借鉴国外典型经验建立健全雄安新区防洪工程管理体系

李维明，戴向前，陈 含

(1.国务院发展研究中心 资源与环境政策研究所，北京 100010； 2.水利部发展研究中心 政策研究处， 北京 100038；3.中国水利水电科学研究院 流域水循环模拟与调控国家重点试验室，北京 100038)

雄安新区设立3年多来，在党中央、国务院的坚强领导下，河北省委、省政府始终把新区防洪排涝工程建设作为关系新区规划建设发展全局的大事来抓，先后制定出台《河北雄安新区防洪专项规划》《河北雄安新区水系专项规划》等一系列创新务实政策和有力有效措施，为保障新区水安全奠定了坚实基础。在水灾害治理方面，重点聚焦雄安新区防洪排涝安全，高标准高质量推进防汛重点工程建设，包括大力推进新区环起步区、外围五组团、特色小镇和农村、白洋淀周边、建筑工地等重点区域的防洪工程建设，筑牢新区防洪排涝安全屏障。还对棚户区、低洼地、桥梁、涵洞、道路等进行全面排查，加快疏蓄排相结合的排涝体系建设，努力建设海绵城市。2020年汛期，新区防洪排涝工程经历了5次强降雨，但却几乎无伤亡，且损失较少。

洪水灾害的影响范围广，发生频率高，造成后果比较严重。世界各国高度重视防灾减灾工作，不断完善洪水灾害的管理体制机制、法规制度、工程体系建设等[1-4]，有效促进了各国防灾减灾工作的推进，也为今后新区防洪管理提供了有益借鉴。

一、国外防洪管理基本情况

(一)典型国家防灾减灾基本情况

英国受地理、气候等条件影响，暴风雨、洪水及其次生灾害较多。英国为统一领导应对灾害，设立了由政府相关部组成的防灾紧急事务委员会。英国政府主要按照属地管理原则应对灾害，由灾害发生地区的地方政府主要负责处理，以便于更准确掌握灾害情况，提供救护措施、防灾物资等。英国政府不断完善法规制度，制定出台了《国内紧急状态法》《民事紧急状态法》等，为应对灾害提供了法律保障。

美国联邦应急管理局是美国防灾救灾的主要综合协调机构，负责协调联邦机构灾害管理的预防、规划、应急救援和恢复重建工作。9·11事件之后，美国成立了国土安全部，应急管理局作为其所属机构之一，仍负责自然灾害的预防、动员、响应和恢复工作。美国制定了《国家洪水保险法》《减灾法》《联邦反应计划》等多部应对灾害的法规制度。

荷兰有近50%的国土面积位于海平面以下，受洪水威胁大。荷兰政府非常重视防洪工作，各地均由政府长官负责，在地市级层面还有非政府组织——水董事会参与防洪管理工作。荷兰重视防洪工程建设与管理，制定的防洪工程标准很高，如城市设定了万年一遇的防洪标准。并且，荷兰还出台了《危机法》，规定每5年制定防洪规划，定期开展防洪评估等。

日本自然灾害频发，由于建立防灾减灾制度需要政策的连续性和财政预算的保障，日本政府从认识到防灾的重要性开始，就通过立法来确保灾害政策的实施。日本大多以发生的特大灾害为契机，颁布出台多部法律法规，包括《河川法》《防洪法》《灾害对策基本法》《灾害资助法》《海岸法》等法规制度。日本政府的中央防灾会议是中央政府防灾救灾的主要决策议事机构，主要负责制定和组织实施防灾计划、发生灾害时制定应急计划措施并推进实施等。日本地方行政首长(知事)负责本行政区防灾救灾工作，根据国家《灾害对策基本法》和地方防灾会议条例，设置防灾会议作为地方防灾救灾的决策议事机构，主要任务是制定地方防灾规划并推进实施。

澳大利亚成立有联邦抗灾委员会作为决策协调议事机构，由联邦各部和有关公共机构的代表组成，政府总理担任主席，主要职责是就防灾减灾的重大问题进行决策，在应急救援和重建中统筹协调联邦各部门、各州和地方的行动。澳大利亚应急管理局是联邦政府负责防灾减灾日常管理工作的专门机构，归司法部长领导。主要职责是自然灾害、人为灾害和技术灾害等方面的日常应急管理，同时也协调在发生重大灾难时，州和地方提出的物质援助请求，与灾害管理权威机构、州政府、地方机构、社会团体都有着紧密的联系。澳大利亚在宪法框架下，制定了联邦政府灾害响应规划、国家防灾弹性策略等政策，各州则依据实际制定出台了相关法规，如新南威尔士州制定了《州紧急事态处置和救援管控法》。

德国由联邦、各州和地方政府共同承担防灾减灾工作。联邦政府根据基本法律规定的某些灾害管理领域承担相应的职责，主要是负责一些重大灾害事件的应急救援和处置；各州政府主要负责灾害控制和民事保护；地方政府主要负责一般灾害的紧急救援和处置。德国灾害管理由联邦公民保护与灾害救助局负责，归联邦政府内政部领导，主要负责自然灾害、事故灾难等重大灾害的综合协调管理，其主要职责是制定并实施灾害预防规划；协调联邦政府部门和各州的紧急事务管理；收集、汇总和交流有关灾害信息等。德国各州制定出台了相关法规，如巴登符腾堡州出台的《灾害预防法》、柏林出台的《灾害预防法》等。

(二)国外防灾管理主要特点

1.法律法规体系完善

在灾害管理方面，发达国家一般都制定有紧急状态管理和防灾减灾的法律法规，同时还制定有相应的实施条例和细则，进而形成一个较为完整的法律法规体系。这些法律法规明确了紧急状态下或应急状态下政府应急管理的责任和权限，应急处置和救援的措施和程序，政府、各种社会组织和公民在防灾减灾中的权利和义务，为政府和全社会实施灾害管理提供了可操作的法律依据，同时可以起到限制滥用行政权利的作用。例如日本灾害管理法律体系由数十项法律组成，包括《灾害对策基本法》《灾害救助法》《河川法》《防洪法》等一整套灾害管理的法律、单项管理法律和相应的实施细则，确立了日本防灾救灾的基本法律框架，使日本各级政府、政府部门和社会组织依法实行灾害管理，提高防灾救灾工作的有效性。

2.政府行政首长在防灾救灾中实行统一领导

世界各国的防灾救灾工作一般都是由政府行政首长进行统一领导。国家防灾救灾工作，由政府首脑担任最高领导，如美国总统、日本首相等。同样地，地方救灾工作一般也由各级地方行政首长来统一领导。虽然日常应急管理可以委托专门的应急管理机构负责，但重大灾害和紧急事件仍然需要由政府行政首长担任最高指挥者和最终决策者，直接进行应急指挥和协调。这种领导体制可以确保重大灾害事件发生时应急决策和行动的高效率。

3.组建防灾救灾的决策议事协调机构

为了加强灾害管理的宏观决策和总体协调，发达国家通常组成由各方代表参加的委员会或联系会议，作为政府的决策议事协调机构，并由政府行政首长担任会议主席。这些委员会或联系会议的主要职责是：负责对平时发生的灾害等有关问题进行决策；重大灾害事件发生时，辅助政府领导人进行重大决策和跨部门协调，为行政首长决策提供咨询建议；负责审查防灾救灾综合计划或规划。

4.政府各部门分工协作

现代社会灾害种类众多，涉及政府各个部门的业务范围，因此无论是平时的防灾救灾工作，还是对重大灾害事件的应急救援，都必须依靠政府各职能部门的参与和支持。从国外的政府实践看，政府各职能部门都对业务范围内的防灾减灾工作负有管理责任，明确规定要分别处置本部门可控范围内的突发灾害事件。一般情况下，某一灾种或某一救援职能，通常由相应的主管机构牵头负责，其他部门予以配合协助。遇到复杂型或复合型灾害，政府各部门将根据灾害管理法律和规划的要求，履行各自的职责，实行分工协作。

5.应对灾害能力实行分级行动

灾害发生时，发达国家是根据事发地的政府是否具有足够的应付能力来确定应急反应行动的政府层级，实行分级管理、分级行动。一般而言，地方政府有能力应对灾害事件时，就由地方政府直接负责组织应急处置工作；如果地方政府都感到无力应对或灾害规模超出本地范围时，就升级到省或州级政府负责应对；如果灾害大到连省或州级政府都感到无力应对或灾害规模发展到跨省或州行政辖区时，再升级到中央政府负责应对，并由中央政府部门予以技术、资金或物资等方面的援助。

二、国外防洪工程管理的典型经验

(一)英国泰晤士河挡潮闸管理经验

英国伦敦在历史上属洪涝灾害频发多发地区。泰晤士河挡潮闸，是伦敦应对受河道洪水、潮汐和台风暴潮威胁的关键防洪工程，闸全长578米，共有10个闸门，中间4座闸门为主航道，可通航1 000吨以上的大型船只。健全的管理制度体系为泰晤士河挡潮闸工程安全运行奠定了坚实基础和保障：(1)专门出台了泰晤士河挡潮闸的相关法规。为确保泰晤士河挡潮闸工程顺利建设与运行，英国于1972年专门制定了《泰晤士河防洪和挡潮闸法》，明确了挡潮闸的建设主体、资金来源以及建成后的管理体制，规定建立泰晤士河挡潮闸运行调度专门管理部门并编制调度方案，明确由航运部门负责管理挡潮闸上下游一定范围内的船舶航运管理等。(2)构建部门间高效协作机制。1984年泰晤士河挡潮闸建成后，英国政府专门成立了泰晤士河挡潮闸控制中心，负责该闸的挡潮、泄洪和排涝的运行调度。该中心隶属于大伦敦理事会。而航运主管部门伦敦港务局的泰晤士河挡潮闸航运指挥中心负责挡潮闸上下游1公里范围内的船舶导航。为确保挡潮闸有效运行管理，两部门建立了交流协作机制，实现了合理高效的管理目标。(3)配备先进的信息监测设施。为充分发挥工程效益，管理部门配套建设了先进的雷达测雨站点、洪水自动测报设施、通信传输设备和数据网络等，安装了大坝实时监测、堤防强度计算模块等监控系统，为及时掌握气象、水情、洪水预报等防汛信息，研判和发布防洪情势，支撑科学高效决策奠定了坚实基础。

(二)英荷防洪工程管理体制经验

与雄安新区地势低洼类似，荷兰有1/4的土地低于海平面，2/3的地区易受洪水和涌潮威胁，有“低地之国”之称。为应对这些威胁，荷兰历经多年建设，形成了由大坝、堤防、水闸等基础设施组成的防洪工程体系。在管理体制方面，荷兰重要防洪工程由中央直接管理。作为中央集权的单一制国家，荷兰国家水务局负责管理所有国有水域和国有水工建筑物，省、市政府和水董事会(水董事会为非政府、公众可参与、经济独立自主的法人)负责区域水域运行与管理。对具有重要战略作用的防洪工程，由荷兰国家水务局直接管理，其运行调度、日常管理、人员工资和大修维护全部由中央政府负担，并纳入年度财政预算。同时，注重强化工程日常运行管理并借助专业力量进行维护。荷兰《水法》规定水董事会每隔6年要向省行政长官提交主要防洪工程运行状况报告。管理部门着眼日常维护，并组织社会专业力量按照规范规程做好养护工作。尤其在每年汛期前后，都要对防洪工程各部位及各项设施进行全面检查。一旦发现工程及设备存在隐患，必须及时修复，防止风险扩大和“带病”运用。在养护修理工作中，因地制宜推行新技术、新工艺，务求安全、耐久、有效。当遭遇特大洪水、风暴潮、地震和发生重大工程事故时，还必须及时对工程进行专项检查。英国亦是如此，针对泰晤士河挡潮闸工程成立了隶属于中央政府的专门管理机构，并由中央财政负责运行管理经费。1986年大伦敦理事会撤销，泰晤士河挡潮闸管辖权从地方政府上收至中央政府，移交给了隶属于英国农业渔业和食品部的泰晤士河流域管理局。后经数次机构改革，2001年由环境食品与农村事务部负责挡潮闸防洪的运行调度管理。鉴于其重要性及其突出的公益性，泰晤士河挡潮闸控制中心的运行调度、日常管理、大修维护和人员经费全部由英国中央政府财政负担。

(三)日本洪水风险管理经验

日本亦同样属洪水灾害多发地区，受洪水威胁的地区集中了全国约50%的人口和75%的资产。日本经过多年的建设，拥有了较高标准的堤防、水库、干流大坝、水闸、排涝泵站等工程体系，同时也形成了以工程措施与非工程措施相结合的防洪减灾体系：(1)防洪管理实施分级负责。日本《河川法》《灾害救助法》《灾害对策基本法》等，规定中央政府和都、道、府、县级政府主要负责防灾减灾计划制定、全面组织与综合协调等，市、町、村级地方政府及社会公共团体主要负责具体开展防灾减灾业务，社区公众参与防灾、互助自救。日本河川依据法律分成三个等级，中央政府直接管理的一级河川有100余条，由建设省负责下达资金，承担规划、建设和管理工作，主要治理措施是建造高标准堤防，如东京、大阪一带堤防标准为200年一遇标准，堤顶一般在10米左右，宽度是堤防高度的30倍。(2)强化洪水风险管理。针对河短流急、洪水陡涨陡落的特点，在提高洪水预报能力和加强工程调度的同时，日本更加注重洪水风险管理。有关部门组织编制一级河流、二级河流的洪水风险图，明确洪水发生概率、演变路线、影响范围、影响程度等，在此基础上，将洪水风险图进一步细化到中小河流、市町村，甚至到社区和街道，并在风险图上标明应对洪水的措施、应急疏散路线等。(3)注重防洪意识培训和教育。日本通过开展经常性培训教育与应急演练，提高公众对洪水风险、应对措施等的认知和理解，增强防范意识。同时，从中央的建设省和气象厅，到都府道县、市町村各级政府及相关部门，及时向社会公开发布降水、流量等水情信息，让更多公众掌握了解情况。

三、对建立健全雄安新区防洪工程管理体系的启示

(一)建立健全新区防洪工程的管理制度体系，全力推进信息化智慧化建设

雄安新区防洪工程体系涉及堤防、截洪渠、引(排)渠道、河道、水闸、泵站、蓄滞洪区等，工程类型多样、建设标准高、协同管理复杂。首先，可借鉴英国泰晤士河挡潮闸管理经验，依据国家有关法律法规，充分考虑防洪工程体系特点，制定防洪工程体系的运行管理标准、维修养护规范、操作运用规程、工作协同机制、激励约束机制、监督考核制度等，进一步细化明确管护责任、管理要求等，实现工程运行管理规范化、精细化、标准化。其次，针对新区防洪信息化水平较低的现状，充分利用物联网、无人机、视频监控等手段，构建水利工程监测体系，实现对各类水利工程、洪水等信息的动态监测和全面感知；充分利用互联网、云计算、大数据等先进技术，整合各类信息数据，建设水利信息网络，统筹推进洪水防控、堤防安全、河道管理、水资源管理等智慧化建设。最后，还要加强与自然资源、生态环境、应急、交通等相关部门协作，实施推进要素信息共享，促进新区管理和决策能力、效率整体提升。

(二)可考虑新区防洪工程由流域机构甚至更高层级机构直管

英荷防洪工程管理体制经验表明，战略作用极其重要的防洪工程，通常由国家相关专门机构直接管理。雄安新区是我国千年大计，承载着打造新时代中国高质量发展的全国样板、谋求区域发展新路子、打造经济社会发展新增长极的重大使命，防洪安全不容任何闪失。基于流域防洪的系统化考虑，从确保防洪工程安全运行、效益长期发挥的目标出发，可考虑由水利部海河水利委员会甚至更高层级部门直管，以确保在管理能力、技术水平、经费保障等方面满足现实及未来需求。至于具体日常维护工作，可由管理部门探索开展社会化购买服务、物业化管理等方式，破解“重建轻管”难题。

(三)强化新区洪水风险管理与应对能力

就雄安新区所属白洋淀和大清河流域而言，应充分借鉴日本洪水风险管理经验，将工程与非工程措施结合，以法律、经济、科教等非工程措施推动全局和长远的防洪安全工程措施建设。同时，加强蓄滞洪区和洪泛区土地利用方式管理，继续完善防洪工程体系，强化洪涝灾害应急管理，建立空、天、地一体化的灾害监测体系，完善洪水灾害预报信息系统建设，提高预报精度及时效。进一步编制细化洪水风险图，开展洪水风险区划，探索建立符合新区洪水风险特点的洪水保险制度并完善现有相关险种，健全洪水风险管理制度。还要加强防汛机构能力建设，提高基层防汛部门防洪应急能力。利用各类媒介公示洪涝风险信息，广泛开展宣传教育，提升公民洪水风险防范意识和应对能力。