构建农业农村发展用地保障机制助推乡村振兴的彭山经验

林冬生

(四川省社会科学院，四川 成都 610072)

1 引言

在乡村振兴全面实施的大背景下，伴随着农业适度规模经营的快速发展和农村新产业新业态的不断涌现，正在引发农业农村发展用地供需结构的深刻转变，呈现四个方面的基本趋势：一是农地流转和适度规模经营加速，对农业用地供给的稳定性和风险防范提出了新要求；二是农业产业链的不断延伸，对农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储、农产品电商等设施用地需求快速增长；三是美丽乡村的深入推进，对道路、休闲广场、养老服务、文化设施、公厕、垃圾污水处理等公共设施用地需求明显增加；四是一二三产业的融合发展，依托农业和乡村生态资源催生的乡村民宿、农业观光、农业体验、乡村度假、乡村养老等新业态，由此引发了对餐饮、住宿、游乐、停车等乡村新产业发展用地需求的大幅增长。如何保障农业农村发展用地需求已经成为制约乡村振兴的关键要素，而保障农业农村用地面临着3个方面的共性挑战：首先，是稳定性和风险防范的问题，适度规模经营的发展，越来越多的农业发展用地需求是通过土地流转供给的方式满足需求的，而在这一过程中既要实现土地流转的稳定供给，还要构建因业主经营不善跑路而引发的社会矛盾；其次，是农民权益保护的问题，不能因适度规模经营和外来业主的大量进入而挤压小农户的空间和权益，要保障小农户具有流转土地和自主经营的完整权利，小农户和家庭农场、合作社、农业企业等各有优缺点，不是简单的替代关系，需要构建多元主体共同经营农业的新格局；再次，是农业用地监管的问题，土地流转和适度规模经营的发展不能成为“非农化”“非粮化”的助推器，必须构建由农户、集体及农业主管部门合力监管的体制机制；最后，是农场闲置资源的盘活问题，在农业农村用地需求呈现新变化的同时，农村抛荒地、闲置宅基地、闲置农房等现象同样存在，如何将农村闲置资源盘活与新型用地需求满足有机结合起来需要引起高度关注。

四川彭山区针对当前农业农村发展中用地保障的新情况、新问题，展开了一系列卓有成效的探索实践，创新形成了“1+3”的农业农村用地保障机制，即1套以“多规合一”为基础的科学规划体系作引领，全面用好农村承包土地、农村集体建设用地和农户宅基地等3块地作路径。具体来讲：就是通过“多规合一”，有力地破解了传统意义上的多头规划和重复规划等难题，使规划和农业农村发展在落地落实上找到了契合点；通过放活承包土地的经营权，充分赋予经营权的流转、抵押、担保等权能，推进农业适度规模经营，有力奠定农业产业化基础，实现农业强、农民富；通过探索有效放活农村集体建设用地和农村宅基地，盘活农村闲置资源资产，建立起科学合理的流转、租赁、入股、联营机制，吸引社会资本向农村聚集，联农、带农，催生农村发展活力，实现农村美、农民富。彭山区的探索实践为破解当前农业农村发展用地需求难题，提供了一系列可资借鉴的经验启示。

2 彭山区构建农业农村发展用地保障机制的主要做法

2.1 构建乡村空间布局优化的规划保障机制

彭山区以县域乡村振兴战略规划为统揽，以全域实施村庄规划为抓手，以现代农业园区建设规划为支撑，统筹全区乡村建设、园区发展、生态建设、农田保护等各类用地，确保全域空间得到合理有序利用，推动乡村发展与产业相适应，与生态环境相协调，与公共服务相匹配，不断优化乡村生产、生活、生态空间。以村庄规划和土地利用总体规划为基础，通过拆旧建新、自愿有偿拆除和土地整理复垦等措施，实现项目区拆旧地块整理的耕地面积大于建新占用的耕地，可用于农村建设占用耕地占补平衡，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，农村用地布局更合理的目标，提高农村集体建设用地集约利用水平，不断优化村庄布局，加快推进幸福美丽新村建设。一是制定县域乡村振兴战略规划。按照“一园三片十点”的发展思路，高标准制定《眉山市彭山区乡村振兴战略规划(2018～2022)》，着力打造有产业、有颜值、有底蕴、有秩序、有保障、有活力的“六有”新乡村。二是全域实施“多规合一”的村庄规划。整合了原有村庄规划、村庄建设规划、村土地利用规划、土地整治规划等相关规划，实现“多规合一”，统筹安排村域土地利用、耕地保护、生态保护、产业发展、文化传承、基础公共服务设施和农村居民点等各类空间。编制完成了9个村的乡村振兴策划和8个村的规划。三是高位推进现代农业园区建设规划。在“一园两翼”产业布局下，高标准编制了《眉山市彭山区现代农业园区建设总体规划(2019～2023年)》，围绕规划，锁定国省级农业园区创建标准补短板，聚焦基础设施完善、产业特色鲜明、生产方式绿色、产业链条完整、品牌影响力大，着力打造葡萄、柑橘、稻药等6大园区。彭山岷江现代农业园区获评国家农村创新创业园区，彭山葡萄现代农业园区跻身四川省四星级现代农业园区，获得奖补资金2500万。

2.2 构建农业适度规模经营的稳定用地机制

彭山区通过全面推进土地确权颁证，放活土地经营权，促进了土地适度规模经营。

2.2.1 全面推进土地确权颁证 按照确权颁证“九步工作法”，率先在全省完成全区8镇(街道)75个村，512个农业社的确权颁证工作，完成确权登记35.54万个地块，涉及承包农户5.31万户。

2.2.2 放活土地经营权 落实农村承包土地“三权分置”，向规范流转0.67hm2以上土地的有意愿的种植业主颁发《农村土地经营权证》，按需颁发了《农村土地经营权证》1068本，涉及土地6200hm2。通过推进全国农村“两权”抵押贷款试点，截至2019年，发放土地经营权抵押贷款1830笔共9.1亿元。

2.2.3 促进土地适度规模经营 积极推广土地流转四步机制，发展适度规模经营，全区累计集中流转土地1.14万hm2，流转率高达70%，流转1400余宗，3.33hm2以内的占30%，3.33～6.67hm2的占60%，6.67hm2以上的占10%，分布合理，规模适中，与现有生产力水平相适应，全区形成了70%的现代农业与30%的小农经济有机结合的发展模式，构建形成了“大园区+小业主”的现代农业经营模式。同时，通过优化土地利用结构与布局，实现以规模化的高标准农田替代碎片化的零散耕地，改善农业生产条件，增加有效耕地面积96.88hm2，完成高标准农田建设1.51万hm2。

2.3 构建农村发展的闲置资源盘活利用机制

针对农村普遍面临大量闲置集体建设用地、闲置宅基地、闲置农房得不到有效利用的难题，采取入股、退出、联营等方式，盘活各类资源资产，支持乡村休闲旅游、养老等产业和农村三产融合发展。

2.3.1 盘活农业农村发展用地 通过村庄整治，将农村存量集体建设用地节约利用，加大农产品冷链物流基础设施建设，已建成冻库88个，冷链物流基地8个，冷链物流设施静态库容达到1.04万t；在公义镇新桥村，利用闲置的村办企业留下的集体建设用地0.67hm2，作价入股与社会资本合作建设农产品集配中心，每年村集体获得10万元以上的收益。同时，在公义镇新桥村通过优化村庄布局，将生产、生活不便的200余户散居农户在聚居点集中居住，改善了农村人居环境，节约了13hm2以上集体建设用地指标，价值达到1亿元以上。在锦江镇永泉村，由村集体经济组织与眉山中法农业科技园开发有限公司共同合作打造余家沟，原址利用36处闲置宅基地发展新产业新业态，预计年底业态全面呈现。

2.3.2 盘活闲置的宅基地、农房及其它资源 充分利用闲置宅基地、闲置农房，按照乡村旅游配置，结合当地风貌进行改造升级，打造“稻香民宿”客栈。双江村6户村民申请自愿有偿退出宅基地0.25hm2，由村集体经济组织在区农村产权流转交易中心进行挂牌，打造 “盘桓小筑”民宿。将公义镇闲置、废弃的砖厂、牛棚等资产与社会资本合作，打造“堰上红砖”和“牛栏庄园”乡村新业态项目，其所属的集体建设用地和地上资产变现将达到100万元以上。对16套闲置农房流转给公司，打造为田野里精品酒店。将废弃闲置的屠宰场改造为一座集乡村振兴大舞台、养老服务中心、小流域治理中心、新时代文明实践为一体的综合性文化院落——毛河院子。

2.4 建立农业农村发展用地的有效监管机制

随着乡村的发展，农业农村用地形态多样、类型多变，坚持放活与监管同步，探索构建有效的监管机制，保障农业生产和乡村发展用地规范。一是加强人才队伍建设。一方面，加强乡村规划师建设，高薪聘请乡村规划师3人，认定乡村工匠10余名，另一方面，加强土地执法队伍建设，加强用地监管。二是清理整治违规用地。通过“实地核实+图斑填报”，严肃查处在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上以设施农业为名违法违规建设非农设施，以及按设施农用地审核或备案后，改变土地性质和用途，进行非农业经营。三是扎实推进“大棚房”问题整改行动。严禁在农业大棚内违法违规占用耕地进行非农业建设，农业大棚看护房占用耕地，建设严重超标准，以及违法违规改变性质和用途进行住宅类经营性开发和建设餐饮设施等行为，坚决遏制“农地非农化”乱象，切实维护耕地红线不突破。

3 彭山区构建农业农村发展用地保障机制的经验启示

3.1 以农地产权制度的完善实现土地稳定性利用

明晰的产权界定是基础，土地的规范流转是手段，抵押、融资权能的实现是关键，实现了稳定的农业用地供给和经营，有效破解了产权不明晰可能导致的经营短期化、无序化等难题，有力防范了经营方对耕地掠夺性破坏性的使用，建立起了集体经济组织积极参与土地流转、抵押融资的重要制度设计。一是全面推进土地确权颁证。按照确权颁证“九步工作法”率先完成全区512个农业社确权颁证，设计5.31万户承包农户。二是科学设计土地流转“四步机制”。针对过去土地流转中出现的信息不公开、操作不规范、遗留问题多重问题，眉山市彭山区在创新建立“三级土地预推—平台公开交易—资质审查前置—出险应急处理”的土地流转“四步机制”，畅通流转渠道，化解流转风险，形成“农民流转有收益、业主投资得效益、政府服务保权益”三方受益新格局。三是探索农村“两权”抵押贷款制度配套。以承包权经营权的抵押贷款进一步完善农村产权融资体系，破解了农民发展产业融资难、融资贵“最后一公里”难题。四是平台公司有效介入。彭山区通过“四步机制法”以及平台公司的介入，构成了农地产权制度功能完善的基本支撑点，目前全区土地流转率高达70%。彭山区实现了较高的土地流转率却没有出现大的土地冲突等问题，得益于科学的制度设计，构成了一个稳定的产业结构调整的关键支撑。

彭山区以农地产权制度的完善实现了耕地利用的稳定性利用，还形成了有效的土地经营风险防范机制。不仅创新探索了“三级土地预推——资质审查前置——平台公开交易——风险应急处置”的土地流转四步机制，实现了“农民流转有收益，业主投资得效益，政府服务保权益”三方收益的格局。同时，大胆创新突破，探索出了“五大体系、五方联动”的农村“两权”抵押贷款制度配套，让农村资产“有产权、能交易，有价值、能评估，有抵押、能处置，有产品、能贷款，有信用、可持续”，构建起闭合的农村产权融资体系，破解了农民发展产业融资难、融资贵“最后一公里”难题，有效解决了“产权流转不畅、产权价值不清、农业靠天吃饭风险太高、抵押权实现太难、贷款成本太高”等5大难题。在农业用地保障方面，彭山区不仅实现了农业用地的有效供给，更重要的是强调了土地供给的稳定性，通过“土地流转四步机制”和“两权”抵押贷款制度，彭山区形成了土地经营风险防范的“防火墙”，构建了系统化的土地经营风险防范机制，有效保障了农民等相对弱势主体的权益。

3.2 以切实有效的参与实现小农户与现代农业有机衔接

现代农业加速发展，既为农业农村发展注入了动力，也在一定程度上限定了小农户的发展机会，甚至可能对小农户形成明显的挤出效应。如何把小农户引入到现代农业发展的轨道上来是新时代中国农业发展绕不过的门槛，实现小农户的全面发展，关系到乡村振兴战略的实施，关系到社会主义现代化强国建设，小农户只有与现代农业有机衔接，才能不断增强其发展能力。彭山区在推进产业发展的同时，始终将农民的根本权益摆在第一位，坚持带动农民发展新产业新业态，探索农民依托农地资源参与农村产业发展的有效路径。

彭山区通过土地经营权流转管理，在实现农业适度规模发展的同时，探索了小农户与现代农业有机衔接的多种现实路径，构建形成了“大园区+小业主”的现代农业经营模式，为农民参与乡村产业、分享发展红利奠定了产权制度基础。彭山区永泉村借助中法农业科技园农旅康养项目，通过盘活农村闲置宅基地、集体建设用地、农村承包地“三块地”，建立“项目方+农户+集体经济组织”三方合作和利益分配机制。这种利益分配模式更多的表现出多元利益整合的特征，摒弃了传统单一的“以农民退出宅基地”的发展模式，而是农民不仅能够保持原有宅基地，而且农民在新的聚居点能够同中法农业园主体形成梯次布局，形成新的经营业态。农民在新的聚居点也可以发展民宿，目标瞄准适合中低收入的康养、农家乐等业态，形成农民自身的持续发展点。这种“依托项目发展寻求自身发展”的三权分置模式不是简单的将土地腾退出来进行项目开发，而是探索了农民有效参与产业发展的路径链接。同样，村集体经济组织也可以在这种模式中进一步拓展服务型收入，如生态补偿也可成为集体经济的收入来源，通过构建三方利益共同体的方式形成了持续性的内生动力机制。彭山区的经验表明，现阶段农业农村现代化过程中完全可以寻求到农户与现代农业衔接共生的现实路径。乡村的全面振兴，能够让小农户深度参与并分享到更多改革红利，实现小农户与现代农业的有机衔接。推动小农户与现代农业有机衔接，要将产业发展有利于小农户获得充分的发展权利、发展机会以及发展成果作为土地供给的宏观目标来实现，让农户获得更加充分的财产权利、做出更加自由的决策选择。

4 以构建多元化利益实现机制满足新业态发展需求

彭山区构建农业农村用地保障机制的基础是充分尊重农民意愿，以多元利益主体利益协调为原则，构建多元主体的利益实现机制，满足新业态发展的需求。

4.1 构建“三权分置”改革成果实现机制

农地产权制度改革是重塑农村经济发展的重要基础，从沉睡中被唤醒的农村资产成为农民进行资本积累和提高财产性收入的不竭源泉，对农村闲置资产的盘活对农民不断增加收入发挥着重要作用。传统的宅基地盘活发展过程中，农民直接与业主对接，能够实现农民和外来资本的双赢，但缺乏村庄新的产业发展能力，缺乏新的发展增长点，且农民直接对接业主也存在一定的风险。彭山区通过以村集体回收宅基地，引入平台公司进行民宿、餐饮、茶道、文创经营的整体打造、专业经营，由村集体经济组织参与项目管理负责项目的维稳、环卫和应急等相关事宜，实现了村集体获取营业额的分红、农民闲置资产得已盘活、业主实现稳定经营，构建了“集体+平台公司+农民”多元主体合作的“多方共赢”宅基地三权分置模式。同时给集体经济组织带来更多服务业态，为集体经济组织延伸出生产、生活、安全、生态服务等一系列服务内容，有效拓展了集体经济服务型收入的空间。

4.2 构建精准化的支持政策

在资源环境约束强化的情况下，对农业用地的支持不能简单依赖用地供给的增加，而要提供更加精准化的土地支持政策。彭山区在平等保护各种主体财产权利的基础上，更加重视在产业用地支持政策上进行创新，其对农民农业用地的支持政策表现出阶段性的特征。农机作业服务客观上要求实现地块平整、集中连片和权属集中，以降低服务成本、提高服务效率，产生服务规模经济效益。第一阶段强调支持稳定土地经营发展、实现适度规模化的政策供给；第二阶段偏重于强调对农业生产能力的保障支持，注重农业产业链的延伸，实现农业设施用地保障。这种带有阶段性特征的更加精准化的土地支持政策，助力彭山在配套政策支持下实现高效、稳定的用地保障，实现同产业升级一体化的用地保障。

4.3 构建长效化的增收机制

受传统集体经济管理模式影响，农民与集体利益联结较为松散，致使相当数量的村民对集体资产资源的规模结构和具体经营等缺乏了解，对发展集体经济既信心不足又缺乏主动参与。彭山区通过采取集体土地入股的方式，进一步加强了农民与集体的利益联结，构建了长效化的土地利用增收机制。如公义镇新桥村村委会及村民、贫困户等通过现金、土地入股眉山市彭山区农产品集配中心，探索建立了联农带农、扶持村级集体经济与脱贫攻坚共同发展机制，通过“村集体+公司+业主+社员”，形成紧密的利益共同体，多方共享产业链延伸的增值红利。创新土地利用增收长效机制，是对农村集体经济实现方式的重构，实现了从集体土地传统转让方式到集体土地入股方式的转变，带来了集体经济发展依托土地供给实现持续增收，农村集体经济组织分享了农村产业增值带来的发展红利。