《中华人民共和国动物防疫法》涉渔修订条款的理解与适用

文/董传举 贾颖颖

新冠肺炎疫情暴发后，完善动物疫情防控相关法律成为完善中国公共卫生法律体系最紧迫的任务之一。2021年5月1日，《中华人民共和国动物防疫法》修订后实施。本文针对其中涉及到渔业的相关修订条款，如水生动物疫病防控目的方针和适用范围、动物防疫主体责任制度等方面进行分析讨论，以期助力我国渔业快速健康发展和实现公共卫生风险有效治理。

新冠肺炎疫情肆虐，给全球公共卫生安全和人民生命健康造成威胁。疫情的源头尚不可知，但多项科学研究都把新冠肺炎病毒传播源头和传播途径指向了蝙蝠等野生动物物种。因此，动物防疫工作的加强不仅事关经济稳定发展，更与公共卫生安全息息相关。全国人大常委会制定了专项立法修法工作计划，2021年1月22日，第十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称“《动物防疫法》”），自2021年5月1日起实施。

一、《动物防疫法》修订目的及意义

水产养殖是我国渔业的重要生产方式，也是我国农业重要的养殖方向之一。2020年，我国水产品养殖产量为5224.20万t，占水产品总产量的79.77%。水产养殖业不仅提供了优质的蛋白，也丰富了人民群众的菜篮子，在我国经济发展中占有重要地位。但我国大多数水产养殖生产经营主体养殖方式粗放，病害种类多、防控压力大，也给养殖生产者带来严重经济损失，这些问题严重影响了我国渔业尤其是水产养殖业健康有序发展。

目前研究发现，除某些寄生虫疾病外，未曾有人鱼（虾、蟹、蛙、贝类）共患疾病的报道，低等养殖水生动物将疫病传播给人类的可能性不大。但对于一些水生野生动物，尤其是高等水生野生动物，其携带的病菌通过变异传播给人类的可能性并未完全排除。我国水生野生动物防疫工作面临的形势依旧复杂严峻，有必要通过修订《动物防疫法》填补制度与责任体系空白，完善我国水生野生动物防疫工作。

此次《动物防疫法》对水生动物疫病防控、水生野生动物的审批和检验检疫、水生动物防疫责任及管理、兽医管理、保障措施与法律责任等方面进行了明确，不仅为我国渔业防疫指明了方向，也为渔政管理提供了新的指引。

二、水生动物疫病防控目的方针和适用范围的完善

（一）《动物防疫法》目的修改

《动物防疫法》第一条修改为“为了加强对动物防疫活动的管理，预防、控制、净化、消灭动物疫病，促进养殖业发展，防控人畜共患传染病，保障公共卫生安全和人体健康，制定本法”。本法目的由“扑灭动物疫情”修改为“净化、消灭动物疫情”，增加了“防控人畜共患传染病，保障公共卫生安全和人体健康”的内容，体现了我国从源头控制并斩断动物疾病向人类传播的决心。

（二）《动物防疫法》方针修改

《动物防疫法》的方针由“国家对动物疫病施行预防为主”修改为“动物防疫实行预防为主，预防与控制、净化、消灭相结合。”该条补充了“预防与控制、净化、消灭相结合”的内容，使动物防疫的方针更加清晰明确，且与目的遥相呼应。

虽然在畜牧业中，我国先后消灭了牛瘟和牛肺疫等传染性疫病，但“控制、净化与消灭”危害较大病种的措施并不完善，相关工作依旧进展缓慢，疫病防控工作长期以来仍旧坚持“预防为主”的方针。尤其是在渔业疫病预防中，目前还未做到任何一种重点动物疫病病种的消灭。水产动物疫病具有不易观察、药物难以抵达、治疗成本高以及生存环境内传播快等特点，导致疫病一旦暴发，往往很难控制，进而造成巨大损失。

因此，结合水产养殖实际，水生动物防疫更要严格遵循《动物防疫法》的方针，在预防的同时，加强源头管理，有针对性地开展一些水生动物疫病病种控制、净化、消灭工作，严格预防渔业相关疫病的大范围发生，全面提高水生动物卫生水平并助力保障公共卫生安全。

（三）《动物防疫法》适用范围完善

《动物防疫法》对规范对象进行扩大，其中所称动物不仅包含家畜家禽和人工饲养及合法捕获的其他动物，非法捕获的其他动物也在调整范围。因此，水产养殖以及捕获的水生动物均在本法规范内。另外，《动物防疫法》对动物疫病按照对养殖业生产和人体健康的危害程度，也进行了列举性的重新分类，明确规定农业农村部应当根据动物疫病发生、流行情况和危害程度，及时增加、减少或者调整一、二、三类动物疫病具体病种并予以公布。

2008年12月11日，农业部对1999年发布的《一、二、三类动物疫病病种名录》（农业部第96号公告，下简称“《病种名录》”）进行了修订，自发布之日起施行。其中涉及到水生动物相关传染疫病中，一类动物疫病包含鲤春病毒血症和白斑综合征。二类动物疫病中，鱼类病包含草鱼出血病、传染性脾肾坏死病、锦鲤疱疹病毒病、刺激隐核虫病、淡水鱼细菌性败血症、病毒性神经坏死病、流行性造血器官坏死病、斑点叉尾鮰病毒病、传染性造血器官坏死病、病毒性出血性败血症、流行性溃疡综合征等11种；甲壳类病有桃拉综合征、黄头病、罗氏沼虾白尾病、对虾杆状病毒病、传染性皮下和造血器官坏死病、传染性肌肉坏死病等6种；其中常见疾病有草鱼出血病、淡水鱼细菌性败血症及锦鲤疱疹病毒病等。三类动物疫病中，鱼类病包括鮰类肠败血症、迟缓爱德华氏菌病、小瓜虫病、黏孢子虫病、三代虫病、指环虫病、链球菌病等7种；甲壳类病有河蟹颤抖病与斑节对虾杆状病毒病2种；贝类病为鲍脓疱病、鲍立克次体病、鲍病毒性死亡病、包纳米虫病、折光马尔太虫病、奥尔森派琴虫病等6种；两栖与爬行类有鳖腮腺炎病与蛙脑膜炎败血金黄杆菌病2种。

多年来，《病种名录》对动物疫病预防起到了重要作用。但近年来各种新型动物疫病频发，而原《病种名录》更新相对滞后，不利于动物疫病预防、控制、净化、扑灭工作的开展，给养殖业生产和人体健康造成危害。通过此次修订，本法明确规定了农业农村部应及时增加、减少或者调整一、二、三类动物疫病名录并予以公布，这更加有利于相关部门提高效率、节约行政资源，针对不同疫情有效采取相应措施，达到良好的疫病预防效果。

三、动物防疫主体责任的制度完善

（一）完善主体责任制度内容

《动物防疫法》第九条第一款、第二款规定，“国务院农业农村主管部门主管全国的动物防疫工作。县级以上地方人民政府农业农村主管部门主管本行政区域的动物防疫工作。”第十条规定，“县级以上人民政府卫生健康主管部门和本级人民政府农业农村、野生动物保护等主管部门应当建立人畜共患传染病防治的协作机制。国务院农业农村主管部门和海关总署等部门应当建立防止境外动物疫病输入的协作机制。”因此，全国水生动物防疫工作由农业农村部渔业渔政管理局主管，并应当与海关总署就境外动物疫病输入建立协作机制。县级以上人民政府农业农村局渔业相关部门负责本辖区内水生动物防疫工作，并应当与本级人民政府卫生健康委员会、林业与草业局等主管部门建立人畜共患传染病防治协作机制。

长期以来，我国动物防疫工作主要由政府兽医机构承担，乡村兽医协助。官方兽医、执业兽医、乡村兽医等兽医专业人员是开展动物防疫工作的主体。现行《动物防疫法》将原法中的官方兽医、执业兽医和乡村兽医管理规定合并为“兽医管理”专章，明确了官方兽医任命制度，对执业兽医开展诊疗活动以及兽医的管理和工作规范进行了规定。本章规定将有利于改善水产养殖过程中兽医职能不明、防疫工作不到位等现象，使水产养殖中动物疾病预防与诊疗进一步走向正规化。

（二）构建动物防疫新链条

动物防疫工作涉及多环节多链条，如屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等，因此仅仅依靠兽医机构远远不够。但不少从事相关生产经营活动的单位和个人防疫意识较为淡薄，主动性不足，导致动物疫病防治工作矛盾突出、积重难返。本次《动物防疫法》的修订，不仅明确了行业部门监管责任、地方政府属地管理责任，还压实了生产经营者主体责任，规定了“从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人，依照本法和国务院农业农村主管部门规定，做好免疫、消毒、检测、隔离、净化、消灭、无害化处理等动物防疫工作，承担动物防疫相关责任。”本次修订立足于建立责任明确、各负其责、各尽其能的防疫责任体系，全方位构建了动物防疫新链条。

四、非食用性利用水生野生动物检验检疫的制度完善

（一）水生野生动物检验检疫工作存在短板

水生野生动物，尤其是高等水生野生动物，在科研、药用、展示等方面具有重要作用，《中华人民共和国野生动物保护法》中多次以“符合检疫要求”“提供检疫证明”作为野生动物利用的前提条件。例如，第二十七条规定出售、利用非国家重点保护野生动物的，在提供狩猎、进出口等合法来源证明的同时，应当依法附有检疫证明；第三十三条规定，运输非国家重点保护野生动物出县境的，应当持有狩猎、进出口等合法来源证明，以及检疫证明。但我国针对水生野生动物的相关检验检疫规范缺失，始终是整体检验检疫工作短板。

（二）《动物防疫法》补齐短板

本次《动物防疫法》明确规定，因科研、药用、展示等特殊情形，需要非食用性利用野生动物的，应当按照国家有关规定严格审批和检验检疫，后续有关部门要制定相应的审批、检验检疫及防疫条件审查的具体规定。对于不符合检验检疫及防疫条件审查规定的，相关部门要依法从重处罚等。因此本次《动物防疫法》的修订，不仅有效衔接了全国人大常委会《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，更对《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国生物安全法》等相关条款进行了补充和完善，更加有利于野生动物的保护和公共卫生安全的维护。

五、水生动物防疫管理的制度完善

做好水生动物防疫工作，不仅要压实各方面主体责任，更要健全水生动物疫病监测体系，构建完整的动物防疫管理制度。本次《动物防疫法》在制度建设方面更加趋于完善。

一是通过本法第十五条、第十七条第一款、第二十一条第三款、第三十八条第三款、第三十九条第二款、第四十六条、第五十二条第三款、第五十三条、第五十八条、第九十八条第三款、第一百零一条、第一百零二条等条款，建立健全了动物调运监管制度。

二是新增了“病死动物和病害动物产品的无害化处理”专章内容，来规范养殖行业的无害化处理问题，建立病死动物及病害动物产品无害化处理制度。

三是通过第十五条、第十六条、第十八条、第二十条、第二十一条、第二十六条、第四十九条第三款等规定，对动物疫病风险评估、强制免疫、监测预警、区域化管理、条件审查、检疫等方面进行规定，逐步完善了相关动物防疫管理制度。

四是通过第四条第五款、第三十条、第三十四条、第三十五条、第九十二条第三款、第九十六条，从五个方面对人畜共患传染病在人和动物之间传播相关问题进行详细阐述。

整部法律对水生动物疫病防控等渔业卫生安全问题提供了法律指引，通过落实本法条款，可基本形成一个完整的水生动物防疫管理制度体系，有力促进全国水生动物防疫工作。

六、水产种质资源保护的制度完善

种业是农业的“芯片”，对于保障粮食安全极为重要，与发达国家相比，我国种业发展不平衡不充分问题比较突出。水产种质资源是渔业捕捞、水产增养殖和品种改良的生物基础，更是渔业可持续发展的基石。加强水产种质资源保护、夯实渔业发展基础，始终是我国渔业资源保护工作的重要任务。而种用动物的防疫工作事关种质资源的长久发展，对解决种业卡脖子问题、实现种业科技自立自强、种源自主可控，都起到至关重要的作用。

本法对种用动物的检疫内容进行了修订，明确规定种用动物应当符合农业农村部规定的健康标准。饲养种用动物的单位和个人，应当按照农业农村部的要求，对检疫不合格的，按照国家有关规定处理。跨省、自治区、直辖市引进的种用动物到达输入地后，货主应当按照农业农村部的规定对引进的种用动物进行隔离观察。对于违反上述规定的，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令限期改正，可以处一千元以下罚款；逾期不改正的，处一千元以上五千元以下罚款，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门委托动物诊疗机构、无害化处理场所等代为处理，所需费用由违法行为人承担。对种用动物检疫防疫制度的修订，不仅有利于我国水产种质资源的保护、新品种的选育及水产苗种产地检疫等，更为我国水产种业的自主、健康、可持续发展奠定坚实基础。

我国的渔业法律体系虽不断完善，但以水产养殖为主的渔业行业发展势头迅猛，由此带来了一些法律规定的空白和制度的漏洞等问题。本次《动物防疫法》的修订，针对国家、相关部门及单位、生产经营者等主体提出了疫病防治工作的相关具体措施和要求，有利于水生动物防疫的制度建设和系统完善，并与《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国野生动物保护法》等相关法律法规形成了有效衔接。相信《动物防疫法》的有效实施，可以以法治力量更好地促进水产养殖业高质量发展，保障公共卫生安全及广大人民群众的身体健康。