中国古代如何治理乡村基层

文 张晋藩

维持治安、寓教于民的古代乡村基层组织

中国古代是以农立国的农本国家，因此乡村建设适应中国的国情，既重伦理亲情，又重农业力田。正像中国历史经历多年发展而未尝中断一样，中国古代的乡村基层组织建设也由周之乡遂到明清保甲，辗转相承，代有兴革，绵延不绝，有它的对应性，都以巩固基层、维持治安、寓教于民、保障民生为目的。

从战国时起，列国陆续实行郡县二级管理制度，这一格局在数千年间虽有所调整，但基本是稳定的。为了巩固政权的基础，发展农业经济，尤其重视县以下的基层组织建设。按周制，都城周围百里为郊，郊内设乡，郊外设遂，共有六乡六遂。乡以乡大夫“掌其乡之政教禁令”，遂以遂大夫“掌其遂之政令”。乡遂以下设邑，规模一般不大，如“十室之邑”。邑设里胥和邻长。逐渐形成了中央分封诸侯，诸侯管理地方，基层实行自治，上下相互制约的纵向关系。

汉承秦制，县以下基层组织为乡、里。里以下按什伍编制居民，“什主十家，伍主五家，以相检察，民有善事恶事，以告监官”。县以下除乡、里基层行政组织外，还于每十里处设亭，是专门从事“求捕盗贼”的警察性组织。另设游徼，掌捕盗贼。乡下为里，设里正，或称为里老、里典。汉朝的统治者提倡以孝治天下，同时强调重农主义，故而置孝悌力田，以敦风俗。

唐朝，随着社会经济的发展，基层组织已有城乡之分，农村以村为单位，城邑以坊为单位。“两京及州县之郭内分为坊，郊外为村”。乡有乡长，里有里正，村有村正，并有严密的邻保组织相互纠举不法。另据《通典》记载，大唐凡百户为一里，里置里正，五里为一乡，乡置耆老一人，亦曰“父老”。

明代基层组织，城中称坊，近城称厢，乡村称里。凡一百一十户为一里，设里长，里下为甲，设甲首一人，负责地方民政、教化、赋税、争讼等事。里长对贯彻官府的政策、维持基层社会秩序、调解争端，起着十分重要的作用，所谓“下有益于民事，上有助于官司”。

清代基层组织在明代的基础上，创设了保甲。地方基层组织以十户为牌，设牌头；十牌为甲，设甲长；十甲为保，设保长。保长失职，族长可以向知县上呈弹劾；乡保决断地方事务也往往需要协同族长一道处理。康熙《圣谕十六条》中，以“联保甲以弭盗贼”作为施政纲领之一。雍正四年（1726年）进一步规定：“十户立一牌头，十牌立一甲长，十甲立一保正。”在苗、壮族聚居地区也普遍建立保甲制。保甲长俱以“识字及有身家之人”充当，所谓“以士大夫治其乡”。

重视乡教、乡治，确保基层的和谐稳定

行乡宴之礼，明长幼之序，敦亲睦之情。中国古代重礼制、序尊卑的礼法文化，上行之于朝堂，下贯彻于乡里。从周朝起，所实行的乡宴之礼，就是礼法文化的具体贯彻。乡宴之礼起到了明礼义、重伦序、宣教化、彰良善、黜奸邪、移风俗的积极作用，至于乡民，也乐于参加乡宴之礼，从中受到在家庭内所得不到的教化，更有助于增强族内和邻里的和睦，缓解因琐事而造成的口角不和。乡宴之礼历朝均无定期，或于正月、或于三月、或于孟冬，择吉举行，此项礼仪由周至清一直延续3000余年，可见其积极的教化作用值得认真总结。

善教化民，兴学育才。中国古代的政治家、思想家，从总结历史的经验中认识到，善教与善治密不可分。善教化民，兴学育才对于良好的乡治具有重要的作用。孟子说：“仁言不如仁声之入人深也，善政不如善教之得民也。善政，民畏之；善教，民爱之。善政得民财，善教得民心。”

中国历史上最早的成文乡约，是北宋陕西蓝田的《吕氏乡约》，要求入约民众德业相劝、过失相规、礼俗相交、患难相恤，对后世乡村治理影响甚大，后人赞扬说“关中风俗因《吕氏乡约》为之一变”。

制定家法族规、乡规民约维持自治，弥补国家立法的不足。唐宋以后，社会上广泛流行大家族的家法族规、家训族谱，如《颜氏家训》《义门陈氏家法》等。以《永兴张氏合族禁条》为例，该《禁条》共二十条，为清乾隆年间张万达所作，内容包括：“议国课早完，以免差呼。”“议合族子弟，务宜敦行孝悌，不得侮慢尊长。如违，重罚。”等。

家法族规、家训族谱之外，还有大量的乡规民约，如宋代吕大钧《吕氏乡约》、朱熹《增损吕氏乡约》、明代王守仁《南赣乡约》、吕坤《乡甲约》、刘宗周《乡约事宜》等，其中，以《吕氏乡约》最为典型。《吕氏乡约》分为“德业相劝”“过失相规”“礼俗相交”“患难相恤”等部分。家法族规、乡规民约都是里甲老人和息争讼、管理家族和乡里事务的重要依据，属于民间法的范畴，成为国法的重要补充，在基层治理中发挥了重要作用。

中国古代乡村基层治理所积累的丰富经验，对今天构建共建共治共享的现代基层社会治理新格局和全面推进乡村振兴战略具有重要的价值。