山丹县高标准农田建设存在的问题及对策

杨玉兴

（张掖市水务局项目前期与造价管理办公室，甘肃 张掖 734100）

长期以来，在国家的大力支持下，山丹县坚持不懈地改善农业基础设施，整治农田，培肥地力，扩大灌溉面积，粮食、油料、蔬菜、果品的产出保持了持续增长的趋势，保障了主要农产品的市场供给。但随着人口增长和人民生活水平的逐步提高，粮食安全和主要农产品的有效供给仍存在着一定风险和不确定性。同时，城镇化的发展使部分农田变成了建设用地，大量农村劳动力外出务工，给农业生产带来了新的挑战。建设高标准农田是党中央、国务院为确保国家粮食安全、实施“新增千亿斤产粮规划”而采取的前瞻性和战略性举措。加快高标准农田建设，可改善农业生产条件，提高农田抗御旱涝灾害的能力和粮食综合生产能力，是促进山丹县农业及农村经济社会可持续发展的重要举措之一。

1 山丹县高标准农田建设现状

山丹县是张掖市的东大门，总面积5 402 km2，海拔1 550～4 441 m，属大陆性高寒半干旱气候，年均降水量195 mm，人均水资源占有量587 m3，是甘肃省18 个严重干旱缺水县之一。全县辖6 镇2 乡、111 个行政村、6 个社区居委会，总人口20.1 万人，其中农村人口12.7 万人、占63%。现有耕地面积7.533 万hm2（山丹县4.467 万hm2、山丹军马场3.066 万hm2），人均耕地0.352 hm2。2011—2018年全县共建成高标准农田1.553 万hm2（国土部门建设0.786 万hm2、水利部门建设0.287 万hm2、财政部门建设0.48 万hm2）。近年来，山丹县坚持把高标准农田建设作为实施“藏粮于地、藏粮于技”的有力抓手和推进乡村振兴战略、提升农业综合生产能力、促进农村土地改革的关键举措，以强化组织领导、统筹整合资源、加强监督管理、严把质量关口为突破口，探索出了一条连片治理、综合开发、高效发展的路子，初步形成了资金投入多元化、项目管理规范化、农田改造机械化、土地经营集约化的模式，基本实现了“建设一片、收效一片、带动一方”的目标。

2 存在的问题

虽然山丹县的农田建设取得了一定成效，但依然存在耕地总体质量不高、优质耕地少的问题。之前由于投资水平低、缺乏统一的建设标准，建成的灌溉农田都没有达到高标准。水土资源的空间分布存在错位现象，自然灾害多发，影响了农田生产力。目前，粮食产量4 500 kg/hm2以上的高产田只占耕地总面积的10%左右，2 550～4 500 kg/hm2的中产田占20%左右，2 250 kg/hm2以下的低产田占70%左右。耕地现状不能满足全县经济社会的发展和农业现代化的需要。

2.1 农田灌溉设施落后，水资源利用效率不高

山丹县水资源短缺，生态、生产用水的竞争性强，大部分灌区水源保证率不高。全县现有灌区中工程设施老化失修、排灌系统不配套、维修管护不到位的现象普遍存在，部分渠系渗漏严重、输水不畅，难以实现有效灌溉，渠系水利用系数仅为0.621。对水资源的调控能力较差，管水用水方式粗放，部分灌区缺乏必要的量水设施，仍然采用大水漫灌、串灌的方式，用水效率不高。

2.2 建设成本高，资金缺口大

山丹县的耕地多为地形落差大、地块小且零乱、灌溉条件薄弱的老农田，按照“田地平整肥沃、水利设施配套、田间道路畅通、林网建设适宜、科技先进适用、优质高产高效”的高标准农田建设基本要求，结合历年来山丹县高标准农田建设成本的核算，水肥一体化高标准农田的平均投资在24 000 元/hm2以上、一般高标准农田的平均投资在36 000 元/hm2以上，但目前中央和省级的平均财政投资为16 500～18 000 元/hm2，缺口资金较大。

2.3 土地长期规模流转率低，群众耕作模式陈旧

近年来，山丹县年均农村土地流转经营面积达2.293 万hm2，但土地流转期均为1～2年，土地缺乏长期、规模、集中流转，经营主体变动快，不利于水肥一体化建设。同时，山丹县是张掖市的劳务输出大县，群众经营土地的观念比较淡薄，年富力强的劳动力都外出务工，留守种地的都是50 岁以上的老弱群体，文化程度低、思想较落后，难以接受新思想、新理念，观念仍然停留在一家一户种植的陈旧模式上，对现代农业规模化、机械化、集约化发展及水肥一体化的认识不到位，制约水肥一体化的推广应用。

2.4 高效节水灌溉推行难度大

山丹县80%的高标准农田都建设在井河混灌区，灌溉水源以河水为主，同时井水、泉水多水合一，通过高标准农田高效节水管灌工程建设，最大程度地将有限的水资源都汇入管道灌溉系统，节约了水资源，有效提高了水资源利用率。但部分村（社）的群众灌溉观念落后，习惯了大水漫灌的灌溉方式，一时难以接受高效节水分组轮灌方式。如位奇镇柳荫村，原渠道灌溉配水流量为0.6 m3/s，按沟顺坝进行灌溉（续灌），高效节水管灌工程设计为0.3 m3/s 的2 处管道进水池同时引水灌溉（分组轮灌），但该村群众不按设计灌溉形式灌溉，仍然按原来0.6 m3/s 的流量引入设计承载能力0.3 m3/s 的1 处管道进水池进行续灌，由于管道灌溉系统超负荷引水灌溉，导致了进水池大量溢水及出水栓、排水阀冲脱等问题，严重影响管道工程的安全运行和使用寿命。

2.5 工程建设管理及建后管护机制不完善

为了保证建设资金的有效使用，对建设项目采取了专业设计、招标、施工监理、竣工验收等一系列管理措施。工程建设的前期工作花费的时间和投入较多，但具体组织实施的基层部门缺乏必要的机动和调整职能。由于缺乏管护资金、管护责任不明确、田间工程设施的产权不明晰，导致“重建设、轻管护”的现象普遍存在，使得建成后的高标准农田发生摧毁和破坏后不能被及时修复。有的项目建成后没有及时划入基本农田保护范围，同时农田质量监测和管理手段滞后，建设成效难以准确统计，不能为宏观决策提供准确依据。

3 对策

3.1 加大资金投入力度

按照“建设任务不减少、建设标准不降低、建设质量有提升”的要求，坚持“政府主导、多元投入”的资金保障机制，切实解决高标准农田建设资金缺口问题。首先，统筹不同渠道的涉农项目资金用于高标准农田建设，形成高标准农田建设的强大合力。其次，抢抓地方政府专项债券政策机遇，谋划争取高标准农田建设专项债券项目，解决高标准农田建设资金缺口问题。

3.2 探索建立新模式

一是创新土地整理模式，提高土地开发利用效能。积极引进大型企业和有能力的农民专业合作社等经营组织，长时间、规模化流转土地，走产加销一体化的农业发展路子。同时针对土地碎片化的问题，积极推行以“小块并大块、分散变集中、零碎变连片”为主要内容的“一户一块田”模式，为农业规模化发展、机械化作业、集约化经营、标准化生产奠定坚实的基础。二是探索新增耕地资源“资产化”模式。对高标准农田建设中新增的耕地，全部划归村集体管理，作为村集体资产进行经营，不再另行分配，收益主要用于高标准农田后期管护和培育村（社）主导产业。三是与特色优势产业培育相融合。按照效益优先原则，把高标准农田建设与特色优势产业培育有机结合，在稳定粮食产能的基础上，做大做强做优马铃薯、油料、中药材、高原夏菜等特色产业，全面提升农产品保障供给能力和市场竞争力，推动农业农村经济逐步实现高质量发展。

3.3 提高建设管理水平

加强组织领导，形成上下联动、齐抓共管的高标准农田建设新格局，加大督促督查力度，及时发现解决问题，保质保量完成高标准农田建设任务。在节水灌溉技术推广应用上，加强与水利部门的协作，积极配合水利灌溉管理单位及时调整灌溉制度，科学应用灌溉新技术，保证建成的高效节水灌溉管道安全规范运行，减少灌溉矛盾，为发展水肥一体化高标准农田创造有利条件。

3.4 完善项目规划，扩大建设规模

牢牢把握“提升农田质量、改善生态环境、维护群众利益、促进可持续利用”四项原则，按照“田成方、林成网、路相通、渠相连，旱能灌、涝能排、机能耕、物能运”的要求，完善项目规划，加大建设规模，大胆使用新技术、新材料、新工艺，使高标准农田建设更符合现实需要，更具有前瞻性。

4 结语

建设高标准农田是提高主要农产品产出、保障粮食安全的客观要求。因此，通过改善农田灌溉条件、培肥地力等措施，建成高产稳产、旱涝保收的高标准农田，实现“藏粮于地”，在粮食出现短缺时将高标准农田用于粮食生产，从而稳定市场供给，保证粮食安全。

建设高标准农田是发展现代农业的重要基础。通过高标准农田建设，平整土地，扩大田块面积，培肥地力，完善田土水路林电等农田基础设施的综合配套，实现旱涝保收、稳产高产，可从根本上扭转“靠天吃饭”的局面。

建设高标准农田是增加农民收入的有效途径。高标准农田的生产力强、产出多、收入多，可省工、省肥，能提高水肥利用率。

建设高标准农田是促进农业可持续发展、推进生态文明建设的需要，可提高耕地的蓄水保墒能力，有利于土壤改良，防止土壤退化和肥力下降，有效减少农药化肥的使用量，减轻环境污染，促进农业生态环境的良性循环。