国际海洋规则制定能力的角色定位与提升路径研究*

房 旭

(浙江工商大学 法学院， 浙江 杭州 310018)

一、问题的提出

进入21世纪以来，党中央、国务院将海洋事业提升到国家战略高度。党的十八大报告明确提出“建设海洋强国”的战略目标，十九大报告进一步指出：“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。”目前，我国海洋强国建设步伐不断加快，取得了阶段性成就。与之前有关海洋强国建设的表述不同，党的十九大报告提出“加快建设海洋强国”要求，重点在于“加快”二字，即提高海洋强国建设效率。海洋强国是一个抽象概念，什么是海洋强国、如何建设海洋强国等，可谓见仁见智。多年来，国内外学者从不同角度对海洋强国内涵进行了深入探讨和研究。西方的海洋强国多以马汉的“海权论”为理论基础，以发展海上武装力量为中心，取得制海权，控制海洋和控制世界。我国大多数学者认为海洋强国涵盖军事、科技、经济、战略等多个方面，强调海洋强国内涵中的和谐成分和积极因素。[1](P3)事实上，海洋强国建设是动态的系统性工程，既需要科学的理论指导海洋强国建设实践，又应当客观评估海洋强国建设成效，及时发现并补齐海洋强国建设的短板，使海洋强国建设事半功倍。

国内学界的相关研究多集中于定性分析，符合我国国情、顺应国际海洋形势、可用于指导和评估我国海洋强国建设成效的定量研究成果较少。国外也鲜有海洋强国的定量研究成果，“国际社会并不存在海洋强国的具体指标及基本特征，也无统一规范海洋强国的定义或概念。”[2]殷克东、方胜民两位学者基于相关理论和原则，提出了海洋经济综合实力、海洋科技综合实力、海洋产业国际竞争力、海洋资源环境可持续发展能力、社会发展水平、海洋军事实力、海洋外交实力、海洋事务调控管理水平等海洋强国指标。[3](P1)金永明教授认为:“我国建设海洋强国的基本指标，主要包括：海洋经济发达，海洋科技先进，海洋生态环境优美，拥有构建和完善海洋制度及体系的高级人才队伍，先进的管理海洋问题或事故的能力，以及强大的海上国防力量。”[2]

国内学者提出的这些指标对我国海洋强国建设实践具有重要的指导和评估意义，但就当下我国海洋强国建设立足的国内环境和面临的国际形势而言，这些指标尚存不足，略显“过时”。首先，未能凸显当下我国海洋强国建设的着力点，不能为新时期我国海洋强国建设提供明确的方向。海洋强国是一个历史范畴概念，不同时代的海洋强国有不同的特征。经过前期实践累积，我国海洋强国建设已经进入新阶段，今后加快建设海洋强国需要找准着力点，有的放矢。当代国际海洋秩序的演进呈现以国际海洋法为工具和载体的和平特征，因而国际海洋规则制定能力对海洋强国建设具有重要意义。其次，未能阐明今后我国海洋强国建设的优先事项，降低对国际海洋规则制定能力的重视程度。正如我国学者所言：“学界虽然重视对海洋强国建设的探讨，却少见对国家在国际海洋秩序构建中的造法角色与功能进行专门分析。”[4]最后，未能揭示全球海洋治理法治化背景下海洋综合实力与国际海洋规则制定能力的内在关联性，导致我国海洋强国建设顶层设计有失偏颇。

虽然我国正在加大参与国际海洋规则制定的力度，但现行国际海洋规则中的“中国智慧”甚少，在推动国际海洋规则制定、修改、解释等方面未取得实质性突破。我国尚未在全球海洋治理进程中设置能够引起国际社会广泛关注的海洋议题，也未就应对全球性海洋问题提出国际社会普遍接受的操作方案。从参与国际海洋规则制定的实践来看，我国在国际海洋规则制定方面没有主导性优势，缺乏强大的国际海洋规则话语权，由此导致的被动局面尤为突出。反之，如果我国能在国际海洋规则制定中发挥主导作用，就可以在把握海洋规则的制定权与海洋秩序的主导权上占得先机，争取到更多的海洋权利与制度利益。鉴于此，本文立足我国海洋强国建设的国内环境和国际形势，提出“提升国际海洋规则制定能力是当代海洋强国建设的着力点”，并从海洋强国的历史之维和海洋强国的法治之维两个方面进行证成，最后提出可行的学理建议。在理论层面，本研究可丰富海洋强国理论体系；在实践层面，可促进涉海实务部门重视提升国际海洋规则制定能力，加快我国海洋强国建设进程。

二、国际海洋规则制定能力之意涵

在无政府的平权型国际社会，国际规则主要通过主权国家的谈判协商或共同实践的方式形成。由于国家综合实力、参与国际规则制定的意愿和能力不同，各国影响国际规则内容的能力也不相同。国际规则往往更多体现那些能够主导规则制定的国家意志，也更有利于维护这些国家的利益。在实践中，争夺国际规则制定权的现象屡见不鲜。

(一)国际海洋规则制定能力：对国际海洋规则内容产生实质性影响的能力

国际规则是一个内涵丰富、外延宽泛的概念，与国际原则、国际规范、国际制度等相关概念既有联系，又有区别。在国际法领域，条约和国际习惯是国际法的主要渊源，两者当然属于国际规则范畴。国际原则、国际规范、国际制度具有抽象性特征，需要制定具体的国际规则加以实施，国际规则是国际原则、国际规范、国际制度的实施“工具”。[5]有学者将国际规则分为广义国际规则和狭义国际规则，狭义国际规制是指对国家国际交往行为具有约束力的指令性规定，而广义国际规则除了指令性规定之外，还包括国际原则、国际规范以及制度性安排。因此，可将国际规则进一步界定为“对世界各国国际行为和国际互动有约束力的规定、原则、规范和制度”。[5]

国际规则制定能力是指“制定”上述“规定、原则、规范和制度”的能力。但是，“制定”的表现形式不限于在正式的“立规”场合、依据法定的“立规”程序，形成新的国际规则的创制过程。国际社会并无统一、权威的国际规则制定机构和制定形式，国际规则是国际社会成员共识的产物，具有灵活、多样的形成方式。除了国家之间的谈判协商，国家实践、单边行动、国际组织决议、国际规则的解释和适用等，也能形成新的国际规则或者赋予既有国际规则新的内涵。国际规则的“制定”可表现为创制、承认、解释、适用、修改、废止等对国际规则内容产生实质性影响的诸种形式，所以笔者从广义上将国际规则制定能力界定为对国际规则内容产生实质性影响的能力。顾名思义，国际海洋规则制定能力是指对国际海洋规则内容产生实质性影响的能力。

(二)国际海洋规则制定能力形成的基本逻辑

制定国际规则不同于国内立法，平权型国际社会没有统一的“立法”“执法”“释法”机构，一项规则的“国际化”取决于国际法主体的接受以及是否将其作为行为指引。因此，国际海洋规则制定能力的核心在于海洋规则本身的“质量”，两者呈正相关关系。在某种意义上，海洋规则的“质量”也是国际海洋规则制定能力的表现形式和评价标准。在本质上，国际海洋规则是有影响力、说服力的观念构建的产物，因而国际海洋规则制定能力的形成受到内部条件和外部条件的双重影响。内部条件是指国际海洋规则的创制能力，相较而言，外部条件是指国家的整体实力和海洋领域的优势。创制能力是国际海洋规则“质量”的决定性因素，由强大的逻辑说服力、公正的价值理念、科学依据和实证材料等决定。[6]在创制过程中，创制主体需要考虑海洋规则是否凝聚共识、协调利益冲突以及具有可操作性等问题。国家的整体实力和海洋领域优势可以扩大创制能力的影响力，推动被创制的海洋规则的“国际化”乃至“全球化”，成为国际海洋规则变革的引领者和重要参与者。由此可见，国际海洋规则制定能力受创制能力、整体实力和领域优势等多种因素影响，创制能力是国际海洋规则制定能力的必要条件，整体实力和领域优势可以进一步促进国际海洋规则制定能力的提升。[5]

(三)国际海洋规则制定能力与海洋综合实力的关联性

国际规则制定能力的本质是影响国际规则内容的能力，而能否影响取决于一国的主张是否能被其他国家认可、接受。当然，其他国家是否认可、接受则取决于该国所提的主张的说服力。归根结底，国际规则制定能力取决于一国制造思想，并以思想为基点发展理论体系，进而转化为规则的能力。[7]由此可见，国家的综合实力以及在某些领域具有的领域优势对国际规则制定能力具有重要影响，强大的综合实力和绝对的领域优势有利于制造思想、发展理论体系，增强话语的“渗透力”。[5]

海洋综合实力包括但不限于海洋经济实力、海洋科技实力、海洋军事实力、海洋管理能力等。国际海洋规则制定能力与海洋综合实力之间存在密切关联性，海洋综合实力是国际海洋规则制定能力的物质保障，前者的提升有助于增强国际海洋话语的“渗透力”和说服力，进而促进后者的提升。国际海洋规则制定能力的提升有助于拓展海洋综合实力在全球海洋治理中的作用空间。例如，如果我国在深海科技方面尚未取得世界公认的成就，我国在参与国际海底活动规则制定中所提出的方案就不会具有广泛的影响力；反之，即使我国已经在深海科技方面取得世界公认的成就，但没有把我国在国际海底区域的利益主张反映到国际海底活动规则中，即我国的利益主张没有在国际社会获得规范化表达，我国先进的深海科技并不能切实维护和拓展我国海洋权益，只能“望洋兴叹”。(1)我国曾在广泛进行海底调研的基础上，提出了一套深海环境调查计划及防止深海采矿对环境影响的措施，获得国际好评，并在有关国际规则制定中发挥了积极作用。此举既为保护海洋环境作出了贡献，也从制度源头上维护了我国权益。这一事例说明，强大的科研能力以及建立在其上的话语权，在制定国际海洋规则中至关重要。参见：周立昶．经略海洋宜重视规则红利[N]．解放军报，2014-11-04(06)。在二战期间的大西洋争霸战中，法律对海权也表现出重要的甚至是决定性的影响。[8](P16,40)正如有的学者所言：“海洋硬实力弱、海洋软实力强的国家，综合国力会持续提升；海洋硬实力强、海洋软实力弱的国家，综合国力会持续衰退。”[9]

三、国际海洋规则制定能力对构建包容性海洋秩序的意义

海洋强国有鲜明的时间轴，“它是一个历史范畴，在几千年的历史长河中，不同时代有不同的海洋强国。不同时代，海洋强国的标准和发展模式也有所不同。”[3]根据海洋活动受到的外部约束不同，从古至今，海洋存在着“自由”“排他”“规则”以及“包容”四种形态，由此也形成了四种不同形态的海洋强国。

(一)“自由”海洋：技术水平成就海洋强国

在技术不发达的早期时代，人类利用海洋的能力有限，海洋对人类的意义仅限于“舟楫之便，渔盐之利”，它的商业价值和战略地位尚未被认知。彼时的各国并不存在海上竞争，海洋可以真正地被人类自由利用。由于各国先天的地理差异以及文明程度不同，他们掌握的海洋技术水平也存在差异，因而从海洋获取的实际利益各不相同。一国是否决心发展海洋科技，主要取决于实际获得的海洋利益。只有获取了可观的海洋利益，一国才有动力发展海洋科技。在“自由”海洋时代，海洋强国主要是指那些能够通过利用海洋获取更多利益的国家，而能否获取海洋利益以及获取多少海洋利益，又取决于海洋技术(早期主要指造船技术)发展水平。掌握先进的造船技术，就意味着获取更多的海洋资源和海上贸易利益。

(二)“排他”海洋：海上军事力量造就海洋强国

随着海洋的重要价值不断凸显，各国纷纷开始将目光投向海洋。大航海时代的到来使各国在海上的相遇和摩擦不断增多，而当时较为普遍的解决方法就是诉诸武力。“在那个时代，海洋领域并不存在国际法，海洋是人类社会的法外之地，海上奉行丛林法则。”[10]当认识到海上活动可以带来巨大的财富利益之后，海洋国家都希望排他、无限地追求海洋财富，因而开始对海洋提出排他性主张，企图独占海洋，垄断海洋财富。(2)西方最早开始海上探险的西班牙和葡萄牙试图以教会的力量将海洋一分为二，二者各占其一。由于对海洋的排他性主张既不符合自由利用海洋的习惯，又妨碍了其他国家获取海洋利益，排他性海洋主张导致大规模海战持续发生。海战的成败决定着海洋话语权强弱、海洋财富多寡以及排他性主张实现与否。因此，在“排他”海洋时代，海洋强国主要取决于海上军事力量的强弱。拥有强大的海军是这个时代海洋强国最典型的特征。在15世纪至17世纪中期，强大的海军使葡萄牙、西班牙、荷兰和英国相继成为典型的海洋强国。(3)强大的海军使当时拥有庞大帝国的葡萄牙成为海上强国。为了保护商船队，西班牙建立了一支强大的海军舰队，荷兰开始在太平洋攻击葡萄牙舰队，后来又在大西洋与西班牙展开角逐，最终在当斯港击败西班牙舰队。自15世纪末起，英国与诸多先前海洋强国发生海战，并以胜利告终，真正确立了海上霸主的地位。参见：王立功．人类历史上的海洋强国[J]．政工导刊，2013，(7)：27-28。

(三)“规则”海洋：海洋强国建设离不开国际海洋规则制定能力的保障

在“自由”海洋时代，海洋技术水平低下，人类对海洋的利用不会产生冲突，无须构建以“规则”为基础的海洋秩序；在“排他”海洋时代，尽管人类对海洋的利用产生了竞争性冲突，但“规则”并不是彼时海洋秩序的主导因素，因此国际规则制定能力对海洋强国建设的作用较小。在维护国家海洋利益以及构建和平的海洋秩序背景下，国际海洋规则的思想萌芽开始出现，如格劳秀斯的“海洋自由论”、塞尔登的“海洋封闭论”，“规则”在构建海洋秩序中的作用和意义越来越大。以这些思想萌芽为基础，领海和公海概念开始出现，沿海国可以在领海内行使排他性权利，所有国家可以自由利用公海。实际上，领海和公海规则反映的是不同国家的海洋利益主张，是利用国际海洋规则制定能力维护和拓展国家海洋权益的早期实践。

二战后，和平与发展成为时代主题，国际秩序的演变由原来赤裸裸的战争方式转变为和平方式。有“海洋宪章”之称的《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)在1982年通过，维持海洋秩序的因素开始发生根本性变化。海洋秩序开始以全球性法律规则为依托，而此前则过分倚重海洋强国。[11]《公约》的通过与生效被视为新的国际海洋秩序诞生的标志。[12]以《公约》为代表的国际海洋法对国际海洋秩序的最大贡献就是将海洋划分为不同区域，并规定不同国家在不同区域的权利义务。国际海洋法根据管辖权空间来具体规定沿海国和第三国的权利义务，因而它的宗旨是实现不同国家海洋利益的协调发展。[13](P4-5)目前，《公约》成员将近170个，具有空前的广泛性，国际海洋法体系也逐渐形成并不断完善，可以说，“规则”海洋时代已经开启。在“规则”海洋时代，一国不能凭借海洋实力任意而为，仅仅依靠海洋科技或者海洋军事力量难以再成为国际社会独树一帜的海洋强国，所有的海洋活动都要寻求以合法性为主导要素的正当性。作为国家海洋利益博弈的结果，“国际海洋秩序也经历了从无序到有序，从传统霸权到现代规则的进化。”[4]各国都应当在《公约》框架下开展国际海洋法允许(至少不被其禁止)的海洋活动，海洋强国建设的关键在于能否通过影响国际海洋规则的内容来获取尽可能多的海洋利益。

(四)“包容”海洋：提升国际海洋规则制定能力是海洋强国建设的着力点

尽管以《公约》为核心的国际海洋法体系逐渐形成，并日益完善，但鉴于各国对海洋利益的需求、对海洋控制权的争夺以及国际海洋法作为国际社会妥协、折中产物的本质，国际海洋法的完善空间短期内不会消失。如果说海洋封闭论迈向海洋自由论是海洋秩序的“1.0版”，《公约》的形成使海洋自由与封闭排他并存的二元论则是海洋秩序的“2.0版”。在全球化进程不断加快、各国海上交往日益频繁密切以及构建“海洋命运共同体”的时代背景下，海洋秩序还会迈向更高级别的“3.0版”包容性秩序。[14]在现行国际海洋法律制度框架下，各国海洋利益分布呈现全球化倾向，甚至位于沿海国管辖范围内，而一向被认为是海洋自由圣地的公海也置于区域性海洋组织的管辖下。“沿海国在加强对管辖海域及其资源管理和控制的同时，纷纷加强海洋治理制度性权利的争夺，尤其在公海和国际海底区域，国际海洋秩序和国际海洋治理格局深度调整。”[15]

建立在《公约》基础上的国际海洋秩序呈现出公平、包容、开放的特点，而《公约》的不完善之处又进一步推动国际海洋秩序向着更加公正合理的方向发展。[12]海洋法的两大功能，即国家管辖权的空间分配以及国际合作的保障，不是相互排斥，而是共存的。前者为海洋管理提供划区管理路径，将海洋划分为不同的管辖区域；后者则聚焦在国际社会的共同利益，要求统一、整体的海洋管理路径。海洋法的发展实际上就是不断地在两种路径之间以及“划区”和“统一”之间进行协调的过程。[13]因此“包容性”是未来海洋秩序的发展方向，推动建立更加开放包容的海洋秩序是我国的国家利益和国际使命的双重要求。[16]在“包容”海洋时代，国际海洋秩序高度依赖国际规则，各国将通过影响国际规则制定的方式实现海洋利益的再分配。一国能否抓住此次战略机遇，拓展海洋发展空间，取决于它的国际规则制定能力。现行的领海、专属经济区等海洋法制度及其详细的配套规则实质上就是不同国家集团海洋利益主张博弈结果的规范化表达。因此，“我国在世界海洋中的最终收益状况，将取决于能在多大程度上影响世界海洋秩序演进发展的方向及其规则的塑造”。[17]

四、国际海洋规则制定能力在维护国家海洋权益中的作用

随着全球化进程的加快，全球性海洋问题不断增多，全球海洋治理理念也应运而生。二战后，在平权型国际社会构建以国际法为基础的国际秩序已成为共识。实践证明，国际法治是解决时代主要矛盾的有效途径，是维护国际社会秩序最稳定和成本最低的方式。[18]可以说，“国际社会实行法治是一个不可逆转的历史过程，其现实基础来自于国际社会的内在变化”。[19]

(一)海洋问题的全球化与全球海洋治理的法治化

物理意义上的海洋是一个整体，“我们人类居住的这个蓝色星球，不是被海洋分割成了各个孤岛，而是被海洋连结成了命运共同体，各国人民安危与共”。[20]因而人为划定的管辖空间范围并不符合海洋生态系统的整体性规律，可以说，海洋法与海洋整体性特征之间的差异是传统划区管理路径的致命性缺陷。鉴于此，国家之间的国际合作是有效应对海洋问题的必要条件。(4)国际合作是海洋生物资源养护及生物多样性保护的前提，如果没有国际合作，就会降低海洋污染治理的效果。海洋的高度复杂特征致使海洋科学研究也离不开国际合作的保障。See Yoshifumi Tanaka, The International Law of the Sea (Cambridge University Press, 2012): 4.首先，海洋巨大的资源和战略价值已为国际社会广泛认知，海洋问题易引起国际社会的共同关注，海洋的联通性、海洋边界的模糊性等也决定了海洋问题的全球性。(5)例如，一国管辖海域内的海洋污染可能会导致周边沿海国管辖海域甚至公海被污染，一国在其专属经济区的过度捕捞可能会导致海上邻国管辖海域渔业资源的减少，等等。其次，科技发展使人类利用海洋的能力空前提升，海洋活动的全球性影响愈发明显，全球性海洋问题(6)例如，海洋环境污染、海洋资源枯竭、海洋生物多样性锐减、全球气候变暖等各种海洋环境问题。与此同时，海盗、走私、海上恐怖主义、暴力犯罪以及某些国家间的海上军事冲突等海洋安全问题也给国际社会带来了严峻的挑战。不断涌现。就这些海洋问题的波及范围和损害后果而言，单凭一个或几个国家无法有效应对，需要采取全球治理的路径加以应对。[9]自上世纪八九十年代全球治理兴起，海洋因其重要性和生态环境的脆弱性而备受关注，遂成为全球治理的重要领域。[10]全球海洋治理既是海洋治理理念，也是有效应对当下海洋问题的方案。总体而言，全球海洋治理有助于解决全球性海洋问题、维护和谐的国际海洋秩序以及实现海洋的可持续发展和利用。[21]实践中，全球海洋治理得到国际社会的广泛重视与支持，治理主体不断涌现，治理规则逐渐丰富，治理体系日臻完善，并处于快速发展中。[10]

作为全球治理在海洋领域的具体体现，全球治理的法治化路径也同样可以适用于全球海洋治理领域。全球海洋治理法治化意味着采取法治化路径调整国际海洋关系、应对全球性海洋问题，它是建立在国际海洋关系历史发展的经验和教训总结的基础上，是为了在国际海洋关系中实现以国际法为基础的善治。[18]作为全球海洋治理的规则依据，海洋法为国际海洋合作提供法律保障，维护整个国际社会的共同利益。回顾历史可知，自19世纪末，国际社会就开始尝试国际海洋法的编纂，但前期编纂成效并不明显。直到1958年海洋法四公约的诞生，国际海洋法的编纂才迈上新台阶。在1973年至1982年间，国际社会用将近十年的时间对国际海洋法进行了系统的讨论、编纂，最终形成海洋法编纂的集大成者、有“海洋宪章”之称的《公约》。之后为保障《公约》的有效实施，以《公约》为框架，国际社会又制定了许多国际海洋法，国际海洋法体系不断丰富、完善。(7)正如有的学者所言：“为解决日益凸显的全球性海洋问题，以海洋环境保护为导向，与海上船舶航行、公海渔业捕捞和深海采矿等主要海洋活动有关的法律制度正在完善细化，在治理缺口以及新兴领域各治理主体正在制定相关规则。”参见：郑苗壮．全球海洋治理的发展趋势[N]．中国海洋报，2018-03-28(02)。“在全球海洋治理方面，得到普遍接受的具体规范和约束机制越来越多地涌现出来。更重要的是，基于 《公约》的海洋治理条约正在由各种机构加以落实，逐渐变成了海洋法律秩序的重要组成部分”。[22]海洋权益的分配、维护和拓展呈现法治化特征，全球海洋治理的法治化既是必然趋势，又是最佳路径选择。首先，全球海洋治理理念是在现行国际海洋法框架下落实的，以《公约》为主体的国际海洋法体系为全球海洋治理方案的实施提供了法律保障；其次，全球海洋治理理念已经融入整个国际海洋法体系，指导着国际海洋规则制定，最终以国际海洋规则为基础和支点推动应对全球性海洋问题的进程。可以说，全球海洋治理法治化时代已经来临。如何提升国际海洋规则制定中的话语权成为当代的核心议题，而提升国际海洋规则制定中的话语权又离不开国际规则制定能力的保障。当前，“国际海洋事务进入快速发展期，海洋治理进入深度调整期，提供中国方案、获得更多制度性权利是我国建设海洋强国的必然要求”。[23]

(二)国际海洋规则制定能力：国家海洋利益法制化的前提

当下各国在海洋领域的竞争日趋激烈，力求最大限度地利用海洋，获取尽可能多的海洋利益。只不过在饱尝世界大战给人类带来的痛苦以及和平与发展成为时代主题的背景下，国家之间的竞争由赤裸裸的军事打击转向争夺国际舞台的话语权。在全球治理法治化的当下，国家之间的竞争主要集中在国际规则制定中的话语权方面。早在本世纪初，就有学者断言：“现在国际政治争夺的内容不是对土地、资源、太空等自然物质的控制权，而是争国际规则的制定权，即制定行为规范的权力。”[24]当前，“海洋已经被各种各样全球和区域性的、复杂的多边国际机制所制约，其中既包括条约，也包括习惯国际法，还包括一些一般法律原则。它们共同构成了多层次的海洋治理体系”。[25](P601-602)这意味着国家的海洋利益由国际海洋法进行分配，海上活动必须具有合法性，至少不能为国际法所明确禁止。如果一国单方面实施不为国际海洋法认可的海洋行为，便会受到国际社会的舆论谴责和其他利益相关国家的实践挑战，难以产生可持续的现实利益。

为了寻求海洋活动的正当性，各国都在积极争取国际海洋规则制定中的话语权，期待本国海洋活动被赋予合法性，在国际社会占据道德制高点。西方几百年的海权发展历史表明，海权和法律之间存在着密切的互动关系，立法往往服务于海权的战略目标，法律甚至已经成为海军的一种武器。[8]国家海洋权益的维护和拓展通过影响国际海洋规则制定、解释及适用的方式得以实现，具有鲜明的法治化特征。一国的海洋主张能否实现，主要取决于其是否以及在多大程度上被反映到国际海洋规则的制定、解释及适用结论中。近年来，美国频频“背离”不符合其利益的国际规则，并通过美国法的输出、双边协定范本的推行及区域性条约影响力的扩展等途径来重塑符合其利益的全球规则，[26]就是有力的证明。与一般海洋国家相比，海洋强国对国际海洋规则的制定、解释及适用具有更大的影响力。美国虽然积极主张构建基于规则的国际海洋秩序，并邀请其盟友参与构建，但这种基于规则的国际海洋秩序并不是建立在以《公约》为代表的国际海洋法基础上的海洋秩序，而是美国凭借强大的海上力量单方面期待的“规则秩序”。[27]在第三次联合国海洋法会议期间，美国自始至终参与《公约》条文的起草，从议题设置、规则制定以及外交把控等方面对会议进程起主导作用。《公约》的领海制度、专属经济区制度虽然代表了广大发展中国家的利益，但领海的无害通过权、国际海峡自由航行制度、大陆架制度及公海自由原则等体现了美国的利益关切。[28]正是因为美国具有出众的国际海洋规则制定能力，并顺利地将本国海洋利益反映到现行的国际海洋规则中，它的船队才可以在海上“畅行无阻”。时至今日，美国仍然在通过自身行动影响和塑造国际海洋规则，使其国家利益获得最大程度的规范化表达。由此可见，国际规则制定能力应当是当下海洋强国建设的着力点，在实践中，海洋强国也都是“海洋规则红利”(8)规则红利是指影响、参与或主导规则制定者，通过规则所获得的有利发展条件或发展空间等。参见：周立昶．经略海洋宜重视规则红利[N]．解放军报，2014-11-04(06)。的受益者，新时期我国海洋强国建设应当着力于提升国际海洋规则制定能力。

五、提升我国国际海洋规则制定能力的路径

“加快建设海洋强国”需要明确新阶段我国海洋强国建设的主攻方向，找准着力点，精准发力。鉴于海洋权益的维护与拓展以国际海洋规则为载体的事实，国际海洋规则制定能力的强弱对国家海洋权益的维护具有重要影响，也对海洋科技水平、海洋军事力量、海洋管理能力等海洋“硬实力”的发展具有重要影响。“如果国家能在国际海洋法的形成与制定层面发挥主导作用，就可以在把握海洋规则的制定权与海洋秩序的主导权上占得先机，争取到更多的海洋权利与制度利益。”[4]总体而言，“在全球治理领域，与发展中国家相比，欧美发达国家发挥的作用和影响力更大，尤其是在国际海洋治理问题的框定、议题设置以及制定、实施和利用规则的能力方面”。[15]从我国参与国际海洋规则制定的实践来看，“我国在现有多数国际规则的制定中由于参与度不够，在主导性方面没有优势，缺乏强大的国际规则话语权，在海洋法方面因缺乏国际法话语权导致的被动局面尤为突出”。[22]例如，未对领海无害通过制度、岛礁认定标准、历史性权利、远洋群岛基线等做出国际社会普遍接受且有利于维护我国海洋权益的解释。虽然国际海洋规则体系正在不断完善，但是还存在很大的完善空间，这是不争的事实。[4]世界上的海洋强国非常重视和善于利用海洋法规则中的“建设性模糊”，重视国家实践在海洋秩序形成中的重要作用。因此，未来我国海洋强国建设的重点和关键在于提升国际海洋规则制定能力。

提升国际海洋规则制定能力应注重策略，对于较为成熟、完备的国际海洋规则，应当秉持尊重、遵守的态度，参与国际海洋规则制定的重点是解释和适用规则；对于国际海洋规则的“模糊地带”，应当积极推动相关内容的明确化，构建可操作的规则体系，将我国的海洋权益主张转化为国际海洋规则内容。具体可以从以下几个方面着手：

第一，将“国际海洋规则制定能力”纳入我国海洋强国指标体系，增强“国际海洋规则制定能力是当代海洋强国建设的着力点”意识。“国际海洋规则制定能力”的指标化有助于提高理论界和实务界对其重视的程度。今后我国不仅应当积极参与而且还要有效参与国际海洋规则制定，引领国际海洋规则发展。所谓的“有效参与”主要包括两个层面含义：一是一国凭借其影响国际规则内容的能力来保护本国利益；二是一国将其国内法国际化，这是更高层面的能力。[29]我国应当循序渐进，先通过积极参与并影响国际海洋规则的内容来维护、拓展海洋权益，而后再致力于为全球海洋治理贡献“中国方案”，进而推动国内海洋法的国际化。

第二，准确把握全球海洋治理形势，精确分析国际海洋规则发展、变革趋势及背后原因，增强涉海议题设置能力、议程把控能力以及方案设计能力。引领国际海洋规则制定的国家既要能提出引发国际社会广泛关注的涉海议题，也要能提出国际社会普遍接受的操作方案。引领国际海洋规则制定应循序渐进，从区域性海洋事务、优势海洋领域逐渐拓展到全球性海洋事务、所有海洋领域。此外，要兼顾国际社会共同海洋利益和我国特殊海洋利益，可从国际社会借助“外力”促进国际海洋规则更好地维护国际社会共同海洋利益，并在现行国际海洋规则体系中发展出一套维护我国特殊海洋利益的说辞。根据不同情况，可采取推动制定新的规则、重新解释现行规则以及引导现行规则的统一适用等策略。

第三，通过密切关注国际海洋实践，对重要的海洋法理论前沿问题开展持续的跟踪研究，在国际海洋法理论和实践方面勇于突破和创新，提出可能被国际社会广泛接受的思想和理念。归根结底，国际规则制定能力取决于能否制造思想、发展理论体系并转化为规则的能力。我国国际海洋规则制定能力主要受制于理论研究能力不足。[7]从国际法院科索沃独立咨询意见案中，中国提交的8页书面陈述意见与英国、美国提交的138页、152页书面陈述意见对比中便可略见一斑。与国内法相比，国际法的形成具有灵活性，带有“普遍性”特征的国际实践最具转化成国际法的潜力。国际实践，尤其是国家实践和国际司法实践对国际法的发展具有重要影响。甚至有学者认为：“国际法形成的第一个阶段就是个别国家的实践，其次才是其他国家的跟进和国际化。”[30]未来我国应当通过密切关注国际海洋实践、国家海洋实践来提高理论研究水平，扩大研究成果的影响力和国际认同度，善于制造思想并根据思想发展理论体系，进而提升国际海洋规则制定能力。

第四，组建稳定且精通国际海洋法的专业人才队伍，为我国参与全球海洋治理、维护国家海洋权益提供智力支撑。“在以规则分配利益的时代，精通规则的人才比军队还重要。”[7]实践中，稳定、专业的国际海洋法律人才队伍的缺失已经导致我国在应对国际海洋事务中处于被动局面。在参与国际海洋规则的谈判协商中，英国、美国等发达国家有一支稳定、精通国际海洋法的人才队伍就某一问题长期参与谈判协商，对各国的利益主张和整个谈判过程、局势有通盘了解，因而知晓如何运用策略技巧提出本国的海洋利益主张，以及如何最大限度地使未来的国际海洋规则对本国有利。我国应当有规划地提前组建具有深厚学术造诣的海洋法专家队伍，以便今后长期参与国际海洋规则的谈判协商，国内涉海决策部门也应当重视、听取他们提出的意见和观点。

六、结语

自党的十八大以来，海洋强国建设被提到国家战略高度，十九大报告进一步提出要加快建设海洋强国。经过前期的积累，我国海洋强国建设已经迈入新阶段，新时期的海洋强国建设应当找准着力点，如此方能事半功倍。海洋强国是一个历史范畴概念，不同时代的海洋强国有不同的表征，在“包容”海洋时代，国际海洋规则制定能力是海洋强国建设的着力点。此外，当下全球海洋治理呈现明显的“法治化”趋势，国家间的海洋利益博弈、海洋权益的维护和拓展皆以国际海洋规则为手段和载体。在全球海洋治理法治化的背景下，国际海洋规则制定能力关涉国家海洋利益主张合法与否以及能否被其他国家“心悦诚服”地接受。作为名副其实的海洋大国以及全球海洋治理的重要参与者，我国应将提升国际海洋规则制定能力作为新时期海洋强国建设的着力点，通过国际海洋规则制定能力的“指标化”、参与国际海洋规则制定的“有效化”、关注国际海洋实践的“持续化”、国际海洋法人才队伍的“稳定化”来提升国际海洋规则制定能力。