中国参与全球治理的政策主张与历史经验——基于党代会政治报告的分析

朱 旭

(西安交通大学 马克思主义学院, 陕西 西安 710049)

党的全国代表大会(以下简称“党代会”)是中国共产党发展历程中的标志性事件。新中国成立至今共召开了十二次党代会。党代会的重要决策体现在其政治报告中,历届党代会政治报告都呈现了当时中国共产党的执政理念、价值取向、理论指导和战略安排,凝聚着中国共产党对党和国家重大问题的思考和部署,是观察中国政治方向的风向标。全球治理已经成为中国参与国际事务、提供全球公共产品、促进世界和平与发展、展现负责任大国地位的重要体现。党代会政治报告对中国外交的论述是有关中国参与全球治理最具权威性的文献。从新中国成立以来历次党代会政治报告中梳理分析中国参与全球治理的政策主张,有利于把握中国与世界互动互构的脉络,有助于深刻理解中国推动构建新型国际关系以及人类命运共同体的重大意义。

一、全球治理的概念与要素

全球治理的出现是理论与实践相互作用的产物。从实践上看,全球治理的实践同全球化发展密切相关,远远超前于规范的理论建构。20世纪90年代前,人类就开始构思全球化时代带来的问题与解决方案,在实践上寻求有效的国际合作,如拿破仑战争之后欧洲构建的大国协调机制就可看作是某种形式的全球治理实践。第一次世界大战后,美国总统威尔逊提出的“十四点”和平计划,为后续的全球治理实践提供了宝贵经验。第二次世界大战之后,联合国的成立标志着全球合作治理国际问题的正式开启,美国着手建立布雷顿森林体系用以维护自身霸权地位,对全球治理产生了重要影响。随着20世纪80年代全球化浪潮的兴起,全球治理的实践日益扩大。20世纪90年代后,全球化的发展使得全球治理实践的条件更加成熟,各类治理主体不断涌现,治理实践的范围不断扩大。也正值此时,学术界明确提出全球治理概念,积极构建全球治理理论。当前,全球治理已经是国际社会的一种实际需要,是目前唯一可抗衡单边主义和霸权主义的现实选择。

从理论上看,“全球治理”概念存在多种定义。该概念最早出自联合国框架下建立的“全球治理委员会”,其在1995年联合国成立50周年之际发表了《天涯若比邻》的研究报告,指出全球治理“是个人和机构、公共和私人管理一系列共同事务方式的总和,是一种可持续调和冲突或多种利益诉求并采取合作行为的过程”[1]1。同一时期,美国著名国际关系学者詹姆斯·罗西瑙从学理层面认为,全球治理“可设想为包括通过控制行为来追求目标以产生跨国影响的各级人类活动——从家庭到国际组织——的规则系统”[2]4-5。此外,罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈、戴维·赫尔德等西方学者对全球治理都进行了系统研究。进入21世纪,国内学界开始关注全球治理,并对其概念进行了界定。俞可平[3]认为,“所谓全球治理,指的是通过具有约束力的国际机制解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题,以维持正常的国际政治经济秩序”。蔡拓[4]指出,“全球治理是以人类整体论和共同利益论为价值导向的,多元行为体平等对话、协商合作,共同应对全球变革和全球问题挑战的一种新的管理人类公共事务的规则、机制、方法和活动”。从以上界定可以看出,“全球治理”这一概念存在模糊性,学界对其定义并未达成广泛一致的共识。本文在吸收已有研究成果的基础上,将全球治理定义为“国际社会的各种行为体通过国际机制共同管理、控制和解决全球性问题的实践活动”。

全球治理的要素是全面理解全球治理理论的关键。通常认为,全球治理的要素包含五个方面:全球治理的主体、全球治理的客体、全球治理的价值、全球治理的机制、全球治理的效果。这些要素基本回答了谁治理、治理什么、为何治理、如何治理、治理效果如何等问题[5]10。

(一)全球治理的主体

全球治理的主体是制定和实施全球规制的组织机构。除主权国家及其政府外,全球治理主体也正在突破一国的治理范围,从主权国家政府过渡到其他主体。不同领域、不同层级的行为体正在构成日益复杂的治理网络结构,表现为全球治理主体日益多元化。概括起来主要有如下几种类型:各国政府、政府部门及次国家的地方政府;正式的国际组织,如联合国、世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织等;非正式的全球公民社会组织;非政府的国际民间组织、跨国社会运动、无主权组织、政策网络、学术共同体、慈善组织、绿色组织和全球精英等。随着世界政治的演变,非国家行为体在全球治理过程中发挥着更加明显的作用。

(二)全球治理的客体

全球治理的客体就是全球治理的对象,表现为已经深刻影响或者将要影响整个人类的全球性问题。一般包括:全球安全议题,如国家间或区域性的武装冲突、核武器的生产与扩散、大规模杀伤性武器的生产和交易、非防卫性军事力量的兴起等;全球经济议题,如全球金融市场、贫富两极分化、全球经济安全、公平竞争、债务危机、国际汇率等;全球生态环境议题,如资源的合理利用与开发、臭氧衰竭、生物多样性丧失、渔业捕捞、动植物种濒危、气候变化等;跨国犯罪议题,如走私、非法移民、毒品交易、人口贩卖、国际恐怖主义活动等。这些问题的产生、发展、解决都有自身独特的规律,依靠一国或几国无法得到有效解决,需要国家之间与非国家行为体之间合作,共同承担治理责任。

(三)全球治理的价值

全球治理的价值是其倡导者希望达到的目标,这些价值共识是超越国家、种族、宗教、意识形态、经济发展水平之上的全人类的价值和关怀,可以汇集世界尽可能多的人共同承担治理责任,满足拥有不同背景、文化群体的治理需求。全球治理的正当价值基础可以弥合人们之间的价值冲突,推进全球治理的精神建构。有效的全球治理一方面追求各国之间达成的治理目标;另一方面更要尊重各国多样性的现实条件,照顾多方利益。《联合国千年宣言》确立的21世纪国际关系最基本的价值是自由、平等、团结、容忍、尊重大自然和共同责任,这也是全球治理的基本价值取向。一般来说,全球治理的价值主要包括和平发展、公平正义、相互尊重、爱心和正直。全球治理价值的生成是一个复杂的过程,推进以全球整体利益为己任的全球治理过程,就是塑造全球价值的过程[6]。

(四)全球治理的机制

全球治理的机制实质上是为应对全球性问题而采取的由多元行为体合作提供全球公共产品的集体行动机制。全球治理需要国际机制来发挥重要作用。没有一套能够为全人类共同遵守且具有约束力的普遍规则,全球治理便无从谈起。全球治理的核心就是各类正式和非正式的国际机制。国际机制奠定了全球治理的制度基础和组织平台,是保证各层次行为体积极参与全球治理的坚实基础,致力于促成更深层次的合作。具体来说,国际机制包括用以调节国际关系和规范国际秩序的所有跨国性的原则、规范、规则和决策程序。在全球治理机制中,各类国际规则越来越受到重视,如何制定国际规则,如何维护、加强和更有效地执行规则是全球治理的重要关切[7]59。

(五)全球治理的效果

全球治理的效果可以通过全球治理机制的有效性来判断。国际机制的有效性决定了全球治理的成效,在不同的治理区域和治理领域,全球治理的效果存在较大差异。如美国在全球治理领域长期采取基于单边主义的霸权治理模式,受到国际社会的广泛诟病;中国参与全球治理的活动不仅有效推动了本国发展,而且深刻影响着全球治理本身。为此,需要对全球治理的效果进行审慎评估,以此对国际机制和组织进行改革和再设计。当前,由于全球治理机制的绩效影响因素和评估难度的增加,全球治理的效果出现了日益模糊化的趋势。从治理评估的角度看,如何衡量与评估现有治理机制的有效性,并在此基础上规划设计未来的全球治理机制,成为当前亟待研究的重要课题。

二、中国参与全球治理的政策主张

中国参与全球治理的历程是中国外交实践的重要组成部分,因而,从中国外交政策的演变也可看出中国参与全球治理的政策主张。作为全球治理的后来者,中国参与全球治理最早可追溯至1955年的万隆会议。近年来,中国外交的主线是深度参与全球治理,以中国理念和实践引领全球治理变革。中国参与全球治理是一个不断深入的过程,表现为革命外交路线下的反霸权治理、改革开放后积极融入全球治理体系、在全球治理体系中发挥建设性作用、为全球治理提供中国方案四个阶段。在各阶段,中国参与全球治理的政策主张既有坚守和传承,也有发展和创新。

(一)革命外交路线下的反霸权治理

新中国成立之初,以美国为首的西方国家通过一系列国际制度与机构,牢牢掌控着全球治理的主导权,将新生的中华人民共和国孤立和排斥在全球治理体系之外。20世纪50年代,以重返联合国为标志,中国开始局部参与全球治理。作为一个发展中国家,中国珍视维护国家主权和民族独立,对挑战主权的全球治理抱有怀疑和戒心。虽然承受着来自西方国家的强大压力,但是中国政府在对西方国家主导的国际机制保持警惕的同时,也坚决反对霸权治理,为地区安全治理做出了重要贡献。

1956年,中国共产党第八次全国代表大会(以下简称“八大”)召开,这是新中国成立后召开的首次党代会。八大政治报告总结了新中国成立七年来的基本经验,用大篇幅文本论述了国际关系。从阶级观出发,提出要支援一切被压迫人民和民族的革命斗争,认为社会主义国家和民族独立国家之间应该加强合作,这“既符合于彼此的共同利益,也符合于世界和平的利益”[8]188。因此,中国人民“积极支持一切被压迫民族和被侵略的国家反对殖民主义和维护民族独立的斗争”[8]191。八大报告首次提出“五项原则”,即在国家之间处理相互关系时,要“相互尊重领土完整和主权、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利和和平共处”[8]191,而且“以五项原则为基础的和平共处政策不排斥任何国家”[8]188-191。报告还用大篇幅反对美国的扩张政策,认为“美帝国主义是当前最大、最贪婪的殖民主义者”[8]190;美国在第二次世界大战后进行的扩张活动,其目的是“力图树立世界霸权”[8]189,并且“竭力在国际事务中排斥我国,蛮横地剥夺我国在联合国的合法地位”[8]191。报告表明了中国的立场,认为中国在国际事务中将坚持自己的方针政策,“为世界和平和人类进步的事业而努力”[8]190。

相较于八大政治报告的务实,1969年召开的九大更加突出思想领域的阶级斗争。针对1969年发生的珍宝岛事件,九大政治报告用整整七段内容揭露苏联的霸权行径,认为“苏联政府一手制造了武装侵犯我国领土珍宝岛的事件”[8]33;并对美苏两个超级大国进行了共同批判,认为“美帝国主义和苏修社会帝国主义……妄想重新瓜分世界,既互相勾结,又互相争夺”[8]330。在阐述中国的外交政策时,九大报告认为,要在无产阶级国际主义的原则下“支援一切被压迫人民和被压迫民族的革命斗争”[8]332。因此,“中国共产党和中国人民一定要履行自己的无产阶级国际主义义务”[8]330,坚决支持世界各国人民的革命斗争和反抗侵略与压迫的正义斗争。九大报告重申了“五项原则”,认为各国的事情由各国人民来解决。强调“五项原则”不仅适用于与邻国的关系,也适用于与其他国家之间的关系,要“争取和社会制度不同的国家和平共处”[8]332,所有国家和政党“都必须把相互关系建立在平等、互不干涉内政的原则上”[8]333。

十大和十一大报告是九大思想的承续[9]。这两次党代会报告都认为美苏争霸是世界不得安宁的根源。因此,中国要团结一切受帝国主义侵略、颠覆、干涉、控制和欺负的国家,与之结成最广泛的统一战线,“反对帝国主义和新老殖民主义,特别是反对美苏两个超级大国的霸权主义”[8]410。在十大报告中,“五项原则”首次被称为“和平共处五项原则”,认为“中苏之间的原则争论不应妨碍两国关系在和平共处五项原则基础上的正常化”[8]410。从该表述可以看出,中国已经把“和平共处五项原则”作为处理双边关系的理论基础。从十大开始,“和平共处五项原则”出现在后来历次党代会政治报告中。十大报告还首次使用了“第三世界”概念,认为“第三世界的觉醒和壮大是当代国际关系中的一件大事”[8]409。

1977年召开的十一大仍然举着“无产阶级专政下继续革命的理论”旗帜,首次提到毛泽东的“三个世界”理论,认为该理论“具有重大而深远的意义”[8]477。十一大报告对国际形势的判断比较乐观,认为“当前国际形势大好”,因为“一个反对超级大国的侵略、干涉、颠覆、控制、欺负的国际统一战线正在广泛开展起来”[8]476。报告重申了和平共处五项原则,认为中国要在此基础上,“同各国建立和发展关系”[8]478,这说明“和平共处五项原则”正式成为中国对外关系的基础。报告认为中美上海公报是中美两国关系的基础;认为苏联到处侵略扩张,对外推行霸权主义,已经蜕变为社会帝国主义国家。因此,“我们坚持同它的霸权主义进行针锋相对的斗争”[8]476-478。

从八大到十一大,中国在国际舞台上扮演了“革命者”或“挑战者”的角色。在此阶段,中国是全球治理体系的旁观者,甚至是对抗者。从全球治理的主体来看,中国政府几乎是中国参与全球治理的唯一主体。中国的公民社会和非政府组织还处于生成与初创时期,与西方发达国家差距很大,尚没有能力参与全球治理。从全球治理的客体来看,中国对全球治理的参与主要集中在全球政治领域,是革命外交路线下的反霸权治理。从全球治理的价值来看,主要以“和平共处五项原则”和“三个世界”为价值理念,维护国家主权和捍卫第三世界利益。从全球治理的机制来看,受限于内外因素,中国在此阶段不得不接受和适应西方主导的治理规则和国际机制。从全球治理的效果来看,中国在这一时期对全球治理的参与实践是被动的、局部的和有限的,还没有能力在国际组织和制度中发挥影响作用。

(二)改革开放后积极融入全球治理体系

20世纪70年代以后,国际环境的变化以及国内改革开放的推进为中国参与全球治理体系提供了前提。改革开放让中国能够“引进来”和“走出去”,为中国参与全球治理提供了新的内生动力和经验借鉴。在经历了恢复联合国合法席位之后,中国对全球治理的参与不断深入,其目标是成为现存国际体系中的一员。

1982年召开的十二大将1978年确立的改革开放基本国策在政治报告中予以确立。十二大报告首次提出坚持自力更生和扩大对外经济技术交流问题,认为实行对外开放“是我国坚定不移的战略方针”[8]597。报告肯定了第三世界在战后国际舞台上的崛起,认为第三世界“改变了联合国仅仅是受某些大国操纵的一架表决机器的情况”“第三世界各国之间的相互援助具有特别重要的意义”[8]605。“南南合作”这种形式“有助于冲破现存不平等的国际经济关系和建立国际经济新秩序,具有伟大的战略意义”[8]605。中国会“一贯尽力援助与我们共命运、同呼吸的第三世界国家”[8]605,而且,“无论是进行互利合作还是提供援助,我们都严格尊重对方的主权,从不附带任何条件,不要求任何特权”[8]605。

1987年召开的十三大系统阐述了社会主义初级阶段理论,制定了到21世纪中叶分三步走实现社会主义现代化的发展战略。十三大报告提到“围绕和平和发展两大主题”[10]8,这是党代会政治报告中首次提到“和平与发展”的时代主题。从十三大开始,“和平与发展是当今时代的主题”出现在了后来的历次党代会政治报告中。十三大报告充分肯定了对外开放的基本国策,认为“当今世界是开放的世界”,中国“已经在实行对外开放这个基本国策中取得了重大成就”,今后,“必须以更加勇敢的姿态进入世界经济舞台”“进一步扩大对外开放的广度和深度”[10]14。在论述经济发展与环境保护的关系时,认为“在推进经济建设的同时,要大力保护和合理利用各种自然资源,努力开展对环境污染的综合治理,加强生态环境的保护,把经济效益、社会效益和环境效益很好地结合起来”[10]15。“治理”一词首次被写入党代会政治报告。

1992年召开的十四大确立了邓小平建设有中国特色的社会主义理论在全党的指导地位。十四大报告认为,在复杂多变的国际形势下,中国的“国际影响不断扩大,国际地位不断提高”[10]15。报告首次提到“多极化”,认为“当今世界正处在大变动的历史时期”“世界正朝着多极化方向发展”[10]15。从十四大开始,“世界多极化”出现在后来的历次党代会政治报告中。十四大报告认为,随着国际经济竞争日趋激烈,许多发展中国家的经济环境逐步恶化,“南北差距进一步扩大”[10]15。因此,不能把世界的发展“建立在广大发展中国家贫穷落后的基础之上”[10]15。对于参与国际事务问题,报告认为,所有国家“都应当作为国际社会的平等成员参与国际事务”[10]127,而且,解决国与国之间的分歧和争端,不得诉诸武力或以武力相威胁,“应当遵照联合国宪章和国际法准则,通过协商和平解决”[10]127。报告还首次提到了人权,认为人权问题在本质上是一个国家主权范围的事,“坚决反对利用人权问题干涉别国内政”[10]127。

1997年召开的十五大是中国共产党一次跨世纪的重要会议。大会首次使用“邓小平理论”,提出了社会主义初级阶段的基本纲领,规划了跨世纪发展的战略部署。十五大报告肯定了多极化的作用,认为“多极化趋势的发展有利于世界的和平、稳定和繁荣”[10]235。但是,“不公正、不合理的国际经济旧秩序还在损害着发展中国家的利益”[10]235。首次提到要解决全球性问题,面对人类生存和发展所遭遇的挑战,世界各国“要寻求共同利益的汇合点,扩大互利合作”[10]235。因此,“国际上的事情要由大家商量解决”[10]235。

十四大和十五大报告都提到了联合国,认为作为联合国成员国和安理会常任理事国的中国,不但要“重视联合国的作用,积极参与联合国事务”[10]235,还要坚持实事求是和伸张正义的原则,“支持联合国及其安理会在维护世界和平,推进裁军进程,促进全球发展,以及解决国际争端等方面发挥积极的作用”[10]235。在历次党代会报告中,十四大报告中“联合国”一词出现的频率最高,也是党代会首次在政治报告中表明中国对联合国的态度和立场,说明了中国在全球治理上对联合国的重视程度。十五大报告更是强调,中国要充分发挥在联合国与其他国际组织中的作用,积极参与多边外交活动。十四大和十五大报告都提到建立国际新秩序,因为它“符合联合国宪章的宗旨和原则,反映了和平与发展的时代潮流”[10]235-236。

从十二大到十五大的政治报告可以看出,伴随着改革开放,中国认识到国家经济发展离不开外部世界,国际制度是实现国家利益的重要手段。为此,中国开始陆续参与国际制度,积极融入全球治理体系。从全球治理的主体来看,中国政府依然是中国参与全球治理的核心主体,但已经不是唯一主体,非国家行为体开始发挥作用。从全球治理的客体来看,中国在这一时期不仅关注全球层面的治理议题,也开始积极参与东亚区域治理。从全球治理的价值来看,中国在参与全球治理过程中反对不公正和不合理的国际经济旧秩序,更加追求公平和正义。从全球治理的机制来看,中国参与的国际组织和国际条约不断增加,最显著的例子是加入了世界贸易组织、《不扩散核武器条约》和《联合国气候变化框架公约》等重要机制。从全球治理的效果来看,这一时期,中国对全球治理的参与在广度和深度两个维度都得到了体现,在国际舞台上的身份开始发生转变,逐步由全球治理体系的“旁观者”转变为“参与者”,并开始逐步融入国际体系。

(三)在全球治理体系中发挥建设性作用

21世纪以来,中国参与全球治理在广度和深度方面均保持了连续性。不过,与前阶段不同的是,随着参与全球治理的进程不断加快,中国开始对全球治理实践进行归纳总结,积极回应全球治理过程中产生的矛盾和问题,并提出了与西方大国全球治理理念截然不同的“和谐世界”理念。和谐世界理念可以看作中国自己的全球治理理念,其价值目标是要建立公正、合理的国际政治经济秩序,实现世界的持久和平与普遍繁荣。这一时期,中国参与全球治理的主体更加多元、客体更加宽泛、价值更加深刻、机制更加灵活、效果更加彰显。

2002年召开的十六大确立了“三个代表”重要思想为党的指导思想。十六大报告指出,“我国加入世贸组织,对外开放进入新阶段”。因此,要“坚持‘引进来’和‘走出去’相结合,全面提高对外开放水平。适应经济全球化和加入世贸组织的新形势,在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济技术合作和竞争”[10]331。这是党代会政治报告首次提到“经济全球化”。在对外工作方面,报告认为中国已经开始积极参与国际交流和合作,广泛开展双边和多边外交,国际地位进一步提高。首次提出“建立公正合理的国际政治经济新秩序”[10]337,主张“顺应历史潮流,维护全人类的共同利益”“积极促进经济全球化朝着有利于实现共同繁荣的方向发展,趋利避害,使各国特别是发展中国家都从中受益”“维护世界多样性,提倡国际关系民主化和发展模式多样化”[10]337。认为各国的事情应在和平共处五项原则的基础上进行平等协商和妥善解决。在区域合作方面,报告认为要“加强区域合作,把同周边国家的交流和合作推向新水平”[10]337。

2007年召开的十七大全面阐述了科学发展观,提出全面建设小康社会奋斗目标的新要求。十七大报告首次提出“在国际事务中发挥重要建设性作用”[10]469。在论述生态环境保护时,指出应该“加强应对气候变化能力建设,为保护全球气候作出新贡献”[10]476。这是党代会政治报告首次对全球气候治理做出回应。认为随着科技革命加速推进,经济全球化不断深入发展,世界多极化趋势也在加强,因此,“全球和区域合作方兴未艾,国与国相互依存日益紧密”[10]483。报告主张推动构建和谐世界,认为各国应该恪守公认的国际法和国际关系准则,遵循联合国宪章的宗旨和原则,在国际关系中“弘扬民主、和睦、协作、共赢精神”[10]484,承诺“中国将始终不渝走和平发展道路”[10]484。因此,中国将尊重各国人民自主选择发展道路的权利,坚持国家之间一律平等原则,广泛开展区域合作,努力营造“和平稳定、平等互信、合作共赢的地区环境”[10]484,在和平共处五项原则的基础上同所有国家发展友好合作。

十六大和十七大报告都重申了和平与发展的时代主题,认为世界多极化和经济全球化给世界和平与发展带来了机遇,求和平、谋发展、促合作成为不可阻挡的时代潮流;都认为中国将奉行独立自主的和平外交政策,反对各种形式的霸权主义和强权政治;都提到了人类面临的诸多难题和挑战,认为传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织,霸权主义和强权政治依然存在,南北差距逐渐拉大。因此,中国需要继续积极参与多边事务,推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。报告都主张加强国际合作,反对一切形式的恐怖主义,致力于和平解决国际争端和热点问题。

全球化的时代凸显出全球性的问题,这在十六大和十七大政治报告中都有提及。2007—2009年的国际金融危机使西方国家软硬实力严重受损,全球贸易增长缓慢,国际恐怖主义肆虐全球等一系列事件,既暴露了现有全球治理机制的“先天不足”,也凸显了提升全球治理水平和变革全球治理体系的必要性和紧迫性。作为全球化世界的重要组成部分,中国这一正在崛起的大国与全球治理的关系正日益受到重视。中国从“被治理”的国际制度“参与者”转变为“治理”主体的“改良者”。在此阶段,中国不但积极参与国际事务,而且努力寻求在全球治理体系中发挥建设性作用,争取在国际舞台上占有更重要的地位,成为解决区域性、世界性问题不可或缺的重要角色。

(四)为全球治理提供中国方案

进入新时代,世界正经历百年未有之大变局,面临的不稳定不确定性突出,全球治理体系变革加速推进,以习近平同志为核心的党中央深入分析全球治理的演变规律,推动全球治理理念创新发展,在维护全球治理框架的基础上提出“共商共建共享”的全球治理观;在实践上主动建立新型制度,开展全面、系统的治理行动,积极提供全球公共产品,推动全球治理体制机制“增量”改革,为破解全球治理赤字贡献了中国智慧。以“一带一路”倡议的提出和中国召开的周边外交座谈会为标志,中国参与全球治理进入了新的发展阶段。作为国际合作的倡导者和多边主义的践行者,中国在全球治理舞台中逐步从边缘走向中心。

2012年的十八大报告在总结过去五年的工作时指出,“坚定维护国家利益和我国公民、法人在海外合法权益,加强同世界各国交流合作,推动全球治理机制变革”[10]590。这是党代会政治报告首次提到“全球治理”的概念。十八大报告认为“全球合作向多层次全方位拓展”[10]605,并首次详述了人类面临的全球性问题,主要表现在“国际金融危机影响深远,世界经济增长不稳定不确定因素增多,全球发展不平衡加剧,霸权主义、强权政治和新干涉主义有所上升,局部动荡频繁发生,粮食安全、能源资源安全、网络安全等全球性问题更加突出”[10]605。同时表明了中国解决这些全球性问题的态度,即中国将始终不渝奉行互利共赢的开放战略,发挥负责任大国作用,以更加积极的姿态参与多边事务,支持联合国、二十国集团等发挥积极作用,共同应对全球性挑战;中国将“积极参与全球经济治理”“推动国际秩序和国际体系朝着公正合理的方向发展”[10]606。这是党代会政治报告首次提到要“参与全球经济治理”。报告呼吁要推动建设“持久和平、共同繁荣的和谐世界”[10]605,并且倡导人类命运共同体理念,主张维护国际社会的公平与正义,弘扬平等互信、包容互鉴、合作共赢的精神,“同舟共济,权责共担,增进人类共同利益”[10]605,这是在党代会政治报告中首次提到“人类命运共同体”理念。

2017年召开的十九大是中国特色社会主义进入新时代召开的一次大会。十九大报告在回顾过去五年的工作时指出,中国已经形成了全方位、多层次、立体化的外交总体布局,中国的“国际影响力、感召力、塑造力进一步提高”[11]7。报告对世界形势做出了科学判断,认为“世界正处于大发展大变革大调整时期”[11]58,世界面临的不稳定性不确定性变得日益突出,人类面临许多共同的挑战,如“世界经济增长动能不足,贫富分化日益严重,地区热点问题此起彼伏,恐怖主义、网络安全、重大传染性疾病、气候变化等非传统安全威胁持续蔓延”[11]58。面对这些全球性的挑战和风险,报告认为世界各国应该加强全球治理,团结协作、共同应对,因为“没有哪个国家能够独自应对人类面临的各种挑战,也没有哪个国家能够退回到自我封闭的孤岛”[11]58。

此外,十九大报告还呼吁“构建人类命运共同体”,即建设一个“持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界”[11]60。提出要“积极促进‘一带一路’国际合作”“推动建设开放型世界经济”[11]60,其目的是打造一个国际合作的新平台,最终缩小南北发展差距。首次提出中国的全球治理观,即“共商共建共享的全球治理观”[11]60,这对于中国的全球治理实践具有纲领性的指导作用。在此全球治理观的指导之下,中国将继续发挥负责任大国的作用,“积极参与全球治理体系改革和建设”[11]60,这是首次在党代会报告中提出“参与全球治理体系改革”的理念。

十八大以来,在中国特色大国外交思想的指引下,中国对全球治理的深度参与更具全球视野、更富进取意识、更有开创精神。与前几次党代会不同,十八大和十九大政治报告中都明确提到“全球治理”,“全球治理”理念正式被纳入党中央的战略决策中。此阶段,中国的国际身份再次出现转型,不仅是全球治理的参与者和改良者,更是新国际制度的建设者和引领者。

从全球治理主体来看,中国政府日益成为全球层面的重要行为体,其行为正深刻影响着全球治理的走向。此外,政府间国际组织和全球公民社会在国内和区域层面进行着多领域的深入合作,三大主体在全球性问题的治理上开展广泛的对话、协商和合作,使得全球治理成为一个多层次、多部门的综合治理体系。从全球治理的客体来看,中国在此阶段参与全球治理的范围和领域不断扩大。在全球安全治理领域,中国参与的治理活动既包括核安全、军控、防扩散等传统安全治理,也包括反对恐怖主义、跨国犯罪、贫困治理、传染病治理等非传统安全治理;在全球经济领域,中国参与的治理活动涵盖了全球贸易、全球金融等各个部分;在全球生态环境领域,中国参与的治理活动包括了全球气候治理、水污染治理、全球能源治理等方面。从全球治理的价值来看,此阶段,中国以构建人类命运共同体为目标,提出“共商共建共享”的全球治理观,如在全球经济治理领域,倡导平等、开放、合作、共享的价值观;在全球互联网治理领域,提倡相互尊重、相互信任、共享共治、合作共赢的价值观。这些价值超越了国家和意识形态的分野,是新时代中国参与全球治理的重大理论创新。从全球治理的机制来看,中国在此阶段主动缔造新规则,改革现有制度并建立新的制度。如通过“一带一路”国际合作高峰论坛、亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行和丝路基金等制度建设,中国已经形成了改善全球治理和构建人类命运共同体的中国方案。从全球治理的效果来看,近年来,在人类命运共同体理念的指引下,中国在全球治理领域不断创新,成绩斐然。以“一带一路”倡议为标志,在全球经济治理领域,中国开始发挥引领作用,在全球安全、气候变化和互联网治理等领域,中国的影响也不断显现,越来越展现负责任的大国形象,中国方案开始引领全球治理。

三、中国参与全球治理的历史经验

中国历次党代会政治报告中有关全球治理的论述表明,中国在参与全球治理上逐步实现了从“局外”到“局内”,从“旁观”到“参与”,从“建设”到“引领”的转变。从中国参与全球治理的政策主张可以看出,这些转变不仅根植于中国在参与全球治理过程中对成功经验的总结,如坚持和平共处五项原则、反对霸权治理、积极开展对外援助等;也得益于对诸多教训的吸取,如曾经一度对联合国的否定和抵制。我们需要继续坚守和传承好的历史经验,反思曾经的教训,以“共商共建共享”的全球治理观深度参与全球治理。

(一)坚持和平共处五项原则是指导中国参与全球治理的前提条件

从八大到十九大,政治报告中都有“五项原则”或“和平共处五项原则”的相关表述,说明中国外交政策保持了“和平共处五项原则”作为中国对外关系基础的延续性。从历次党代会政治报告对该原则的强调可以看出,“和平共处五项原则的精神不是过时了,而是历久弥新”(1)习近平在和平共处五项原则发表60周年纪念大会上的讲话 [EB/OL].(2014-06-28)[2020-12-01].http:∥www.xinhuanet.com∥politics/2014-06/28/c_1111364206_2.htm.。其中包含的4个“互”字、1个“共”字,体现了各国权利、义务、责任相统一的国际法治精神;其中体现的主权、正义、民主、法治等价值观,使得该国际法原则更具开放性和包容性,这与全球治理所倡导的价值观不谋而合。正是在该原则的指引下,中国在理念上认为全球治理观念是全球合作意识的体现,是长期以来人类文明共同追求的价值观;在实践上逐步开展国际合作,携手国际社会共同应对全球性挑战。如中国在全球治理过程中始终遵守“不干涉内政”原则,在全球治理中凝聚最大共识、形成治理合力。可以说,和平共处五项原则推动了全球治理价值的多元化,为中国参与全球治理提供了理论遵循和法理基础。当前,“共商共建共享”的全球治理观就是在和平共处五项原则基础上的发展与创新。在参与全球治理过程中,全世界只有遵守和平共处五项原则,坚持同舟共济、权责共担,才能够在国际社会中凝聚共识,共同呵护人类赖以生存的地球家园。

习近平总书记在“和平共处五项原则发表60周年纪念大会”的讲话中,多次阐明中国一直是不干涉内政原则的积极倡导者和坚定实践者。和平共处五项原则摒弃了弱肉强食的丛林法则,壮大了反帝反殖力量,加速了殖民体系崩溃瓦解,维护了广大发展中国家权益,推动公正合理的国际秩序建设,成为国际关系的基本准则和国际法的基本原则,因此得到国际社会的广泛赞同和遵守,已被当今世界一系列国际组织和国际文件所采纳。作为中国对外关系的指导思想,和平共处五项原则不仅在意识形态严重对立的两极格局中为中国寻找和拓展了生存空间,赢得了越来越多的朋友;更在与时俱进的成长中,为中国的经济发展和社会稳定塑造了良好的国际环境,为中国参与全球治理树立了良好的国际形象。

(二)反对霸权治理是中国参与全球治理的鲜明旗帜

从八大到十九大,历次党代会政治报告中都有“反对帝国主义”“反对霸权主义”“反对扩张军备”“反对强权政治”“反对冷战思维”等表述。无论是美国的霸权主义还是苏联的霸权主义,新中国从一开始就旗帜鲜明地加以反对。从十一大到十九大,除了十三大政治报告没有明确提及,其他历次党代会政治报告都明确提到中国的外交政策原则和立场,即“永远不称霸”“永远不搞扩张”。坚持在国际关系中恪守和实践和平共处五项原则本身就必然要反对霸权主义。为反对霸权治理,中国不仅在外交上制定了旗帜鲜明的反侵略政策,而且在必要时也采取了相关反侵略行动,对世界政治产生了极大影响。如今,中国已经成为国际社会反对霸权主义的中流砥柱。中国发起成立的新型国际组织是一种没有霸权的全球治理机制;中国试图通过“一带一路”国际合作反对西方中心主义的全球治理价值观,推动全球化均衡发展,纠正“逆全球化”方向,使发展中国家都能收获全球化的成果;中国始终是维护世界和平的重要力量,为全球发展不断注入新动力,为全球治理体系改革和建设贡献中国方案。

“保卫世界和平和反对霸权主义是国际安全关系的基本准则”[12]。自第二次世界大战尤其是冷战结束以来,美国借处于国际体系中心的优势治理世界,全球治理的理论和实践都具有深刻的美国印记。美国在全球治理中推行霸权治理模式,通过其主导的联盟体系和国际制度发挥作用,以维护美国霸权稳定。这样的霸权逻辑使其在全球治理问题上持工具性的实用主义立场,即在全球治理上,当有利于实现美国国内利益时,美国就积极参与;而当全球利益与美国国内利益不完全一致时,美国就会“全然抛却全球公共利益,只以美国国家利益为先”[13],这些行为给世界多个地区的安全发展带来阴影。真正的全球治理不是“美国治理世界”或者“西方治理世界”,而是世界各国——尤其是代表人类大多数的发展中国家——根据《联合国宪章》和其他公认的国际关系准则应对全球性挑战的集体行动。“全球治理必须是真正全球的”[14]10。在未来全球治理体系改革和建设过程中,新兴国家的参与及其对国际制度的改革必将使霸权治理模式难以持续。作为负责任的大国,中国始终坚持联合国宪章宗旨和原则,尊重主权原则、尊重文明多样性以及发展模式多样化,通过平等协商处理矛盾和分歧,反对霸权和强权政治,积极承担更多国际责任,为维护世界和平贡献更多公共产品。

(三)积极开展对外援助是中国参与全球治理的重要法宝

从“支持一切被压迫人民和被压迫民族的革命斗争”(九大)到“加大对发展中国家特别是最不发达国家援助力度”(十九大),中国一直以积极的姿态开展对外援助,在国际发展合作领域发挥了建设性作用。因此,开展对外援助,承担国际责任成为中国参与全球治理的重要法宝。作为世界上最大的发展中国家,中国曾经也是受援国之一。在八大政治报告中,对苏联等国援助中国有着极高的评价,认为“兄弟国家的这种同志式的援助,是中国人民永远不能忘记的。这种援助,无论过去、现在还是将来,都是我们所不可缺少的”[8]190。当自身获得发展之后,中国坚持履行国际义务,在“南南”合作框架下向其他发展中国家提供力所能及的援助。如今,中国已逐步从国际发展援助的边缘走向中心,随着参与国际发展事务能力的增强,中国在力所能及的前提下,积极支持多边发展机构的援助工作,以更加开放的姿态开展经验交流,探讨务实合作,提供全球和区域公共产品。

西方发达国家对不发达国家的援助,是一种富国对穷国单向度的捐赠与施舍,而中国对发展中国家的援助,则是一种第三世界人民帮助第三世界人民的双向度的相互援助与支持,旨在推进自身和亚非国家的民族解放事业与社会经济发展事业[15]。正如十二大报告所指出的,“中国还是一个发展中国家,但是我们一贯尽力援助与我们共命运、同呼吸的第三世界国家……无论是进行互利合作还是提供援助,我们都严格尊重对方的主权,从不附带任何条件,不要求任何特权。今后,随着我国经济建设的发展,我们将不断扩大同第三世界国家和人民的友好合作”[8]605。因此,中国在提供对外援助时,“坚持不附带任何政治条件,不干涉受援国内政”(2)《中国的对外援助(2014)》白皮书 [EB/OL].(2014-07-10)[2020-12-01].http:∥www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2014/document/1375013/1375013.htm.。例如,中国在“一带一路”的构建和对外援助中,坚持共商共建共享原则,希望沿线国家的发展能够和自身的发展同步,保持自身和周边国家发展的可持续性[16]20-21。在2020年暴发的新冠肺炎疫情防控过程中,中国在全力应对本国疫情的同时,竭尽所能为国际社会提供援助,毫无保留地同相关国家分享抗疫经验,积极主动加强科技外交,帮助国际社会抗击疫情,为全球公共卫生治理提供了中国方案和智慧,为世界防疫作出了重要贡献。

(四)重视联合国作用是中国参与全球治理的重要依托

十二大报告指出,第三世界在战后国际舞台上的崛起,“改变了联合国仅仅是受某些大国操纵的一架表决机器的情况,使帝国主义、霸权主义、扩张主义经常在这里受到正义的谴责”[8]605。从十四大报告到十九大报告都提及了“遵照联合国宪章”“重视联合国的作用,积极参与联合国事务”[10]127“支持联合国发挥积极作用”[11]60。

作为世界上最具代表性的政府间国际组织,联合国一直是解决全球性问题、缓和国际冲突的平台,是全球治理中规模最大、最重要的国际多边组织。新中国成立之初,由于美国在国际事务中排斥中国,“蛮横地剥夺我国在联合国的合法地位”[8]190,使得新中国不得不与西方“帝国主义”阵营决裂,并对西方国家建立的全球机制持排斥、拒绝甚至敌视的态度。尤其是在20世纪五六十年代初期,面临异常严峻的国际安全环境,中国对国际核不扩散机制以及联合国及其维和行动持全面否定和抵制态度,并且认为关贸总协定、世界银行以及国际货币基金组织也是帝国主义的侵略工具[17]。20世纪70年代,随着中国在联合国常任理事国席位的恢复,中国领导人开始意识到融入世界政治经济秩序的重要性,此后开始主动参加议题投票、自觉承担维和经费、积极参与维和行动。中国逐步向所有属于联合国系统的政府间组织派出代表,设在国外的多边外交常设机构逐年增多,联合国系统的组织设在中国的办事处也不断增加。这些做法不仅进一步提高了中国的国际地位,也加强了中国对国际事务的作用和影响。

中国正是通过参与联合国体系的国际制度逐步而谨慎地参与到全球治理进程中来的。联合国在全球事务中的合法性与中国在联合国的地位都促使中国参与全球治理必须以联合国为轴心。改革开放之后,中国积极参与联合国及其专门机构和其他国际组织,积极参与解决全球性和地区热点问题,履行对国际社会的承诺,承担力所能及的责任,在国际事务中发挥独特的建设性作用,向国际社会展示了负责任大国的良好形象。作为联合国的创始会员国,中国是《联合国宪章》的忠实践行者,也是联合国改革和发展的重要贡献者。中国不但是联合国维和活动第二大出资国,而且是安理会五个常任理事国中派出维和人员最多的国家。中国曾被挡在联合国大门之外长达22年,但从未动摇对多边主义的信念,从未放弃对《联合国宪章》宗旨的坚守(3)王毅.中国是国际秩序的维护者和多边主义的践行? [EB/OL].(2018-09-29)[2020-12-01].https:∥www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1600647.shtml.。

(五)践行国际合作是中国参与全球治理的唯一道路

从“进一步促进和平共处和国际合作”(八大),到“积极促进‘一带一路’国际合作”“打造国际合作新平台”(十九大)可以看出,践行国际合作是中国参与全球治理的唯一道路。中国的改革开放为国际多边合作提供了有利条件。伴随着中国改革开放地不断推进,中国参与国际多边合作逐步深入。国际合作既是人类进步的重要动力,也是通往全球善治的唯一道路。国际合作为民族国家和不同文明之间的相互学习提供了良好的平台。从某种意义上说,国际合作的过程,也就是各民族国家之间相互学习的过程。国际合作的最终目的,既是为了增进全人类的共同利益,同时也是为了增进民族国家自身的利益。实践表明,“国际合作是推动国际社会发展的核心动力,全球性问题必须通过国际合作寻求解决之道”[18]。全球化为国际合作创造了良好的条件,在全球化时代,各种全球性问题的解决需要世界各国遵守国际规则、建立国际机制、开展国际合作。简而言之,国际合作是人类实现幸福、繁荣与和平的必经之路。

当前,全球治理体系变革对国际合作提出了更高的要求,国际社会尤其是发展中国家只有深化合作,提升全球治理能力,才能推动国际体系有序变革。当今世界面临着诸多超越国界的挑战,如贫困、粮食短缺、气候变化、恐怖主义、大规模传染性疾病等,没有一个国家可以独自解决。应对全球性挑战需要更高水平的国际合作。全球更需要一个广阔、开放、包容和共享的国际合作平台,中国提出的“一带一路”倡议成为全球化进程中重要的国际合作方案。迄今为止,中国已经成功举办两届“一带一路”国际合作高峰论坛,形成世界各国合力推进“一带一路”建设的全球共识,构建起发展战略对接、各自优势互补、彼此互联互通、包容开放发展的国际合作平台。中国“一带一路”建设对推进全球互联互通发挥了积极作用,有助于让更多人分享全球化带来的机遇与成果。“一带一路”建设从理念转化为行动、从愿景转变为现实,不断释放合作共赢的红利,已经成为维护全球化和自由贸易、改革完善全球治理的中坚力量,为构建人类命运共同体注入强劲和持久动力。近年来,新发传染病在地区和全球迅速传播,给国际社会带来灾难性影响。在新冠肺炎疫情防控中,中国政府始终本着公开、透明、负责任的态度及时向国内外发布疫情信息,加强疫情防治国际合作,为世界防疫争取了宝贵时间,为全世界疫情防控树立了中国标杆。

四、结语

中国在参与全球治理过程中尽管历经坎坷,但经受住了国际风云变幻的严峻考验,并在和平崛起进程中发挥着巨大作用。当前,世界正面临百年未有之大变局,全球治理体系也面临诸多变局。全球权力平衡从发达国家向发展中国家的系统性转移以及美国领导力的日趋下降,导致全球治理陷入新的困境和僵局,对全球治理体系进行变革成为世界各国的共同诉求。在“百年未有之大变局”的时代背景下,积极参与全球治理体系变革,塑造重要战略机遇期,对中国而言不但必要而且十分紧迫。作为崛起中的新兴大国,中国需要在全球治理的理念和实践上做出回应与贡献。

在理念上,秉持“共商共建共享”的全球治理观。理念是行动的先导,中国参与全球治理的路径由遵守国际规则到推动革新以及形成了站位更高、视野更广的全球治理观[19]。十九大报告指出,“中国秉持共商共建共享的全球治理观……积极参与全球治理体系改革和建设”[4]60。“共商共建共享”的全球治理观具有公正合理、合作共赢、义利合一、共同发展、和谐共生等深刻的价值基础,是中国积极参与全球治理体系变革的基本理念和主张,其适应全球治理体系变革的需要,符合全球治理的发展趋势,为全球治理指明了方向,必将深刻影响全球治理的进程。

在实践上,打造国际合作新平台。中国应持续深化改革、扩大开放,以“一带一路”倡议、亚投行等全球治理新机制为抓手,通过打造国际合作新平台,积极开展主场外交,参与国际规则制定,提供更多全球公共产品,创造更多的国际交流平台和合作机会,推进全球治理体系变革。中国既需要重视国际组织人才的培养,增强参与全球治理的能力;也需要加强对外话语体系建设,回应国际社会对中国的关切,讲好中国参与全球治理的故事。

总之,百年未有之大变局使全球治理变革处在新的历史转折点上,成为大势所趋。展望未来,中国在全球治理丰富的历史经验基础上,参与全球治理体系变革和建设将更加成熟与自信。全球治理的中国方案、中国倡议、中国主张、中国印记会越来越多,中国也将从全球治理的“中国自信”迈向“中国自觉”。