林业科研院所财务“放管服”改革实证研究

郭丽华

（山东省林业科学研究院，山东济南250014）

十八大以来，党和政府就转变政府职能出台了一系列改革措施，2016年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》[1]；为推进科技领域“放管服”改革，2018年国务院印发了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》[2]，下放科研经费管理自主权，建立以信任为导向科研管理机制，赋予科研人员更大的自主权；2019年，科技部等六部门印发《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见的通知》，要求全面落实文件要求，强化成果导向，精简科研项目管理流程，改革重大科技项目立项和组织实施机制，给予高校和科研院所更多自主权[3]。

随着一系列政策的出台，各地各部门开始按照文件要求去实践和探索。有些学者也从理论体系、改革案例、对策建议等方面进行了深入的研究，无论从改革成果还是理论探索方面都取得了一些成效，由于一些现实的问题，各地各行业进展不一，科研领域腐败问题时有发生，科研人员对于科研经费管理的诟病依然存在，“放管服”改革的目标仍未达成，需要进行一些理论研究及实践改革。本文以山东省林业科学研究院为例，对相关问题进行剖析，并提出针对性建议，以供参考。

1 关于国内“放管服”改革研究

“放管服”是“简政放权、放管结合、优化服务”的简称，于2016年5月由国务院总理李克强提出。“放管服” 改革理念承继于我国40 几年的改革开放，作为新时代中国特色社会主义思想的一部分还没有被国外学者所关注，研究成果较少。

国内研究伴随着改革开放的实践不断有成果出现，尤以十八大以来最为显著。以“放管服”为题、资源类型不限，通过网络查询获知，十八大以来，截至2020年12月31日，共有科研成果10183 项，其中2017年—2020年有7780 项，理论研究在近4年较为集中，这与政策文件的贯彻落实不无关系。以“科研经费放管服”为题进行查询，截至2020年底可查询到成果457 项，其中2017—2020年有345项，占比高达75%，大多为高等教育领域，研究内容以管理体系完善、绩效管理、审计监管、信息化建设等为主.但以“林业科研放管服”为题进行查询，仅有一篇马玮等发表于2021年2月 《甘肃科技》 的文章，对林业科研经费管理的重要性、经费预算管理中存在的问题进行了论述，并给出了林业科研项目经费预算管理的措施[4]，基本为案例分析和主观研判。也充分说明对于林业科研项目管理的“放管服”改革行业思考还不充分，理论及实践探索尚未形成体系，改革成效尚不明显。

2 林业科研院所科研项目管理“放管服”改革的实践

2.1 “放管服”改革的主要做法-以山东省林业科学研究院为例

山东省林业科学研究院成立60 多年，科研力量雄厚，针对全省林业生产和生态建设中的重要科学技术问题，开展林木遗传育种、林业生态工程、森林可持续性经营、生物多样性保护、经济林培育与产品开发、林草标准化建设等方面的应用基础理论研究和应用研究；构建科研平台，培养林业科技人才，承担国家、部省下达的科研、培训和技术推广项目，为全省林业生产和生态建设提供科技支撑，以公益性生态林业研究为主。近年来，每年争取重点研发、自然科学基金、林业技术推广等各类科研项目30 多个，科研经费2000～3000 万元，100 万元以上的科研项目数量约5～7 个，50～100 万元的科研项目约6～7 个，在林业科研领域具备一定的典型性。

2.1.1 制度优化

针对科研人员提出的经费预算管理死板的问题，扩大预算调整自主权，在项目总预算不变的情况下，将直接费用中的材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费及其他支出预算调剂权下放给项目承担单位，由项目承担单位批准后，项目组科研人员根据实际情况进行直接费用预算调整；统筹部分科目预算使用，合并会议费、差旅费、国际合作与交流费科目，由科研人员结合科研活动实际需要编制预算并按规定统筹安排使用，其中不超过直接费用10%的，不需要提供预算测算依据；授权自主审批，下放会议审批权及交通工具自主选择权，允许野外科研项目无法取得住宿票据情况下由证明人证实报销；扩大间接费用占比，调整间接费用支出比例，建立以绩效为主的激励体系，将间接费用中的50%用于科研人员绩效考核，逐步探索实施小额科研项目经费使用“包干制”。

2.1.2 流程优化

针对报销难、报销烦的意见，落实科研项目负责人负责制，以项目负责人的签批意见为主；改变财务格式的报销附件为办公格式的报销附件，直接A4 纸张打印报销，减少科研人员粘贴报销单据的“困扰”； 放宽了科研项目绩效支出的佐证要求，简化了对相关附件资料的审核，提升了绩效支出报销的效率；推行网上报销差旅费改革，逐步推广无纸化报销机制，进行网上审批，网上报销，切实解决科研人员报销繁琐的负担。

2.1.3 服务优化

全面推行科研项目财务助理制度，每个项目设立财务助理人员，全面负责项目预算编报、报销结算、决算、审计等相关事项，解放了科研人员的财务束缚； 对不同科研项目经费报销实施分类管理、专人负责，提高服务的精准性。

2.1.4 监管优化

从重数量、重过程向重质量、重结果转变，切实增强绩效管理，实现结果导向；从报销、审计等事后监管方式转为预算编报、沟通协商等事前监管为主，进一步优化监管方式，促进业务、财务融合，密切业财部门关系，以增强服务为主导不断推进监管方式改革。

2.2 主要问题

2.2.1 制度设计的针对性不强，分类管理难以实施[5]。

虽下放了预算调剂、预算科目调整、绩效支出、负责人负责制等权限，但制度设计层面存在“一刀切”的问题，忽视了各具体项目组之间的区别，也忽视了项目来源不同经费管理标准不同的差异，聚焦具体项目需求的针对性不足，对提升工作效率、减少科研人员时间耗费产生不利影响，制度实施效果较差或无法落实。

2.2.2 信息化水平较低，流程优化的效率不能完全体现。

目前，项目组经费报销仍然以人工粘贴、当面报送、现场审核为主，鉴于项目组人员与财务人员工作事项、时间等的不对称性，往往需要耗费大量时间，导致报销人员嫌难，财务人员又因重复解释嫌烦的问题，这与以电子发票、财务职能机器人、区块链技术改革为主体的会计改革导向不符，不利于将来工作效率的提升，远远滞后于“最多跑一次”、“不见面审批”的政府管理“放管服”改革的进程，也容易招致林业科研项目人员的不理解。在资产配置方面，各项目组各自为政，单位又没有建设统一的资源共享平台，导致有些固定资产甚至大型资产重复购置，使用效率低下。

2.2.3 服务的意识和能力偏低，群策群力、共享共治的工作局面尚未形成。

在工作中，仍然存在财务、业务两张皮的现象。财务人员因项目越多，工作越重，责任越大的原因，对积极服务的内生动力不足，不愿主动参与项目设计、对接相关咨询；科研项目财务助理往往由项目组指定，大多为非财务人员，对财务管理的制度、要求等理解不太到位，难免出现一些常识性问题，甚至有些项目负责人仍存有项目是自己争取的、经费也应该完全由自己支配，财务管控多此一举的认识。理念的分歧也造成了很多时候业务与财务无法有机衔接、相互指责的情况。

2.2.4 监管氛围营造不够浓厚，格局观念偏狭小。

通过制度优化、流程优化，按照内部控制不相容岗位适度分离等原则，放权的边界相对清晰了，但“三分制度、七分管理”的理念淡薄了。各部门人员在责任传导的意识下，更注重制度刚性，漠视了对政策文件的解读、宣传，制度条文的理解产生不对称性，财务与业务依然保持着纯粹的监管、被监管关系，财务工作的导向依然是“亡羊补牢”，科研项目人员继续要“暗度陈仓”，基于信任的工作机制和氛围没有建立起来。

3 林业科研项目财务管理“放管服”的改革思路

3.1 指导思想

大多数学者直接将“放管服”界定为简政放权、放管结合、优化服务[6]，从不同的角度对“放”“管”“服”进行了阐释，总体而言目标基本一致，即转变政府职能，增强市场在资源配置中的决定性作用，实现治理体系和治理能力的现代化。当然目前尚未就此形成完整、成熟的理论体系，还处在不断实践和探索的阶段。

就林业科研项目财务管理实际来说，其主要目的就是要解除束缚科研人员科研创新的一切桎梏，通过体制机制创新，优化提升财务事项的服务水平和质量，为科研人员松绑，激发其创新动力和活力，为创新驱动发展的经济改革创造条件。

“放”就是要梳理、优化各项科研管理制度，涉及科研项目管理、经费管理、绩效考核、审计监督等各个方面，界定好科研项目与各管理职能部门之间的界限；“管”就是要守住底线，保障科研项目运行在制度的框架内；“服” 就是要营造好的工作氛围，既各负其责又积极主动，通过工作机制的创新，提升人的服务意识和能力，齐抓共管促进科技创新。

3.2 改革建议

(1)完善治理体系。首先，制度体系建设。以人事改革为抓手，以完善制度体系为前提，组织科研、财务、人事、后勤等部门共同参与科研项目管理、经费管理、绩效考核、审计监督等制度的制定、修订，保障各项制度有机衔接、尺度统一，做到事事有据可依、有规可循。其次，工作机制建设。在制度建设的基础上，制定相应的实施细则，对工作中出现的新问题、不协调问题予以规范和处理。比如，基于对经费预算和报销情况的考评，建立项目组或项目负责人的信用体系，对能够严格遵守各项制度、预算执行到位、财务管理完善的，给予较高的信用等级评价，在预算调剂、财务报销等流程简化手续，对一些信用等级较低的，可实行严格流程、内部公示等程序，督促后改进，以提高制度设计的针对性，精准施策，分类管理。

(2)提升治理能力。着眼信息化建设和事后监管的弊端，不断提升林业财务管理工作的信息化水平。首先，推进业财一体化。业财一体化，不仅仅指业务工作与财务审批的信息化改造与平台整合，更重要的是以项目管理流程为载体，让财务人员更多的参与到项目计划的讨论、项目流程的制定、项目经费预算的编报等过程中，将监管关口前移，防患于未然。其次，营造良好的制度文化氛围。业务学习可以提升个人的业务素养，但氛围营造能够影响群体行为，进而形成企业文化。针对科研人员与财务人员信息不对称的现实，很多单位财务部门采取了印发制度汇编、张贴工作流程等方式加大制度宣传，但基于过去的“不信任”，收效甚微。还应该组织专项服务队，上门服务，把问题调研常规化，将挑刺找茬的旧认识转化为共同面对主动服务的新自觉，及时化解科研项目财务工作堵点； 积极推动科研财务助理专业化，将对科研项目的服务质量纳入财务人员年度考核，实现项目成效一体化，增强财务人员的“主人翁”意识。第三，合理绩效评价。对于林业科研项目来说，大部分为公益性项目，科研成果市场转化的可能性不大，应打破现有的固有的科研期限的概念，加大对公益性林业科研项目的跟踪考核，鼓励科研项目人员从事长期性连续研究，并采取“包干制”等方式加大间接费用的支出力度，肯定科研工作人员的脑力劳动；审计等部门也应跟进业务学习，充分了解行业甚至项目特性，辩证、客观评价科研项目经费管理问题，更多从绩效结果的角度提出审计建议。