国家治理视域中的守土固边治理

浦 永

（西南林业大学马克思主义学院，昆明 650224）

我国是世界上陆地边界线最长和陆地接壤最多的国家，长达2.2万多千米的边界线及其沿边地带因国家、边民和境外等多重因素的共同作用而导致在守土固边过程中出现了直接危及国家领土主权安全、认同安全、国民生命安全及其他领域安全的治理资源供给不足、守边力量薄弱、边民意识淡薄、机制建设滞后、境外新老问题交织共振等守土固边问题。

在守土固边治理的既有研究中，周平教授在其著作《中国边疆治理研究》中论述了边境地区人口流失、人口非法流动、边境贫困等诸多问题给边境管理、边疆安全、国家守土固边等领域带来巨大威胁〔1〕。中国社会科学院边疆史地研究中心主任邢广程教授主编的《“治国必先治边、治边先稳藏”重要战略思想研究》一书，全面分析了西藏治理的地缘战略意义及其在国家稳定与发展大局中的地位，并从依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础等多个角度观照国家“治藏”的历史经验、现实挑战及未来展望，论述了西藏段的守土固边治理在国家领土主权安全和发展战略中的现实意义和深远意义〔2〕。白利友和谭立力在《基于全球夜间灯光遥感数据的中国西南边境虚空化考察》〔3〕、王江成在《陆地边境虚空化的“抵边村落”观察——以云南省H边境县某“抵边村落”为个案》〔4〕的论文中认为，边境虚空化态势给国家领土主权安全、边防稳固带来潜在威胁。而在2017年习近平总书记给西藏隆子县玉麦乡卓嘎、央宗姐妹的回信之后，孙保全、张飞、夏文贵等围绕边民在守土固边过程中的重要地位，从“边民意识”〔5〕、“边民地位功能”〔6〕、“边民角色的转换与重塑”〔7〕等角度论述了边民与守土固边的重要关系。

根据文献梳理，无论是把守土固边治理置于边疆治理、边境治理研究框架还是从兴边富民、边民主体等视角，都有利于助推守土固边治理理论研究的深化。但因为守土固边事关国家2.2万多千米的边界安全以及国民安全、地缘政治安全大局，上述研究成果显然难以满足守土固边治理研究的多层次、宽领域的理论需要。并且，在国家民委于1999年实施了旨在促进边境经济社会发展的“兴边富民”行动之后，2017年10月底习近平总书记给西藏隆子县玉麦乡卓嘎、央宗姐妹的回信，意味着守土固边治理更加受到重视。自此之后，中国共产党十九届四中全会还作出了“加强边疆治理，推进兴边富民”“健全党政军警民合力强边固防工作机制”〔8〕的战略部署，以及2017年中共中央办公厅和国务院联合印发的《关于加大边民支持力度促进守边固边的指导性意见》、2018年4月习近平总书记主持审议的《关于新时代加强党政军警民合力强边固防的意见》和2019年12月“兴边富民”行动协调小组的成立，这不仅突出守土固边在国家发展全局中的重要地位，也更加要求为了增强守土固边治理效能、提升守土固边实效性，迫切需要强化该问题研究的系统性、多学科交叉性、视角的多元性、分析框架的科学性，以为守土固边治理实践提供符合中国国情、边境具体实际、周边安全需要的守土固边治理理论。

一、守土固边治理在国家治理中的重要作用

边境虽小事，事事通中央。从国家陆地疆域看，边境守土固边问题虽然是国家疆域中最边缘部分中出现的问题，但其却是事关国家领土主权安全、国民生命安全和地缘政治安全等治国安邦和发展大局的重大现实问题。

（一）守土固边治理实质上是国家领土主权安全治理

国家领土主权是国家最根本、最核心的利益。守土固边治理对国家领土主权安全的重要性是由其特定内涵和特殊的地理空间决定的。所谓守土固边治理，是指国家凭借政权力量整合各类资源对守土固边过程中出现的问题和潜藏着的风险进行解决和防控的过程，其实质是通过“治”和“防”最终达到维护国家领土主权安全的目的〔9〕。守土固边治理中的“土”和“边”是特指国家的领土和国家的实体边界。陆地实体边界必然要以国家领土为载体，成为国家间的界限。国家与国家之间的交界以及交界一侧即“土”和“边”就正如农村使用权归属不同农户的两块接壤土地的地界，要确保自家的土地（包括地表和地底土壤及其附属物）不被侵占或流失和地界（往往以石头、木桩作为交界标识）不被挪动，必然需要通过特定的方式进行守护。对于国家而言，“土”和“边”因“国家”这一根本属性而上升到国家领土主权的层面，也同样需要凭借特殊方式进行守护。但在现实中，国家的“土”和“边”极易因为国家治理资源、治理理论、边民问题和邻国因素受到影响和干扰。在这样的情况下，就必然要从国家层面对影响和干扰国家边界和国家领土的诸多问题进行治理，以确保国家边界安全和领土主权安全。

（二）守土固边治理直接影响国家治理全局

不谋全局者，不足谋一域。国家治理体系和治理能力现代化作为国家的重大战略，必须具有纵览全局、观大势、谋大局的思维。守土固边治理作为国家治理的重要方面，与国家治理全局形成不可分割的部分与整体的关系，其治理成效直接关系国家治理全局效能的提升与发挥。在国家治理全局中，守土固边治理相较于国家核心区治理、边疆治理而言，长期处于国家治理的边缘并成为局限国家治理效能的“短板”。根据短板效应，国家治理的整体效能是由国家对“短板”问题的治理效果决定的。守土固边治理这一“短板”所带来的诸如领土主权安全、国民生命安全、地缘政治安全等安全问题已经成为国家治理效能提升和国家全面发展的掣肘，尤其是随着世界大变局中出现的诸多区域性、全球性的公共安全问题，越来越把我国守土固边治理的这一“短板”给凸显出来。在这样的特殊条件下，如果守土固边治理这一影响至深的“短板”仍然没有得到有效治理，将会严重影响国家治理全局。

（三）守土固边治理能力本质上是一种国家治理能力

守土固边治理能力是指国家凭借政权力量整合各类资源对守土固边过程中出现的各种问题和潜藏着的风险进行解决和防控的能力。守土固边治理作为国家治理的重要组成部分，其治理能力从根本上讲是由国家治理能力决定的。反思守土固边问题的出现及其发展态势，把2.2万多千米的边界线及其沿边地带的治理交由治理能力较为有限的边疆地方各级政府是很难达到预期效果的。因此，只有充分发挥国家治理能力，才能从根本上解决守土固边过程中出现的问题。今天，守土固边治理之所以被国家决策层关注并上升到国家治理层面，不仅仅是因为守土固边问题危及国家领土主权安全，更重要的是自改革开放以来经过40多年的发展已经具备了对守土固边问题进行全面治理的能力。并且，通过对守土固边问题进行有效治理，其根本价值还是在于助推国家治理能力的整体提升。

（四）守土固边治理为国家治理提供重要的安全屏障

国家治理需要特定的地理空间为载体，而这一承载国家治理的地理空间的安全状况直接决定国家治理成效。在国家治理模式中，把国家陆地疆域划分为国家核心区、边疆、边境和边界的圈层治理结构日渐明晰。边境是国家安全的重要缓冲区，而边境区域中的边界及其沿边地带则是边境安全的第一道防线。“边界→边境→边疆→国家核心区”正如一枚鸡蛋的四个主要结构（由表及里）即“蛋壳→蛋膜→蛋白→蛋黄”，每一个外层对内部结构的安全都起到至关重要的作用。中国长达2.2万多千米的边界线及其沿边地带对边境、边疆和国家核心区形成了“C”形保护圈，利用边界的阻隔功能和排他性功能把威胁国家安全和国民安全的境外风险和安全问题阻止在边界线之外，为国家治理提供重要的安全屏障。

二、国家在推动守土固边治理中面临的主要问题与挑战

随着改革开放的深入和现代化建设的快速推进，守土固边问题被不断显露出来，并逐渐成为威胁国家领土主权安全、局限国家治理效能的重大问题。并且，守土固边问题并不是孤立地存在，而是与边境内外的诸多问题共生共振，这导致了国家在对其进行治理的过程中将会面临诸多问题与挑战。

（一）治理资源的分配与持续性供给问题

守土固边治理检验的是一个国家的治理能力和资源分配与持续性供给能力。“资源问题本质上就是政治问题，而政治问题永远是围绕着人类基本的生存问题”〔10〕。治理资源问题是守土固边治理中最根本的问题，守土固边治理所需要的大量人力、物力和财力都需要“国家”这一最大的责任主体进行供给和调配。无论是守土固边问题还是国家层面的问题，“国家”既是问题治理的最大责任主体，也是问题治理所需资源的最权威分配者。一方面，守土固边问题及其衍生出来的诸多问题不断变动、增多。另一方面，在国家治理的“总盘子”中，守土固边问题的治理与国家其他问题的治理共同分配着国家治理资源总盘子中的“蛋糕”，而守土固边治理获得“蛋糕”的分量既取决于其在国家战略中的地位，更取决于国家治理全局中的资源整合能力和分配能力。

另外，国家在对守土固边问题进行治理时，还面临治理资源能否持续性供给及其“量”与“质”的考验。边民流失、“消极守土”、守边代际传承问题的大量出现，是国家治理资源分配的时空差异以及资源分配的“量”和“质”的问题共同作用的结果。

（二）边民动员与整合问题

“边民建设家园，守护家园的私益，又同时铸就着实边、养边、护边、守土固边的国家边防公益”〔11〕。然而，边民守土固边功能的发挥，不仅需要自觉而为，更需要国家力量的动员和整合。边民动员和整合问题是国家在守土固边治理中的核心问题。反思守土固边治理经验，边民之所以难以被有效动员并整合为有生力量，主要是因为边民的经济利益（根本利益）〔12〕、特殊权益①边民相比较于内地居民而言，其权责具有特殊性。边民的权利不仅包括与内地居民具有共同的国民身份而享有的普通权益，还包括因其居住于国家边界而担负守土之责相对应的特殊权益。其责任也源于作为中国公民和特殊的居住空间。但在现实中，部分边民只享受国家赋予的权益，不愿担负守土固边之责甚至还有部分边民与境内外不法分子内外勾连，威胁国家安全和利益的现象时有发生。比如中越边境河道和陆地通道中的“非法渡口”等。、权益退出机制和履责奖惩机制、“五个意识”②“五个意识”是指国家意识、国民意识、国防意识、国门意识和国土意识。教育机制得不到保障以及产业发展滞后、与邻国边民政策比较而产生的“相对剥夺感”等多重因素共同作用的结果。国家常规力量、边民群体、科技或物防、人防、技防犹如构筑国家边防安全基石的“三根支柱”，边民作为其中之一，如果在守土固边过程中仍然出现持续性的边民流失、“消极守土”等问题，将会严重消解国家边境防线安全的力量结构。

（三）守土固边治理理论的迟滞

新中国成立后，虽然守土固边问题持续存在并表现出快速发展甚至恶化的态势，但因为多层原因导致该问题长期缺乏与之对应的具有专门性、系统性、动态性的理论支撑。尽管在1999年国家民委就已经推动了旨在促进边境经济社会发展、稳边固防的“兴边富民”行动以及2017年中共中央办公厅和国务院印发《关于加大边民支持力度促进守边固边的指导性意见》、习近平总书记于2018年4月主持审议《关于新时代加强党政军警民合力强边固防的意见》等等，但时至今日，既有的研究成果更多的是从边疆治理、边境治理的研究框架或从边民意识和边民地位功能等视角进行展开，缺乏对“守土固边问题及其治理”“边民权责问题”“邻国边民问题”“境外边境防线问题”以及一些新的诸如新型冠状病毒等具有传染性的公共卫生安全问题所凸显出来的边境域内医疗卫生防控体系、物资储备体系、粮食安全体系、“交通”①“交通”既指公路、铁路、航空、水运等交通，也指通信网络和人心相通。体系等问题的理论研究，这样的理论研究局面严重滞后于日益突出的守土固边治理的理论需要。

（四）地理环境的制约

地理环境决定论认为，自然环境尤其是气候环境对社会发展具有决定性作用。在我国2.2万多千米的边界线中，东北、内蒙古、西北、西藏边界线段的地形地势、气候环境极其复杂、恶劣，严重制约了上述边界线段所处地理空间的社会发展和人口增长，甚至出现无人区的现象，导致上述占据我国约3/4的边界线段成为当前我国守土固边问题最严重的线段，其中，守土固边的群体性力量问题最为突出。巧合的是，我国守土固边问题严重程度的地理空间分布与“胡焕庸线”的地理学意义具有超强的吻合性。

另外，在与我国陆地接壤的14个国家的边界线段中，很多线段“山水相连”的地理环境特征导致边界内外之间缺乏天然屏障。即便在西藏与印度边界线段中存在天然屏障，但这种以复杂的地形地势和恶劣的气候生态为特征的天然屏障反而制约了国家对该线段进行有效的“物防、人防、技防”的“三位一体”防控体系建设，反而会给国家带来诸多安全隐患。

（五）境外新老问题交织共振带来的威胁与挑战

中国是世界上陆地边界线最长和陆地接壤最多的国家，这既是国家发展的优势，也是国家治理的巨大挑战。一是邻国边境日益充实的威胁。随着改革开放的深入和国家现代化进程的加快，中国边民流失严重，最终导致边境地区尤其是沿边地带虚空化态势加剧，而与之相反的是邻国尤其是越南等国边境日益充实带来的威胁与挑战。二是邻国边民利益边界拓展带来的问题。司马迁曾说：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”在中国2.2万多千米的边界线中，存在不计其数的边境陆路、水路通道甚至存在大量的非法渡口，并且国家边界界碑之间因为缺乏明确的隔离障碍物和标识，这些边界上的“漏洞”为邻国边民跨境非法流动、非法生产生活提供了机会。三是邻国边民跨境劳务和跨境婚姻潜藏着的诸多意识形态渗透、宗教渗透、认同安全、人口安全、生命安全等问题。四是源于境外的各种公共安全问题。例如随着2020年新型冠状病毒的暴发和蔓延，企图输入我国的境外疫情给我国的边境防线带来巨大压力和挑战。正如国家卫健委新闻发言人所言：“与我国接壤的边境国家，疫情输入我国风险持续攀升，多省报告了境外输入病例的关联病例，防输入压力持续加大。”〔13〕

三、国家治理是推动守土固边治理有效提升的关键

党的十九届四中全会指出：“坚持改革创新，突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”〔8〕同时也指出，我国国家制度和国家治理体系具有“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势”〔8〕。守土固边治理作为国家治理和国家整体发展的“短板”，需要在国家治理的框架之中发挥国家制度尤其是党的领导制度的“集中力量办大事”的优势，基于国家治理全局，凭借国家治理能力推动守土固边治理的有效提升。

（一）要把守土固边治理纳入到国家治理框架中进行谋划

“国无防不立，边无防不宁。边海防工作是治国安邦的大事，关系国家安全和发展全局。一部屈辱的近代史告诉我们，陆上有边无防，海上门户洞开，数百次大大小小的外敌入侵，给中华民族造成了深重灾难”〔14〕。历史和现实告诉我们，守土固边事关国家主权安全、领土完整和国家崛起之大局。并且，随着全球性风险和公共安全等非传统安全问题的频发，守土固边的重要性在维护国家领土主权安全这一根本的基础上，越来越多地突出于源于境外的对国家安全和国民生命安全与身体健康造成威胁与挑战的“三股势力”、武装组织与犯罪团伙、新型制毒、走私军火、网络传教、电信诈骗以及登革热、疟疾、新型冠状病毒、毒品买卖与走私以及跨境婚姻裹挟而来的各种疾病的防御与防控之中。在这样的情况下，纵观守土固边的重要性以及现存问题的发展态势和边疆、边境自身的治理能力，把守土固边治理纳入到本来还要依仗国家输入治理资源的边疆治理和边境治理的框架之中，显然难以奏效于守土固边治理。因此，必须要把守土固边治理纳入到国家治理的框架之中进行谋划，充分发挥“国家尤其是中央政府具有在全国范围内动员和配置资源，进而塑造区域发展的强大能力”〔15〕。进而提升守土固边治理的有效性。

（二）要从国家治理全局审视守土固边治理模式

传统的“核心-边缘”等治理模式具有分散性、碎片化特征，不利于守土固边治理和国家治理的整体性提升。因此，需要对传统的治理模式进行调整和创新，切实提升守土固边治理的有效性。

一是由“核心-边缘”单向治理模式向“核心-边缘”双向互动治理模式转变。相比传统的“核心-边缘”单向治理模式而言，“核心-边缘”双向互动治理模式具有均衡性、互补性特征，其要求国家在推动“核心”发展的同时也要重视“边缘”的发展。并且，随着边疆和边境在国家发展中的战略意义提升，国家也会加大包括守土固边治理在内的边疆治理、边境治理的资源投入。这样的治理模式既有利于国家核心区发展的延续性和国家“边缘”地区的开发，也有利于“核心”与“边缘”之间形成优势互补，共同支撑国家的整体性发展。

二是由分段治理模式向全段治理模式转变。分区治理是国家治理的一种重要模式，2.2万多千米的边界线被分割成若干段交由治理能力不同的边疆地方各级政府进行治理，这必然会因治理方式、治理过程、治理效果的差异而导致治理的碎片化，不利于多元治理主体的力量汇聚和边界功能的整体性发挥。要确保国家边界线安全并能够真正发挥对国家安全和国民安全的屏障作用，要不断增强各府际之间的治边共识和协同能力，注重对国家边界全段的“治”与“防”，一旦某一段或某一点出现漏洞或治理失效，境外的诸多安全问题将会从这些“漏洞”中输入我国境内。

三是由国家常规力量和边民“二元”力量结构向全民共治共享的边防安全共同体转变。边防不应该只是国家常规力量和边民应该担负的责任，更应该是全体国民的责任。随着边境安全问题尤其是非传统安全问题的叠加、聚合甚至裂变，传统的单纯依靠国家常规力量和边民共治的力量结构难以有效应对复杂多样的安全局势，并且这些安全问题一旦冲破国家边境防线，会给国家安全和国民安全带来严重影响，这就必然要求国家疆域范围内的所有居民都应该携手共治，努力承担相应的安全义务，形成一个牢固的边防安全共同体。

四是由传统的“物防+人防”向“物防+人防+技防”的“三位一体”防控模式转变。随着守边群体性力量问题和境外非传统安全问题的日益突出，单纯依靠“物防+人防”的传统防控模式已经难以有效应对复杂多变的边界内外局势，必须建构符合各线段的“物防+人防+技防”的“三位一体”防控体系。其中，大数据、移动终端、云计算、人工智能等高新技术将是推动我国边境防线建设由信息化到智能化再到智慧化的重要动力，也是弥补守土固边过程中物防和人防缺陷的重要举措。

五是由我国“单边管控”向与邻国建立双边、多边管控模式转变。与我国陆地接壤的14个国家中，部分国家或地区（诸如缅北“民地武”控制区域）因多重原因导致其边防管控较为松散甚至基本不管，导致我国的边境管控长期处于“单边管控”模式。我国要实现守土固边治理的有效性，单纯靠我国的“单边管控”很难有效应对复杂多变多样的边界内外局势，必然需要与陆地接壤的14个国家建立双边、多边的管控模式。

（三）要以国家治理能力推动守土固边治理能力的提升

国家治理能力决定守土固边治理能力，国家作为守土固边治理的第一责任主体和最重要的治理主体，针对制约守土固边治理的诸多因素，应在国家治理体系的框架下，运用制度、机制和工具来实现对守土固边问题的有效治理。

一是充分利用国家制度优势，增强制度效能和制度创新能力。守土固边治理能力的提升需要发挥国家各项制度尤其是党的领导制度的“集中力量办大事”的优势，动员和整合全国资源投入到守土固边治理之中。同时，也要加快边民特殊权责和全民边防义务的制度创新及与其相配套的法律法规体系建设，推动守土固边治理朝着法治化方向前进。

二是增强治理资源的持续性供给能力。包括政治资源、经济资源、社会资源等在内的治理资源问题是制约守土固边治理有效性提升的根本性问题。其中，边民不断变化和增长的生存性、发展性、享受性资源需求是重中之重。国家要让边民长期居住于国家边界沿线，更多地要靠国家的资源输入来满足边民的美好生活需要。除此之外，国家边界安全建设、边防基础设施建设、国家智慧防线建设〔9〕、全民防线建设都需要大量的人力、物力、财力。如此庞大的资源需求，在各个治理主体中，只有国家才具备这样的能力。

三是增强边民动员与整合能力。边民群体是守土固边的中坚力量，但如何把中坚力量转化为有生力量，不仅需要国家建构符合边民利益需求和生产生活实际的民生保障机制、特殊权益保障与退出机制、履责奖惩机制、边民意识传导机制、党政军警民联防联控机制，还要通过人口增长动力机制、移民实边机制推动边民人口生生不息、代代相传。而在上述机制建构中，边民特殊权益保障机制和边民人口增长动力机制应该得到国家的高度关注。

四是增强边境防控能力。边境防控能力的提升，需要从国家层面建构适合边疆、边境实际的“物防+人防+技防”防控体系、“交通”体系、物资储备与供应体系、粮食安全保障体系以及一些新的诸如登革热、疟疾、新型冠状病毒等危及国民生命安全的公共卫生安全问题而凸显出来的公共卫生医疗救治体系、公共卫生应急管理体系、公共卫生安全与重大风险防控体系和与之对应的法律体系。

五是增强守土固边治理理论的创新能力。每一个问题都有其自身的演进逻辑，这必然要求能够对该问题具有科学解释力的理论体系的出现。守土固边问题是在具体实践中出现的重大现实问题，必然需要根据该问题的具体面向进行理论创造。要提升守土固边治理的有效性，不仅要把守土固边治理作为一个相对独立的研究领域，更要从变化之中去把握和研究王朝国家时期的治边史和现代国家的治边问题、边民问题、境外问题。在此基础上，还要基于中国守土固边的具体实践不断学习和借鉴其他国家的先进治理经验和优秀理论成果。

《管子》云：“夫国大而政小者，国从其政；国小而政大者，国益大。”观照守土固边治理的历史经验和现存问题，国家在对该问题进行治理中应该有以下考量：一是要明确国家是守土固边治理的第一责任主体和最重要的治理主体，并从国家发展大局和国家治理全局中进行谋划和把握；二是要以国家治理能力来推动守土固边治理，只有不断增强国家治理能力，才能提升守土固边治理能力及其有效性；三是边民是守土固边的关键性变量，要坚持从变化之中去把握边民政策，尤其要重视研究邻国边境政策和我国边民特殊权益、边民的政治认同以及边民群体性力量等问题；四是全民边防共同体以及从信息化到智能化再到智慧化将是中国边境防线建设的必由之路；五是要真正提升守土固边治理的有效性，单纯依靠我国的“单边管控”是远远不够的，必须与邻国建立切实有效的双边、多边管控模式。