乡村振兴背景下闽北地区“四好农村路”建设现状及发展对策

■卢舒舒，张燕彬，杜喜朋

（1.福建林业职业技术学院，南平 353000；2.南平市交通事业发展中心，南平 353000）

近年来，我国“四好农村路”建设取得了跨越式发展，为群众出行、农产品运输和旅游资源开发提供了更为便捷的渠道，为农村聚集了人气、带去了财气，成为搭建城乡融合发展的重要一环。 南平市山多路险，农村公路“建、管、护、运”难度大，自然地理区位和经济地理区位长期制约着当地农村公路进一步发展。 因此，在乡村振兴战略大背景下，如何结合闽北实际，全面提升农村公路服务能力，为农业农村现代化建设打下坚实基础，让农村公路在乡村振兴中打好头阵，挑起大梁，推动“四好农村路”发展迈向新台阶，是一项亟待解决的课题。

1 闽北地区“四好农村路”建设现状与意义

1.1 建设现状

南平市地处闽、浙、赣三省交界，位于福建北部，又称“闽北”，辖区幅员面积2.63 万km2，占福建省的1/5。 截至2020 年底，南平市农村公路年报统计列养总里程为13 246.8 km，其中，县道2 268.3 km，乡道5 664.4 km，村道5 314.2km，约占福建省总里程的1/7，共有桥梁3 337 座。 全市已打造1 个国家级示范县、2 个省级示范县、35 个市级示范乡镇。“十三五”期间，全市累计投资46.4 亿元，新改建的农村公路2 023.5km，实现建制村通硬化公路率、农村公路列养率、具备条件的建制村通客车率、县级农村公路机构设置率达到“四个100%”[1]；县、乡道养护示范提升工程总里程突破3 000 km， 危桥改造工程196 座， 农村公路设置安装护栏总里程达3 698 km，安全生命防护工程累计投入36 719 万元，单车道增设错车道1 800 km。 总体上，南平作为福建省农业大市，“四好农村路”建设规模和速度走在全省前列，为推动乡村振兴发挥了先导和基础支撑作用。

1.2 建设意义

1.2.1 促进“产业兴旺”与“生活富裕”

（1）促进“交通运输+农村物流”融合发展。 南平市依托我连网、村村拼、余网等信息平台，构建了覆盖农村三级物流综合配送网络体系。通过招商引资，落地闽北电商快递产业园项目，据统计，建成后将直接带动就业1 000 多个， 间接带动就业近5 000 多人；落地闽江源（南平）临港综合物流园等多个城市绿色配送、多式联运、无车承运人等新兴运输服务类项目， 为南平市农产品对外流通提供商业平台。（2）促进“交通运输+生态旅游”融合发展。 南平市将“青山碧水蓝天”与“美丽农村公路”有机融合，盘活公路沿线乡村资源。 建成了65 个“三位一体”精品示范村；武夷山国家公园星桐线生态公路连接线在2019 年旅游接待总人数1 669.94 万人次，旅游总收入354.66 亿元，公路交通助力经济社会发展的成效不断凸显。 （3）促进“交通运输+便民惠民”融合发展。急人民所需，大力解决通行会车瓶颈。全市大多农村公路都是临水、临崖路面，改造难度大，投资成本高，且多数自然村人口稀少，暂不具备单改双条件。 “十三五”以来，全市合计下达市级补助资金1 680 万元，对1 800 km 单车道增设错车道，切实将有限资金用在最需要的地方。（4）促进“交通运输+精准扶贫”融合发展。建立“养护扶贫”新模式。通过设置乡村道养护公益性岗位或者将部分乡村道养护承包给贫困户，稳定贫困户就业，实现了公路养护和群众增收、脱贫。扎实开展驻村帮扶工作。近年来，省派南平市驻村干部进驻91 个村，坚持将铺设“四好农村路”作为驻村工作的民心工程，争取资金，落实项目。

1.2.2 促进“生态宜居”与“治理有效”

在“四好农村路”建设过程中，结合疫情防控集中开展农村人居环境品质提升行动, 为全面打赢新冠肺炎疫情阻击战奠定了坚实的基础；注重党建引领公路沿线环境整治，推进美丽乡村特色景观带建设，从而改善群众的居住环境、美化村容村貌；并带动了“厕所革命”工程实施及农村其他公路服务设施日益完善。 这五年来，南平市积极探索构建“美丽农村路+”的模式，建阳麻沙、武夷山兴田推动了水南村、 南源岭村创建了全国有名的美丽休闲乡村，打造出“生态宜居”、“治理有效”的新乡村。

1.2.3 促进“乡风文明”

通过“四好农村路”建设，一方面农民群众有了更多与外界沟通、交流的机会，群众的眼界变开阔，生活举止更文明，精神境界再升华，人文风貌焕然一新；另一方面加快补齐了农村地区基础设施和公共服务短板，尤其是教育、医疗、文化的普及，方便学生上下学，使病患者能及时就医，有效提升了群众的文明素质。

2 闽北地区“四好农村路”建设中存在的主要问题

2.1 农村公路建设标准不高、抗灾能力弱

南平市建制村通达路线通畅率虽达100%，但夏季山洪灾害、冬季雨雪冻融等自然灾害频发，公路水毁灾情严重，道路交通阻断现象仍不同程度存在，加之农村公路多临水临崖建设，投入标准低，缺桥少涵，设施薄弱，抗灾能力弱，据统计，全市1 631 个行政村中已通“双车道”四级以上公路的只有628 个，仅占38.43%，占比全省最低。 现状农村公路亟待提档升级，农村路优质率距离乡村振兴建设目标差距较大。 与此同时，上级灾毁补助资金与灾毁保险理赔资金总和仅占修复总投资的50%左右，地方配套资金要求多。 部分区乡镇、村财政较弱，巩固的养护经费来源渠道仍未创建，故因筹集配套资金难导致损毁公路、桥梁未及时维修的现象普遍存在，期间大大增加了周边群众的出行难度。

2.2 管养责任落实不到位， 群众参与管护的积极性不足

农村公路“重建设轻管养”的倾向仍旧严重，受乡村道养护资金紧缺、 路长APP 实施成效参次不齐、管养履行不到位等因素的影响，部分乡村道无常态化管护、甚至常年无管护，加之农村公路建管护主体职责单位仍然是地方党委、政府，群众主人翁参与意识不强，爱路、护路仅是写入“乡规民约、村规民约”的一纸协议书，缺乏参与农村公路建管护运工作的积极性， 致使现状乡村道不同程度损毁，缩短了乡村道路使用年限。

2.3 融资渠道相对单一，养护资金缺口大

目前，农村公路建设、养护资金来源以中央车购税补助资金和省级补助资金为主， 并通过银行贷款、农民筹资、以工代资为辅的方式筹措资金，农村公路建设筹融资难度较大，特别是贫困地区，县乡政府财力薄弱，配套资金难以得到落实。南平市在2010 年就全面实现了村村通，水泥混凝土路面使用年限均在10 年以上，安全水平、通行能力、耐久性较弱，加之近年来重载交通的持续增加，路面破损严重，急需开展重铺工作。 但是由于养护资金紧缺， 仅能对部分路段开展裂缝修补和破碎板修复工作。 如建阳区徐大线被运载车辆超载、重型设备经常性途经，导致水泥路面完全破损，影响群众出行。

2.4 全市未列养的村道多，未报部的桥梁多

目前， 南平市年报数据库中村道列养里程为5 355.5 km， 部分通行政村及通自然村道路已建设成为四级路，符合纳入年报数据库但未纳入，预估里程约1 300 km，现有的3 388 座桥梁中有457 座桥梁未报部，其中已有部分桥梁符合报部条件。 因未列养公路无专项配套资金补助， 资金缺口大，导致养护任务加重，许多村道出现“没人管”的局面，路况不佳，尚未真正做到“有路必养、有人管养，有钱管养，养必到位”。

2.5 基层公路站管理技术人员紧缺， 养护精细化程度不高

各县（市、区）农村公路养护管理所、各乡镇公路站管理技术人员紧缺（基本只有1～2 人），且乡镇公路站管理人员无编制现象普遍。 而乡镇是管理养护农村公路的主力军，养护管理机构和养护单位人员的心态、观念还未从粗放转变为精细，各乡镇公路站管理水平不高，管理养护难度大，养护作业人员未养成精细化的操作习惯， 养护水平提升速度较慢。 加之农村公路养护资金及乡镇管理机构运行经费投入欠缺、养护作业队伍不固定、养护技术力量、装备水平不足等问题突显，屡屡出现缺管缺养现象。

3 乡村振兴背景下闽北地区“四好农村路”建设发展的对策

3.1 理顺权责约束机制，破解管理难题

一是完善管理体系建设，建立“市级考核，县为主体”的农村公路管理体制。 南平市人民政府应及时修订出台《南平市公路管理条例》《南平市人民政府关于进一步创新农村公路管理体制机制的实施意见》[2]，从多方面对我市农村公路管理提供政策支撑。 加强乡镇管养机构扶植，持续深化“路长制”，构建各尽其责、责权统一的责任体系。 二是健全公路治超长效机制。 加快推进公路科技治超全省试点工作，推行数字公路智能化管理系统，探索推广电子围栏、人脸识别等技术，推动交通、公安、市场监督等跨部门互通共享，提高执法效能。 采取路运警联动方式，探索建立闽江水域联合监管长效机制。三是构建考核体系。 市级层面应加强监督，定期检查，年度考核，并把考核结果与投资奖惩紧密挂钩、建立健全追责问责机制等；县级层面应加强监管力度、施行符合实际的考核制度， 将工作分块细化并实行目标管理，让新改建成的农村公路成为小康之路。

3.2 完善养护长效机制，破解养护难题

一是全力推进专业化养护。 重点要招引培育一批立足本地实际的养护管理企业；加强专业化养护管理人才队伍建设， 培养造就一支专业知识丰富、技术技能精湛的一线农村公路养护作业队伍（尤其是提高桥梁、 隧道养护人员的业务能力和专业技能），在全市范围内推广顺昌巡查经验，多部门共建生态共治巡查监管机制；可聘请一些当地退休公路站站长具体指导农村公路的日常保养工作。 二是加快推动市场化养护。 积极探索符合南平市市情的农村公路多元化养护新模式。 鉴于南平市自然地理区位差和区域经济发展水平差距较大，加之农村公路点多面广的特点，尚无法全面按照市场机制施行全域专业化养护，建议借鉴松溪县、光泽县等乡道捆绑招标方式，结合各县（市、区）实际情况，推动乡道全部或部分社会化养护；实行村公路沿线村民领养和家庭分段承包；撬动社会资本投入，如企业认养、捐资养护； 建立公路养护助力脱贫攻坚工作机制，设置公益性岗位，将有能力、有劳动力的建档立卡贫困户接收为养护专管员， 解决贫困户就业问题，让其走上脱贫路。 三是加大科技兴养力度。 一方面对各辖区内管养的农村公路进行全面细致的摸底排查，及时更新现有农村公路状况基础数据和农村公路完善“六标准”基础数据。 依托基础数据库信息，合理有序的安排大中修养护计划，实施养护示范提升工程； 另一方面充分发挥信息化管理优势，实行全市农村公路管理APP 使用情况常态化通报机制， 以每周一通报、 一月一小结的形式对各县（市、区）APP 使用进行考评，确保全市APP 的使用发挥其效。 四是加大爱路护路宣传力度。 可以通过与福建电视台合作制作宣传专题片， 利用新媒体、因地制宜设置路侧宣传标语、 安全动漫等多种形式，与公路沿线村民和建材企业、毛竹加工厂、矿厂等签署《爱路护路交通协议书》，开展法治宣传进企业，各级公路管理机构开通相应的检举通道，让爱路护路最终达成全民共识。

3.3 建立多元投入机制，突破资金瓶颈

一是积极发挥资金使用效益。 将美丽乡村建设资金优先用于“四好农村路”建设，将专项资金着重向“四好农村路”建设倾斜，切实达到让有限资金充分发挥最大效益。 二是健全完善稳定养护资金投入机制。 落实市、县两级对农村公路养护配套资金的安排，针对未列养的村道，提议从地方财政收入中拿出部分列为专项资金， 并纳入年初的财政预算，专门用于农村公路养护， 弥补养护资金不足的问题。 市级应加强县（市、区）农村公路养护资金专项审计，确保农村公路养护资金正确使用、规范管理和安全有效。 做好农村公路灾毁保险投保工作，确保全市农村公路灾毁保险全覆盖，有效地缓解全市农村公路灾毁抢通和灾后修复的资金压力。 三是积极开辟筹资渠道，创新融资方式。 可采取“权责清晰、中央拨一点、市县挤一点、社会捐一点、受益群体给一点”的办法，通过面向社会各界转让道路、桥梁冠名权、绿化权、挖掘公路沿线广告效益、开发沿线经营项目，发动受益企事业单位和个人自愿捐款以及充分利用农村地区农产品、旅游资源、矿产资源等优势灵活的招商引资等多种方式，拓宽“四好农村路”建设资金筹集渠道。 四是合理进行建设成本的节约。 通过与知名高校如福州大学、厦门大学等合作，将四新技术应用和推广到农村公路建设当中，从技术措施上节约建设资金、降低成本，全力提升南平市“四好农村路”建设水平。

3.4 梳理良性运营机制，突破发展难题

一是优化农村公路网络。 在完成农村公路节点连接程度通达、路网道路交通条件通畅目标任务的基础上，加快城乡客运服务一体化进程，鼓励实施县城周边20 km 农村客运公交一体化运行或通公交工作，推广“互联网+道路客运”模式，利用农村客运网络预约平台，通过运行小型化车辆、区域运营等方式，满足边远乡村群众出行需求，完善城区-乡镇-建制村三级运输网络。 推动县城至乡村旅游与农村客运一体化，将旅游景区、产业园区、综合交通枢纽站、特色村镇等重要经济节点衔接起来，加速“三产路”的建设进程。 推进红色旅游公路、旅游主题公路服务区等建设， 促使交通运输与旅游、康养、文娱等产业联合发展。 二是提升运营水平。 加快推动运输车辆提档升级，聚力推进“互联网+运输服务”深度融合发展，全力发展“选点定制”“网约定制”“个性化定制”等新型服务，加快运输组织模式创新，持续推广应用建阳区“云挂车”平台，实行挂车共享，加快推动甩挂运输新发展，实现降本增效，持续规范网约车许可工作，督促网约车企业落实主体责任。 三是营造良好的出行环境。 牢固树立绿色发展理念，将其贯穿于“四好农村路”建设发展全过程，以“不破坏就是最好的保护”为基准，重视山区农村公路的设计，合理选择线形走向和建设指标；坚持将农村公路附属设施与主体工程一体化“三同时”，努力营造“畅通、洁净、绿色、优美、安全”的农村公路通行环境。

4 结语

农村公路建设是实施乡村振兴战略的重要基石，乡村振兴是人民群众的殷切期盼，推动南平市“四好农村路”高质量建设，让“四好农村路”建设在乡村振兴中大有作为，关键在于准确把握“四好农村路”创建工作的新形势新要求，结合实际情况进一步明确“建好、管好、护好、运营好”农村公路的具体要求和技术指标，全力推进创建工作，多措并举破解资金瓶颈，节约集约利用土地资源、资金，完善管养体制，充分利用农村公路，使“畅洁绿美安”的公路在闽北山区盘绕青山绿水间蜿蜒伸展，打通了农村经济发展崛起之路，公路串联起了南平市乡村振兴的新图景，一路谱写农村美百姓富产业兴生态美的南平新篇章。