机遇与挑战：行政案件跨区域集中管辖改革的双面境遇

宋智敏，袁叶飞

行政诉讼管辖如何规定，既具有开启行政案件审理的程序意义，又具有保障司法公正与效率实体价值。《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)修改之前，法学界对行政诉讼的管辖提出了改革思路，如马怀德、江必新等人主张设立行政法院[1-2]，姜明安、何海波等人提倡提级管辖[3-4]，李杰、张传毅等人强调要异地管辖和集中管辖相结合[5]。随着最高人民法院相对集中管辖改革试点的推进，叶赞平、沈福俊、郭修江等人通过实证研究发现，相对集中管辖改革对于行政诉讼固有障碍而言是治标不治本，设立行政法院才是标本兼治的良药[6-8]。杨建顺、章志远等学者则直面相对集中管辖改革的局限，认为无论改革最终采用何种模式，法院都必须进行人、财、物相配套的改革，才能达到独立于行政机关的目标[9-10]。最终，新《行政诉讼法》第十八条第二款规定，“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。此后，最高人民法院出台《关于人民法院跨行政区域管辖案件的指导意见》，各地法院也开展了各种有益的改革尝试。本文意欲通过类型化分析，呈现行政案件跨区集中管辖改革的主要实践形态，总结行政案件跨区域集中管辖改革面临的机遇和挑战，并在此基础上从改革理念、改革架构、改革保障、改革探索、改革评价等方面提出优化行政案件跨区域集中管辖改革的路径。

一、行政案件跨区域集中管辖改革的主要实践形态

由于法律规定的概括性和抽象性，各地行政案件跨区域管辖的实践呈现出“多样化”的发展趋势。如果以获得管辖权的方式为标准，行政案件跨区域集中管辖可分为设立型跨区管辖和指定型跨区管辖。前者一般通过全国人大常委会或原中央全面深化改革领导小组(以下简称原中央深改组)的决定取得管辖权，包括设立跨区域法院集中管辖和设立专门法院类案管辖两种类型。后者则通过上级法院“统一指定”获得管辖权，包括指定法院跨区集中管辖和指定法院跨区类案管辖两种类型。

(一)设立型跨区管辖

1.设立跨区划法院集中管辖

为了贯彻落实党的十八届四中全会关于“探索设立跨行政区划法院和检察院”的重要部署，原中央深改组通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。随后设立的跨区划人民法院——北京市第四中级人民法院(以下简称北京市第四中院)和上海市第三中级人民法院(以下简称上海市第三中院)，开始集中管辖“跨地区”“易受地方因素影响”“重大”的行政、民商事等案件。跨行政区划法院作为司法改革的探路先锋没有对应的行政区划和党政机关，具有里程碑的意义[11]。与此同时，最高人民法院先后设立了六个巡回法庭，实现了巡回法庭“全覆盖”的总体布局。巡回法庭受理的十一类案件中就包括了“全国范围内重大、复杂的第一审行政案件”，从而实现了行政案件跨区划的集中管辖。

2.设立专门法院类案管辖

专门法院不受行政区域限制，跨行政区域受理辖区内特定种类案件。从这个意义上讲，我国的铁路运输法院、森林法院、海事法院、军事法院、知识产权法院等都属于跨区划的专门法院。为了应对不断增加的对外贸易和海上运输纠纷的解决需要，全国人民代表大会常务委员会于1984年通过决定，在上海、广州、厦门、武汉、宁波等港口城市成立海事法院，作为海事和商事案件的一审受理法院。同时，为了加强我国知识产权的保护，推动国家创新驱动发展战略的实施，党的十八届三中全会做出了“探索建立知识产权法院”的重大部署。全国人民代表大会常务委员会也通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》，在北京、上海、广州设立知识产权法院集中审理知识产权民事、行政案件。2019年，最高人民法院在设立知识产权法庭主审专利等技术性较强的上诉案件的同时，加强了北、上、广知识产权法院和19个知识产权法庭的建设，形成了具有中国特色的知识产权司法保障体系。

(二)指定型跨区域管辖

1.指定法院跨区域集中管辖

这种类型的改革无须新设立法院或法庭，高级人民法院经批准后指定现有的普通法院或铁路运输法院进行跨行政区域集中管辖。这种实践样态呈现出“多样性”的特点。有的在全省人民法院内实行集中交叉管辖改革，如安徽省《关于行政案件集中管辖制度的改革方案》规定，皖中、皖南、皖北分别指定一个中级人民法院(以下简称中级法院)及下辖一个基层法院集中交叉管辖全省一审和二审行政案件；有的依托铁路运输法院进行试点改革，如广州、西安、兰州等地依托两级铁路法院集中管辖一、二审行政案件，形成了相对独立的行政案件管辖体系；有的实行普通法院与铁路运输法院对接的改革试点，如天津、南京、徐州等地实现铁路运输法院与普通法院的对接，铁路运输法院负责一审行政案件，普通中级人民法院则负责二审行政案件[12]。此种类型的管辖打破了行政区划界限，实现了被告所在地与案件管辖地的完全分离。

2.指定法院跨区类案管辖

这类改革同样无须新设立法院或法庭，高级人民法院经批准后指定现有的法院跨行政区域对特定种类案件进行集中管辖。天津、山东、贵州等地开展了类案集中管辖的改革实践。如天津市高级人民法院在《关于指定部分行政案件施行跨行政区域管辖的公告》中明确以“被告”和“案件性质”为标准，指定相应法院集中管辖跨区类案。除例外情况，被告为“市级行政机关”的行政案件由天津市和平区法院管辖，被告为“海关及隶属海关”的行政案件由天津第二中院管辖，“环境保护”类行政案件则由天津铁路运输法院管辖[13]。

二、行政案件跨区域集中管辖改革的机遇

作为新一轮司法改革的重要组成部分，行政案件跨区域集中管辖符合明确“司法的中央事权属性”的改革目的，契合行政审判专业化的客观要求，符合国家整合司法资源的现实需要，必将在国家治理体系和治理能力现代化中发挥司法法治作用和社会政治功能。

(一)符合明确“司法的中央事权属性”的改革目的

司法是社会公平正义的“守护神”，从性质上讲属于中央事权。因此，各地的法院并不是地方的司法机关，而是国家设在地方代表国家行使审判权的司法机关[14]。我国行政辖区与司法辖区高度重合，司法机关人财物受制于地方，从而导致了司法权的地方化，削弱了司法的权威。新一轮司法改革的主要目标就是要明确司法的中央事权属性，破除司法的地方化[15]。正如习近平总书记所强调的，建立跨区的人民法院和检察院的目的就是“排除对审判和检察公职的干扰，依法独立公正行使审判权和检察权”[16]。行政诉讼是检验依法行政的“试金石”和官民纠纷的“晴雨表”，而不是当地经济的“护身符”[17]。行政案件跨区域集中管辖改革的目的就是要构建“普通案件在行政区划法院受理，特殊类型案件在跨行政区划法院受理”的诉讼格局；就是要排除地方党政机关插手案件处理，让人民群众在每一个行政案件中都感受到公平正义；就是要强化司法的中央事权地位，提升司法的公信力。

(二)契合行政审判专业化的客观要求

行政案件跨区域集中管辖既有利于提高法官的专业水准，也有利于汇聚行政审判专业人才。一方面，足够的案源有利于法官专业化改造。改革前，基层法院行政庭分布的零散性和专业的薄弱性容易导致审判力量与案件负担之间的不协调，“案多人少”或“案少人闲”等现实严重制约了行政审判专业化水平的提升。改革后，案件集中到少数有管辖权的法院，为审判人员积累更加丰富的办案经验提供了保障。特别是案件类型的不断增多，也倒逼行政审判人员不断修炼“内功”，应对新时代行政审判的新特点和新要求。另一方面，有利于汇集行政审判的专业人才。以设立型跨区管辖为例，北京市第四中院、上海市第三中院除了将现有行政审判人员“整体平移”过来，在全市法院系统选调了一批办案经验丰富的法官、助理法官和书记员之外，还通过法官遴选委员会面向社会遴选法官。

(三)符合国家整合司法资源的现实需要

行政案件跨区域集中管辖制度是在立足中国国情、降低改革成本等前提下探索建立起来的。跨行政区划法院实际上是在改造现有铁路运输法院的基础上建立起来的。铁路运输法院是我国的专门法院，其管辖范围是以各铁路局运营范围为基础，与行政区划相分离，具有跨区划管辖案件的特征。到2012年，我国共有18个铁路运输中级法院，58个铁路运输基层法院[18]。随着铁路运输公检法管理体制的改革，铁路运输法院整体纳入国家司法体系，具体交由驻在地省级党委、高级人民法院管理，人财物也逐步实现省级统管。铁路运输法院转型升级蜕变为新的跨行政区划法院，不仅节约和整合了司法资源，而且也为高级人民法院实现人财物的最优配置积累了经验[19]。

三、行政案件跨区域集中管辖改革面临的挑战

行政案件跨区域集中管辖的实践可谓是“八仙过海，各显神通”，在为司法改革积累了丰富经验的同时也面临着合法性、有悖“两便原则”、实质性纠纷解决不力的质疑和行政审判压力骤增的挑战。

(一)存在合法性质疑

改革必须在法治的轨道上运行，行政案件跨区域集中管辖改革也不例外。事实上，跨区法院在运行的过程中就面临着“如何产生”“如何定性”“如何任免法官”等合法性层面的质疑。从宪法解释学的角度而言，人民法院的“设立”可分为两种方式：一是按照宪法和法律的抽象规定“设立”，如《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第一百二十九条第一款规定“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院”。二是通过权力机关的具体决定“设立”，如《中华人民共和国人民法院组织法》(以下简称《人民法院组织法》)第三条规定“人民法院根据宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置”。2014年全国人大常委会通过的《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》就属于这种方式。跨区划法院是根据原中央深改组的决定而成立，并非由宪法、法律、全国人大常委会的决定产生，其合法性有待立法机关进一步解释或修改《人民法院组织法》等法律。同时，跨区法院本质上是属于地方人民法院还是专门法院，目前尚未明确[20]。如果是地方人民法院，根据《人民法院组织法》第四十三条规定，它需要由同级权力机关产生并接受其监督。如果是专门法院，根据《人民法院组织法》第十五条规定，全国人大常委会应该行使对跨区法院的设置、组织、职权和法官任免的规定权。跨区划法院没有对应的行政区划，由谁产生？对谁负责并接受谁的监督？如何来确立这种宪法关系，还有待立法者对《宪法》第一百二十九条、第一百三十三条加以具体化[21]。事实上，在现行法律框架下，将铁路运输法院转变为跨区划法院尚存在立法上的障碍。

(二)存在有悖于“两便原则”之嫌

便于当事人诉讼、便于人民法院依法独立公正行使审判权的“两便原则”是新时期诉讼管辖制度的重要原则[22]。行政案件跨区域集中管辖改革的根本动因在于破除“诉讼主客场”弊病，提升司法公信力，但存在违背“诉讼便利与经济”原则之嫌。首先，给当事人增加了诉讼成本。行政案件跨区域集中管辖意味着大多数案件的原被告将离开原来的行政辖区到跨区域集中管辖法院起诉和应诉。原被告全部的诉讼活动都将在跨区域集中管辖法院进行，在时间、空间、经济、法律上都将给诉讼当事人带来负担。其次，给法院办案增加了司法成本。尽管跨区域集中法院在很大程度上摆脱了地方的政治、经济制约，促进了审判的“独立公正”，但也因此增加了司法成本，有时甚至难以满足当事人对司法“高效”的期望。集中管辖法院为了传唤当事人、送达文书、调查取证、开庭等事宜，不可避免要与非集中管辖法院进行司法联络，从而增加了非集中管辖法院的工作任务；集中管辖法院为实质性解决行政争议，往往需要往返多次，协调巡回办案，无形中增加了司法成本；集中管辖法院监督裁判文书的执行相比行政区法院成本更大。

(三)存在行政争议实质性化解不力的新问题

无论是跨区划管辖还是跨区划法院都被认为“是一项可以提高行政审判质量，树立司法权威，构建科学合理司法管辖制度的重要举措和有效方法”[23]。但在实践中也面临行政争议出口不畅，实质性化解纠纷不力等新问题。一是改革一定程度上消减了行政诉讼的“解纷”功能。新《行政诉讼法》在强调保护合法利益、监督行政权力的同时，凸显了解决行政纠纷的功能。跨行政区划集中管辖虽然在一定程度上强化了对行政权的监督，彰显了司法权威，但“行政争议实质性解决”效果却不尽如人意，有些试点法院出现“上诉案件居高不下、服判息诉效果不佳、涉诉信访压力巨大”的现象就是明证[24]。二是改革打破了原有的实质性纠纷化解格局。属地管辖虽然存在许多弊端，但法院可以调动一切内外资源助力行政争议的解决。行政案件跨区域管辖后，原有的依托当地党委、政府化解官民纠纷的格局被打破，新的纠纷解决机制尚未形成。三是改革缺乏对行政与民事交叉案件审理的应有关注。不少行政案件来源于民事纠纷。改革前，这类案件是在同一法院的两个审判庭审理，两庭之间可以整合力量协同化解纠纷。改革后，法律缺乏对跨区法院是否有权管辖一并提起的民事诉讼的规定，不利于纠纷的实质性解决。

(四)行政审判压力骤增

行政案件跨区域管辖后，从案件受理的数量来看呈逐年增加趋势，受理的案件似“洪峰”涌入，行政审判压力增加成为不得不妥善处理的问题。一方面，行政案件绝对数量增加。2019年，广东省法院新收行政案件持续快速增长，其中新收一审行政案件23149件(同比增长8.0%)，新收二审行政案件14574件(同比增长19.2%)，新收申请再审案件3757件(同比增长72.6%)，审判压力继续上升[25]。尤其是广州铁路运输两级法院实施跨区域集中管辖后行政案件的收案结案数，居全国基层法院首位，行政诉讼收案持续增长。另一方面，员额法官人均办案数量增加。广州铁路运输两级法院实施行政案件跨区域集中管辖后，2020年，行政案件收案数27479件，结案率97.8%，双双居全省法院首位，员额法官人均办案407.27件，同比2016年增加超百件[26]。

四、完善我国行政案件跨区管辖的路径

行政案件跨区域集中管辖不仅意味着行政诉讼管辖权的重塑，还肩负着整个行政诉讼体制变革的重任。因此，我们应将行政案件跨区管辖改革置于整个司法改革的宏观架构中予以考量，从改革理念、改革架构、改革保障、改革探索、改革评价等方面勾勒出一幅合法、实效的宏伟蓝图。

(一)改革应实现从“司法政策主导型”向“人大授权司改型”转变

现阶段，行政案件跨区域集中管辖的改革主要依靠党的政策、司法文件来主导和推动。无论是《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》和《关于人民法院跨行政区域管辖行政案件的指导意见》，还是各省实行的行政案件跨区集中管辖的改革方案，都属于政策推动型改革。政策、文件虽然具有快捷性、灵活性的特点，但稳定性和持久性不足。改革必须与法律接轨，切实做到于法有据。跨区域集中管辖的改革，特别是跨区划法院的建立，必须依赖于《人民法院组织法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等法律的进一步修改和完善。值得一提的是新修改的《人民法院组织法》增加了关于“最高人民法院巡回法庭”等事项的规定，但对跨行政区划法院等问题未予回应。对于尚需对效果进行检验的改革，在法律不够完善的情况下，我国应实现从“司法政策主导型”向“人大授权司改型”转变，即由人大授权，司法系统根据人大的授权进行司法改革，由人大对改革进行评估。因为人大代表最广大人民的意志，通过集思广益，可以兼顾各方诉求，综合权衡评估改革措施，从而适时调整改革方案[27]。这是人民主权在司法领域的体现，司法改革是立法的前奏。在改革不适应实际情况的时候，由授权改革的人大及时予以调整，根据需要做出新的部署。成熟的改革经验则可以通过立法加以确定，从而使得改革具有自我调节的机能。

(二)逐步建立“多元管辖”的跨行政区划法院体系架构

当前司法改革的主要目标是“去行政化”和“去地方化”。无论是跨行政区划管辖改革，还是人财物省级统管、法官员额制、司法责任制等一系列的改革，都是围绕这两大目标展开的。跨区域集中管辖改革应平衡“去行政化”和“去地方化”两大目标之间的关系，逐步建立“多元管辖”的跨区域法院体系。一是在铁路运输法院的基础上构建两级跨行政区划法院体系。对于如何构建跨区划法院，有的主张实现司法辖区与行政辖区的彻底分离[28]，有的建议设置中、高级跨行政区划法院，并实现与最高人民法院的巡回法庭相对接。有的提议设立基层、中级、高级三级跨行政区划法院[29]。解读中央的改革政策，我国意在建立新型诉讼格局，而非对现有司法体系进行颠覆性重构。为此，我们可以整合司法资源，将58个基层铁路运输法院根据需要撤并改造为跨区划法院，将省会城市的中级铁路运输法院改造成跨区划上诉法院，没有铁路中级人民法院的省会补齐设置。跨区划法院和跨区划上诉法院均直属于中央，在业务上接受最高人民法院的指导和监督。为了避免跨行政区划法院“跨得不够”，跨省的案件可以由最高人民法院巡回法庭进行管辖。二是管辖案件类型的“多元性”。跨区划法院最终要满足“全部功能”的需要，案件类型要实现民事、刑事和行政“全覆盖”。就民事诉讼案件而言，重大的环境污染、保险、食品安全、公益诉讼等案件应当由跨区法院集中管辖。三是统一管辖标准。目前跨行政区划法院是以“跨地区”“重大”“易受地方因素影响”等作为标准受理行政案件的，跨行政区划法院应兼具区域纠纷解决、特殊重大案件审理、重大民生利益解纷的多重功能。因此，我们将“跨地区利益之争”“易受地方干扰”“涉及重大公益”作为管辖标准的同时，应建立管辖权限争议机制，并赋予当事人对管辖法院的选择权。

(三)协同推进与跨区划集中管辖改革的各项配套制度

跨区划集中管辖改革是一项系统工程，不仅需要建立“多元管辖”的跨行政区划法院体系的宏观架构，还需加强各项关联性配套措施的协同推进。一是完善经费和人员保障制度。在司法“去地方化”的进程中，与跨区划集中管辖改革密切相关的另一项改革就是司法机关人、财、物“省级统管”。“省级统管”虽然能在一定程度上消除司法地方化的痕迹和影响，但仍然无法从根本上铲除地方化得以滋生和发展的土壤。随着跨区法院体系的建立，相关经费和人员的制度设计也应体现司法权的中央事权属性[30]。二是完善“以人民为中心”的官民纠纷解决机制。“以人民为中心”的执政理念体现在行政案件跨区划集中管辖改革中就是要有利于行政相对人的合法权益的维护，有利于官民纠纷的实质性解决。为此，我们不仅要进一步完善以“立案登记制”为核心的便民服务机制，还要通过司法解释等方式明确跨行政区划集中管辖法院对行政诉讼当事人请求一并解决相关民事争议具有管辖权，同时规范行政与民事交叉案件的审理程序。三是构建以法官为中心的审判管理机制。根据审判专业性、独立性的基本要求，跨区划集中管辖法院不仅要实行“扁平化”管理，还要构建以法官为核心的审判团队并以此为单元开展工作。与此同时，进一步完善符合跨区划法院裁判特点的法官绩效考核体系。

(四)探索跨区划行政争议实质性化解的方式与机制

面对集中管辖法院行政案件争议实质性化解不畅、数量增加等问题，需要探索争议实质性多元化解的方式与机制。首先，寻求实质性化解争议的多元化方式。广铁两级法院推行行政审判速裁改革试点。两级法院组建的速裁中心以不到三分之一的审判力量分流了同期约50%的行政诉讼案件，激发了审判工作的内生动力，行政案件上诉率、发改率、平均审理期限以及长期未结案件指标均得以明显优化[26]。与此同时，广铁中院还与广州市司法局共建律师调解室，与广州市委政法委等单位共建广州市行政争议调解中心，促成三分之一以上的行政诉讼案件以非诉方式结案。2020年，广铁两级法院共有1468件行政案件通过调解撤诉方式审结，同比增长82.6%[31]。其次，建立行政审判通报机制。如广铁中院与广州市人大在全国率先推出行政审判通报机制。这有利于将司法裁判理念和标准通过人大监督有效传导到行政管理工作中，及时纠正违法行政行为。最后，加强诉源治理。《长沙铁路运输法院行政案件集中管辖一周年司法审查报告》指出，各行政机关应当强化矛盾纠纷前端治理责任，建立健全诉源治理工作机制，积极配合法院行政争议调解中心的各项工作，积极化解行政纠纷，减少进入诉讼程序纠纷的数量(1)长沙铁路运输法院于2020年5月12日发布行政审判白皮书，做出《长沙铁路运输法院行政案件集中管辖一周年司法审查报告》，报告中提出将诉源治理作为预防和化解行政争议的建议之一。。同时，法院在诉源治理上也可以有所作为。如南京铁路运输法院建立了行政争议协同化解工作站，加强了与行政机关的互动，将司法审查标准传导到执法一线。这有利于行政机关统一执法标准，提高依法行政的能力，减少官民纠纷。

(五)建立科学合理的跨区划集中管辖改革评估体系

改革本身就是一个不断“试错”和“创新”的过程，即便是一个“完美”的改革方案，也需接受实践的反复检验。那么行政案件跨区划集中管辖改革是否符合司法运行的规律？是否回应了民众的司法需求？是否符合我国的基本国情？建立科学合理的评估体系有利于我们总结改革的成败得失，并思考改革未来的发展方向。一是建立以人大主导的评估机构。虽然真正意义上的科学评估还没被正式纳入改革[32]，但近年来各地法院纷纷尝试对各种司法改革进行评估，有的进行自我评估，有的则委托第三方评估(2)国内已有司法评估中，既有成都中级人民法院开展的法官与法院形象的调查、江西高级人民法院开展的司法公信力评估，也有中国政法大学组织的“中国司法文明指数”评估体系、上海市第一中级人民法院发布的司法公信力第三方评估报告。，还有的提议由最高人民法院设立“外部的全国性司法公信力评估委员会”[33]。相比最高人民法院既当“运动员”又当“裁判员”的制度安排而言，人大常委会主导司法改革评估具有中立性和公信力。因为人大常委会具有监督法律法规实施、审议法院工作(专项)报告、备案审查法院规范性文件等法定职责。由人大常委会主导，集政法委、法院、政协、人民团体等力量的评估主体，既有中立性，又有代表性，更有权威性。全国人大常委会设立司法改革评估委员会，归口于全国人大监察和司法委员会，负责国家层面的司改评估工作。二是实行测评对象“类型化”。评估结果的科学性很大程度上是由测评对象的代表性和广泛性来决定的。测评对象应实行类型化，至少包括目标法院涉诉的当事人、律师、法官，与目标法院建立了监督关系的人大代表、政协委员、特邀监督员，与目标法院有专业关联性的检察官、法学教师、法律实习人员，目标法院管辖区域的当地民众和外地民众，等等。三是采用“德尔菲法”测评方法。所谓德尔菲法是指按照既定程序以匿名函件的方式让专家组成员交换意见，通过将意见逐步集中，从而获得具有很高准确率的集体判断结果[34]。四是建立科学合理的评估指标体系。跨区划集中管辖改革评估体系的建构不仅要进行权重系数的合理配置，还要有科学的调查方法。权重系数的配置要做到定性与定量相结合，调查问卷应具有指向的明确性、问题的简略性、逻辑的周延性。在正式进行评估前，指标体系还需经过样本检验，并根据地域、时间等差异性做相应的调整。