效力而言，《监察法》作为面对所有行使公权力的公职人员指定的特别法，根据《立法法》的特别法优于一般法的原则，应优先于《刑事诉讼法》。因此，应认定监察机关做出的从宽处罚建议的效力，不仅是实体上的从宽，同样是程序上的从宽。关于检察机关与监察机关的从宽建议叠加问题，还需制定专门的工作章程加以明确。

（二）建立健全相应衔接措施

首先，构建案件移交制度。监察体制改革前，纪委和检察机关各尽其职，分别负责党纪和法律监督职责。在实际工作中，往往只有少数违纪案件会被移交给检察机关以提起审查起诉，依照法律制度追求当事人的法律责任，大部分案件都是由纪检监察部门自行按照党规党纪进行处分。改革后，监察机关在处理职务犯罪案件的过程中，对职务违法、犯罪的人员，既要按照《中国共产党纪律处分条例》追究其党纪上的处分，还要按照有关法律法规追究其法律责任。因此，监察委员会应当根据案件的具体情况按照标准进行分类，将刑违纪案件和违法案件进行区别开来，以保障监察机关能够充分行使监察权，更要充分利用《监察法》所赋予的职权。在移送的机关级别上，《监察法》虽未明确监察机关与检察机关的对应级别，但按照法理逻辑来说，一般是各级监察机关移交给同级的检察机关，如案件影响重大，可由上一级检察机关进行审查。在移交的内容上，除了移交被调查人外，还应递交监察调查所得的审批文书、起诉意见书、告知文书等案卷文书以及涉案的财物。尤其重要的是，监察机关应当在查封、冻结涉案财物过程中，应参照《刑事诉讼法》及相关办事章程，整理等级涉案财物清单，以保障财物的完整和公民的合法权益。最后，监察机关与检察机关应联合建立案件移交后信息反馈制度，前者在将调查证据等移交给后者后，进行情况信息的跟踪监督。后者对案件的相关信息进展应主动向前者反馈。

其次，完善留置措施与强制措施的衔接。改革后，留置取代了原有的 “双规”“双指”。但留置措施终究只是监察调查阶段的暂时性措施，在案件移交给检察机关进行审查起诉时，留置措施需要转化为刑事性质措施。从当前情况来看，留置措施与强制措施的衔接尚存在诸多瑕疵。如 “衔接办法” 虽然规定了最高人民检察院决定退回补充侦查的案件，在补充调查期间，沿用人民检察院采取的强制措施。但留置措施自身还存在诸多问题，如留置措施在实务中被滥用、监察机关决定是否留置以及是否可以延长期限的规定完全自主、不受监督以及留置期间的法律救济缺失等。留置措施作为一项严重限制人身自由的调查措施，理应在严格的程序管控下行使。鉴于当前留置的审批完全由监察机关决定的现状，监察机关自身应当加强对留置措施使用的审查，避免在非必要情况下留置的滥用。在此同时，应考虑引入法律监督的可能性。在法律救济问题上，被留置人应被允许提出申诉的权利，赋予其向上级监察机关和同级检察机关提出申诉等法律救济途径。综上，针对这些问题，应该颁布相关法律法规、司法解释或管理条例对监察机关与检察机关的衔接进一步明确。