经济区与行政区适度分离改革：实践逻辑、典型模式与取向选择

蔡之兵 张可云

摘   要：探索经济区与行政区适度分离改革是推动区域协调发展战略取得实质性进展、理顺政府与市场关系的必然举措。基于经济区与行政区的概念辨析，提出探索经济区与行政区适度分离改革的目标是要破除“区对区的分割”，而非实现“区与区的分开”。经济区与行政区适度分离改革既包含纵向层面的“高放低”“普变特”“低升高”三种模式，又包含横向层面的通过“趋高”来实现“趋同”和通过“趋新”来实现“趋同”两种模式。现阶段，纵向层面与横向层面的改革模式分别面临系统性不足、区域合作积极性与有效性难以保障的困境。为此，应分别从遏制地方无序发展、构建动态的发展权限配置体制、鼓励采用高效精简的管理体制以及完善相关法律基础、优化政绩考核机制、强化政策协同支持等方面来推动经济区与行政区适度分离改革。

关键词：经济区;行政区;适度分离;区域协调发展

中图分类号：F127   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2021）11-0030-12

2021年中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，明确提出要“探索经济区与行政区适度分离改革”。由此，经济区与行政区适度分离改革受到学术界和政策层面更多的关注。实际上，从相关文献来看，经济区与行政区的关系问题并非全新话题[1]。处理好经济区与行政区的关系是我国经济体制改革的重要任务之一。研究如何探索经济区与行政区适度分离改革，既是确保区域协调发展战略取得实质性成果的重要手段，又是进一步理顺政府与市场关系的必然要求。本文从经济区、行政区的概念入手，通过比较分析现行经济区与行政区适度分离改革的不同模式，为未来更加有效地探索经济区与行政区适度分离改革模式提供有益参考。

一、经济区与行政区适度分离改革的相关理论阐释

探索经济区与行政区适度分离改革是立足于经济区与行政区的战略举措，这就意味着清晰界定经济区、行政区的内涵是明确经济区与行政区适度分离改革具体含义的前提。

（一）经济区、行政区的内涵界定

虽然学者们对行政区概念的界定并非完全一致，甚至在称呼上也存在“政区”“行政区”“行政区划”“行政区域”等之分，但从大部分学者关于行政区的内涵界定来看，行政区概念的范畴是比较明确的。如周振鹤提出，“除非疆域特别狭小，任何一个国家都要根据行政管理的需要，将领土划分成有层次的区域，这一过程叫做行政区划，这些区域称为行政区域，行政区划和行政区域也可通用，简称为行政区或政区。”[2]刘君德则认为，“政区是行政区或行政区域的简称，是指一个国家的地方行政机关所辖的区域。国家根据行政管理和建设、治理的需要，遵循有关法律规定，对领土进行合理的分级划分而形成的区域和地方，这就是‘行政区划，它是国家政权建设的重要组成部分，是一种政治地理现象。”[3]浦善新也指出，“行政区是指国家为行政管理而划分的区域，也就是相应的地方国家行政机关所辖的区域，又称行政区域，亦简称政区。”[4]可见，绝大部分学者都认为行政区是国家为了管理需要而对国土空间进行划分的结果。

相较于行政区比较统一的内涵界定，经济区概念的内涵相对模糊。大部分学者都认可从经济产业联系的角度对空间进行划分从而得出经济区的内涵[5]。然而，由于区域之间的经济产业联系是“无形”的，难以客观清晰界定这种联系的空间范围与空间边界，这也使得经济区的划分往往依赖于行政区域。换言之，经济区的划分往往体现为不同级别和不同数量行政区的组合。以我国经济区划分实践为例，早在1958年，为了加速国民经济复苏，我国在东北、华北、西北、华东、中南和西南六大行政区的基础上设立了东北、华北、西北、华东、西南、华中和华南七大经济协作区，1961年七大经济协作区合并为六大经济协作区。改革开放以后，为进一步激发地方发展积极性，“六五”期间中央成立了西南、西北、中南、华东、华北和东北六个大区。1985年中央提出三大地带的划分思路并将全国划分为十大经济区，“九五”期间进一步将十大经济区整合为东部地区、环渤海地区、长三角地区、东南沿海地区、中部地区、西南和东南部分省区、西北地区等七大经济协作区[6]。显然，这些经济区本身都是行政区的组合。在这种背景下，虽然国家始终高度重视“全国一盘棋”的发展理念，但在實践过程中，由于这些经济协作区仍然包含了多个不同的行政区，且每个行政区都有较高的自主发展权限，在实际发展过程中仍然高度关注自身发展利益和追求自身产业体系的“大而全”，各大经济协作区之间难以形成合理的分工格局，更没有体现区域合作的发展导向。因此，虽然这一时期我国进行了大量经济区的划分实践，但实际效果并不尽如人意[7]。

由此可见，相较于行政区概念的明确性与统一性，经济区概念的内涵并不明确。这也导致虽然很早就有学者意识到行政区对经济区的抑制和束缚作用，但学术界对采取何种措施来降低这种抑制作用并没有做过多的深入研究[8]。这也是本文继续研究经济区与行政区适度分离改革的缘由之一。

（二）经济区与行政区适度分离的内涵界定

从现有文献来看，目前直接讨论探索经济区与行政区适度分离改革的文献并不多。同时，从已有文献对这一概念的界定来看，为数不多的文献认为探索经济区与行政区适度分离改革就是要将经济区与行政区“分开”，具体思路是将经济区概念“实体化”，对经济区进行分类并讨论不同类型经济区与行政区的具体分离思路[9]。显然，这种研究思路仍将经济区视为行政区的某一部分、某一类型或某一组合。然而，经济区本义指的是经济产业相互之间存在紧密联系的空间范围，且这种无形的空间联系理论上是不受行政区域影响的。因此，如果基于这一本质定义，经济区与行政区并不存在直接关联，经济区并非行政区的组合或者特殊类型。这也就意味着，探索经济区与行政区适度分离改革并不能单纯地关注“行政区”与“经济区”的关系。

实际上，在现实经济活动中，我们之所以会提出探索经济区与行政区适度分离改革，其根本原因是行政区的行政区经济会对经济区即经济规律充分发挥作用的空间范围产生直接的干扰作用并导致经济区的行政割裂。行政区经济指的是改革开放以来在由传统的计划经济体制下区域经济的纵向运行系统向社会主义市场经济体制下区域经济的横向运行系统转变时出现的一种奇特的区域经济类型[10]。这种发展模式会带来包括政府严重干预和深度参与企业的市场竞争、生产要素的跨行政区自由流动过程严重受阻、行政中心与经济中心高度重合、行政区边界经济的衰竭等一系列问题。可见，行政区经济的存在制约了市场经济规律的作用空间。在这种背景下，探索经济区与行政区适度分离改革的目的就显而易见了，即要避免行政区域的个体性对经济区域整体性的分割。换言之，探索经济区与行政区适度分离改革不是为了实现“区与区的分开”，而是要破除“区对区的分割”。

（三）经济区与行政区适度分离改革的本质

破除“区对区的分割”是探索经济区与行政区适度分离改革的根本目标，这种分割缘于不同行政区对辖区经济采取了力度不一的发展政策，使得单个行政区的发展行为能够干扰和割裂经济区的形成。而这些行政区之所以能够采取不同内容的发展政策，根源在于央地集权与分权结构的影响和制约。

长期以来，央地关系始终是影响区域发展的重要变量，每一次央地关系的变动都会对我国经济发展产生深远影响。通过中央集权来集中力量为国家和区域发展奠定坚实基础，然后再通过分权激发地方政府的发展积极性，已经成为中国发展模式的重要特征与共识。在这个过程中，先后衍生了包括晋升锦标赛、区域竞争、分税制改革、央地共治等一系列重要的理论与实践创新[11]。应该说，这种“集权搭框架、分权加速度”的发展模式有效地促进了我国经济的发展。然而，随着我国进入新的发展阶段，“集权搭框架、分权加速度”的发展模式已经难以满足高质量发展要求，这是因为在“分权加速度”这一环节中，不同行政区在得到中央政府赋予的发展自主权后，会进一步根据自身发展基础与发展需要将这种统一的发展自主权解构为不同程度的发展权限与不同水平的发展政策，比如不同地区会根据自身发展需要制定不同优惠程度的招商政策、不同补贴水平的产业政策、不同供给水平的公共产品政策等。在特定的发展阶段，与其他地区不同的发展政策能够增强地方发展的比较优势，从而激发地方发展活力，但从整体区域视角来看，这种不同的发展政策会严重干扰市场经济规律的作用空间，阻碍区域之间形成规模化的市场结构和合理化的产业分工格局。因此，新时代实现高质量发展，必须从“集权搭框架、分权加速度”的发展模式转向“集权搭框架、分权加速度、同权破分割”的发展模式。显然，实现这一目标需要通过探索经济区与行政区的适度分离改革来破除“区对区的分割”。

二、探索经济区与行政区适度分离改革的现实价值与动因分析

探索经济区与行政区适度分离改革，并不仅仅是简单的行政区划或者区域发展领域的创新，而是与整个发展模式转变密切相关的重要变革，对推动实现高质量发展具有重要的现实价值。与行政区发展模式相对应的是经济区发展模式，从行政区发展模式转向经济区发展模式是探索经济区与行政区适度分离改革的主要动因。

（一）探索经济区与行政区适度分离改革的现实价值

探索经济区与行政区适度分离改革是我国经济发展模式转型的必然举措。从行政区发展模式面临的难题以及高质量发展需求来看，探索经济区与行政区适度分离改革具有三方面的现实价值。

第一，探索经济区与行政区适度分离改革有助于“打破自家一亩三分地的思维定式”。“打破自家一亩三分地的思维定式”是2014年习近平总书记在部署推动京津冀协同发展战略时提出的重要要求。长期以来，由于高度重视经济发展速度，我国区域经济发展格局的竞争态势要强于合作态勢，不同行政区域围绕资本、产业、企业、项目等经济要素的引入而展开激烈竞争，最终形成了根深蒂固的“一亩三分地”思维定式，对我国区域经济一体化发展目标产生了巨大制约和阻碍[12]。进入新时代，区域协调发展已经成为我国区域经济乃至整个经济体系的重要发展目标，协调发展理念成为新发展理念的重要组成部分，通过破除地方发展的“一亩三分地”思维定式从而加速区域一体化发展进程，已成为当务之急。行政区对经济区的行政分割是我国地方“一亩三分地”思维定式的直接体现和主要成因，探索经济区与行政区适度分离改革将有助于打破行政区域主体利益壁垒，让区域经济规律发挥更大作用，这是直接破除“一亩三分地”思维定式的有效工具。

第二，探索经济区与行政区适度分离改革有助于“形成优势互补高质量发展的区域经济布局”。“形成优势互补高质量发展的区域经济布局”是习近平总书记2019年提出的重要发展目标，是对区域协调发展目标的进一步深化和明确。从表面上看，形成优势互补高质量发展的区域经济布局是从产业结构层面对区域发展关系提出的要求。而实际上，由于我国地方政府会在培育自身产业体系过程中发挥重要甚至决定性作用，形成优势互补高质量发展的区域经济布局必然要求地方在制定发展战略时遵循自身比较优势，在主导产业的选择上符合自身的要素禀赋结构[13]。只有这样，不同地区才能真正培育出具有市场竞争力的产业，不同地区之间才有可能形成优势互补的产业分工体系。然而，在传统发展模式下，围绕提升经济规模指标的地方竞争模式导致大量区域无视自身比较优势而去发展与其他地区相似甚至完全相同的产业，最终使得区域产业结构雷同并带来了巨大的产能过剩。出现这一现象的原因，归根结底仍然是政府的行政力量过度介入产业的正常演变过程，扰乱了市场经济规律。因此，探索经济区与行政区适度分离改革是确保政府与市场各司其职的重要举措，也是形成优势互补高质量发展的区域经济布局的必要条件。

第三，探索经济区与行政区适度分离改革有助于贯彻落实“行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协调发展的更大优势”这一理念。行政区域是行政区划的直接产物，行政区划的思路与改革会直接影响行政区域的性质、结构与布局，也会对区域之间的发展关系带来重要影响。行政区划往往被视为促进区域协调发展的有力工具。习近平总书记曾强调，“行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协调发展的更大优势”。然而，由于行政区划波及范围广、影响领域多、调整成本高，中央政府对利用行政区划手段来促进区域协调发展的思路往往比较谨慎。如针对京津冀地区的协调发展，就有学者提出通过行政区划调整来解决该地区内部发展关系矛盾从而顺利实现协调发展目标，但考虑到行政区划会影响相关区域的经济社会稳定，中央政府并没有采取类似于将三地合并的行政区划调整措施来实现三地协调发展的目标[14]。行政区划对区域发展关系的巨大影响显而易见，但如何利用好行政区划这一手段则还需要更多符合实际情况的科学探索。作为涉及行政区域管理体制转变的操作思路，探索经济区与行政区适度分离改革本质上也是一种特殊类型的行政区划调整，在不影响原来区域经济社会发展稳定的前提下，这种思路可以通过区域发展空间与发展权限的重新匹配来推动区域协调发展。因此，探索经济区与行政区适度分离改革能够从行政区划层面探索更多有助于推动区域协调发展的可行路径和方法。

（二）探索经济区与行政区适度分离改革的动因分析

除上述三方面的现实价值外，探索经济区与行政区适度分离改革的深层次动因来源于我国新发展阶段对发展模式转变提出的新要求。

1.行政区发展模式面临的难题

行政区发展模式是我国过去发展模式的典型概括。虽然不同文献对这种发展模式的内涵界定并不完全一致，但总体来看，这种发展模式具备如下典型特征：第一，各级政府在行政区发展模式下发挥了巨大作用，某种程度上主导了市场因素对经济发展的作用。从我国自改革开放以来的发展路径来看，政府对我国经济快速发展发挥了重要作用，无论是庞大的基础设施建设和产业投资规模，还是各种各样的深度影响市场形成与发展的产业政策，无不证明政府对经济发展的重要作用。第二，个体区域的率先发展是行政区发展模式的重要思路。通过赋予个体区域特殊政策和地位，鼓励个体区域率先发展从而带动整体区域发展是行政区发展模式的重要特征之一。在我国改革开放初期，由于发展水平低、发展基础弱，为了高效利用有限的发展资源，鼓励东部地区通过实施对外开放战略从而加速发展是我国发展战略的重点。第三，规模提升目标下的速度竞争是行政区发展模式的重要动力。对欠发达地区而言，想要在短时间内追上发达地区的发展水平，就需要实现比发达地区更快的发展速度。在行政区发展模式下，鼓励各个区域围绕提升经济规模目标而展开地方竞争是这种模式的重要动力，也是过去几十年我国经济快速崛起的关键。第四，由上至下的纵向考核制度是行政区发展模式的动力来源[15]。从世界各国发展历史来看，激发地方政府发展经济的积极性绝非易事。为了激发地方发展经济的动力，我国在过去几十年的发展过程中，构建了一套以经济发展指标为核心、通过上级政府对下级政府经济发展成绩进行层层考核的制度体系，有效地激发了地方政府发展经济的积极性。

虽然行政区发展模式取得了巨大的成绩，但随着我国进入新发展阶段，这种发展模式也开始遇到诸多难题。第一，在行政区发展模式下，经济发展过于依赖政府投资，内生动力不足，对畅通国内大循环产生了较强的阻碍作用。第二，地方政府实施了数量过多的产业政策，挤压了市场机制正常发挥作用的空间，市场出清机制难以发挥效果，导致类似产能过剩、僵尸企业等问题频频出现[16]。第三，行政区发展模式过于强调速度和规模竞争因素，既忽略了经济发展质量的提升，又制约了区域合作，并最终导致我国巨型规模市场优势难以充分发挥。第四，单一经济指标考核制度的缺陷日益显现。尤其是随着我国经济发展水平的提升以及主体功能区框架的确立，发达地区面临的任务与挑战越来越难，而欠发达地区的生态保护与粮食安全的功能定位日益清晰，短期化的单一经济指标考核制度已经不能适应新时代的新要求。面对这些新的难题，继续推动行政区发展模式已经难以持续，必须加快经济发展模式的转型。

2.经济区发展模式与行政区发展模式的比较与关系

与行政区发展模式依赖政府作用不同，经济区发展模式更加强调市场机制与经济规律的自发作用，尤其是要重点破除个体行政区域因为追逐自身利益而对要素自由流动与空间配置带来的阻碍。两种发展模式的具体比较见表1（下页）。

由表1可知，两种发展模式在诸多方面都有所不同。从政府与市场关系来看，在行政区发展模式下，政府深度参与甚至决定了市场竞争格局，而在经济区发展模式下，市场竞争引领着政府更好发挥作用;从发展目标与适用阶段来看，由于发展阶段不同，行政区发展模式需要欠发达地区在短时间内跟上其他发达地区的发展水平，故其更加重视发展速度指标，而随着发展水平的提升，发展速度的重要性已经远远低于发展质量，以发展质量为导向的经济区发展模式更能适用赶超竞争这一阶段;从发展思路与动力保障来看，行政区发展模式依赖地方之间的经济竞争，由上至下的纵向考核是激发这种竞争的关键工具，而通过区域合作发挥规模优势则是经济区发展模式的主要思路，区域之间围绕高质量发展目标而进行持续的公平竞争是这一模式的动力保障;从动力类型来看，行政区发展模式通过提高要素的投入规模来获得经济增长，而经济区发展模式则重视通过要素的跨行政区域配置来提高经济发展效率。

从这些比较结果看，经济区发展模式无疑更能满足新时代高质量发展的需要。然而，这并不意味着行政区发展模式就已完全过时。实际上，虽然两种发展模式存在较大差异，所适用阶段也不相同，但从区域发展的一般逻辑分析，两种发展模式的主要差异在于政府与市场的关系结构。在行政区发展模式下，政府与市场关系存在一个最佳耦合点，而在经济区发展模式下，政府与市场的关系同样应有一个最佳耦合点。在外部环境与发展阶段变化的背景下，行政区发展模式下的政府与市场关系的最佳耦合点要逐步向经济区发展模式下的政府与市场关系最佳耦合点靠拢，这就意味着行政区发展模式需要吸收经济区发展模式的优势与经验，充分引入市场机制的有益成分并重新找到新的政府与市场关系的最佳耦合点。因此，探索經济区与行政区适度分离改革并不要求单一的政府或者市场主体来发挥全部作用，而仍然要求政府与市场协同发力，故我们只能探索经济区与行政区的“适度”分离而非“完全”分离。

三、经济区与行政区适度分离改革的实践逻辑及其典型模式

理论上，探索经济区与行政区适度分离改革就是要破除行政区对经济区的分割。实践上，通过经济区与行政区的适度分离来破除行政区对经济区的分割面临着诸多难题。为了更好地探索经济区与行政区适度分离改革，有必要对经济区与行政区适度分离的实践逻辑与具体模式进行深入分析。

（一）经济区与行政区适度分离的实践逻辑

行政区对经济区的割裂力量来源于不同行政区所具有的不同程度的发展权限和不同水平的发展政策，想要破除这种割裂，就需要调整并改变这种差异化的发展权限格局。具体来说，由于行政区发展权限的不同主要包括纵向差异与横向差异两种类型，因而探索经济区与行政区适度分离改革也相应地具有两种不同思路。

纵向差异指的是不同行政级别的行政区具有不同的发展权限。在我国发展体制中，行政级别是决定区域发展权限的重要因素，行政级别越高，区域经济发展权限往往越大，行政级别越低，区域经济发展权限往往越小。一般情况下，上级行政区域的经济发展权限要高于下级行政区域，这会直接导致一些行政级别较低的区域在发展过程中会遇到由于自身发展权限不足所导致的束缚与限制，这一现象在我国区域经济发展过程中最为典型，比如大量沿海地区的县、县级市、镇虽然经济发展水平已经很高，但这些地区在现实发展过程中都遇到了由自身发展权限不足而导致的一系列难题，有学者形象地将这种现象称为“小马拉大车”或者“小马拉火车”[17]。在这种背景下，探索经济区与行政区适度分离改革就是要尽可能根据区域自身的经济发展基础和需要来合理配置行政区域的发展权限，打破按照行政级别配置区域发展权限的做法，实现经济发展效率的最大化。其中，高级别行政区域向低级别行政区域下放经济管理权限、根据国家意志赋予特定区域特殊的发展权限、直接提升低级别行政区域的发展地位等，是这一思路的典型实践。

横向差异指的是同一行政级别的行政区具有不同的发展政策。虽然行政级别相同，但不同区域的发展基础、发展阶段、政府能力存在差异，这会导致同级别区域之间出现横向的发展政策差距，并对经济区的顺利形成带来巨大干扰。面对这种情形，探索经济区与行政区适度分离改革就是要避免以单个行政区域为主体来配置要素资源，而应坚定不移地采取跨行政区域配置资源的发展思路。其中，除西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、中部地区崛起、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护与高质量发展、成渝地区双城经济圈建设等宏观战略外，从更微观、更具体的区域层面着手来探索经济区与行政区适度分离改革已成为横向层面的典型实践模式。如深圳市与汕尾市共建的深汕特别合作区;北京市通州区对河北省廊坊市北三县市采取“统一规划、统一标准、统一政策、统一管控”的管理体制;长三角率先探索建设由上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县共同组成的长三角一体化先行示范区;川渝两地共建跨省域新区——川渝高竹新区等。这些跨行政区域的合作类型都是通过赋予单个行政区在自身空间范围之外的发展管理权限，从空间范围和发展管理权限上推动经济区与行政区的适度分离。

（二）纵向层面经济区与行政区适度分离改革的典型模式

纵向层面上，探索经济区与行政区适度分离改革就是要避免出现行政区域因发展权限不足而无法发挥最大发展潜力和实现最高发展效率的现象。其具体做法主要包括三种（见表2）。

第一种模式可简称为“高放低”，是指高行政级别区域向低行政级别区域下放经济管理或者行政管理权限，让低行政级别区域能够根据自身发展需要来合理调整优化自身发展战略，从而破除发展权限不足导致的发展瓶颈。此类改革举措比较常见。如浙江省从1992年起先后实施了四轮经济强县扩权改革，发展权限的下放对象范围不断扩大，由最开始一般的经济强县扩大至全省所有县和县级市;2007年后又开始赋予省级中心镇部分和全部的县级经济社会管理权限。这种改革举措破解了低级别行政区域面临的权限不足束缚，能够有效激发不同级别行政区域的发展潜力[18]。

第二种模式可简称为“普变特”，是指根据国家发展需要，赋予特定区域特殊的发展权限，这种发展权限的特殊之处在于它直接来源于国家意志而非上级行政区域。换言之，在这种改革模式中，特定区域的上级行政区域都不具有特定区域被赋予的发展权限。从最早的计划单列市，到改革开放以后的经济特区、国家级新区，再到雄安新区、自由贸易试验区、自由贸易港，其本质都是特定区域在国家整体发展战略与发展利益需要的背景下，被赋予了较高的经济发展权限。

第三种模式可简称为“低升高”，是指直接将低发展权限的行政区域升级为拥有较高发展权限的区域。相较于前两种放权的局部性改革思路，“低升高”这一改革模式并不着眼发展权限在不同行政级别区域之间的局部调整，而是聚焦行政区域自身，通过改变行政区域的整体体制和地位来提高行政区域的发展权限。如“县改市”“镇改市”等实践模式，其本质是直接将行政区域由较低发展权限的位置提升至拥有较高发展权限的位置。从效果上讲，这一模式的改革思路更为彻底，但相较于调整发展权限这种思路，涉及行政区域级别提高的模式往往影响更大，相关部门在选择这种模式时会相对谨慎，故这种模式的“升高”往往出现于同一级别但具有不同发展权限的区域之间。

（三）横向层面经济区与行政区适度分离改革的典型模式

横向层面的经济区与行政区适度分离改革模式的内在逻辑是让同行政级别区域的发展权限趋同。由于发展权限存在差异，同级别区域发展权限的趋同也有两种思路（见表3）。

第一种模式是在趋同过程中，不同区域都选择参与合作主体区域中的最高水平的发展权限和政策，即通过“趋高”来实现“趋同”。如在京津冀协同发展战略中，作为发展水平较高的北京市对河北省的北三县市采取“四统”的管理体系;又比如，在粤港澳大湾区战略中，位于汕尾市的深汕特别合作区完全采取深圳市的管理与发展体制。这是通过“趋高”来实现“趋同”的典型表现。第二种模式是在趋同过程中，不同区域通过相互之间的空间合作与融合来共同探索新的發展体制，即通过“趋新”来实现“趋同”。比如，在长三角一体化发展战略中，上海市、江苏省与浙江省各自拿出一个县区来共同建设长三角一体化示范区，这一示范区的主要功能定位就是探索能够真正实现跨行政区域一体化发展的体制机制;又比如，在成渝地区双城经济圈建设中，四川省与重庆市共建包含两省市部分行政区域的高竹新区，这一新区同样需要探索如何实现跨行政区域深度合作的发展体制机制。

通过比较这两种发展权限趋同的具体实践模式，可以发现“趋高”这种实践模式往往出现于发展水平、发展能力存在较大差距的区域之间，在具体实践过程中，这种模式的顺利推进需要发展水平和发展能力较高的个体区域发挥示范带动作用，比如北京市通州区通过“四统”机制对河北省北三县市的带动、深圳市通过深汕特别合作区对汕尾市的带动。这种实践模式的难点往往是相对较低水平的区域如何学习和模仿高水平的发展体制。相较之下，“趋新”这种实践模式的难度更大，因为参与合作实践的区域主体并无可供参考借鉴的成熟模式，而只能通过深度的区域合作与发展创新来探索科学的跨行政区域发展路径。

四、探索经济区与行政区适度分离改革的总体思路与政策建议

在长期的区域发展实践中，我们已经从纵向和横向两个层面探索了多种经济区与行政区适度分离改革的实践模式，也取得了较大成绩。但随着发展水平的提升和发展要求的变化，两类探索经济区与行政区适度分离改革的思路也开始面临一些困境。就纵向层面的分离改革模式而言，此类改革主要立足于不同级别行政区域发展权限的调整。然而，由于发展权限内涵丰富、涉及领域众多，想要通过放权或者赋权来逐一解决不同区域面临的发展权限不足问题会面临较大挑战，也不符合改革的整体性和系统性要求。相较之下，横向层面的分离改革模式是通过新设立的局部空间单元来探索可行的、持续的、高效的跨行政区域发展模式，不直接涉及行政区域整体发展权限的调整，但从具体实践看，这种模式目前也面临如何确保不同区域主体共同发展新设立空间单元的积极性与有效性这两大难题。

（一）探索经济区与行政区适度分离改革的总体思路

基于纵向层面与横向层面探索经济区与行政区适度分离改革面临的具体难题，未来需要从纵向与横向两大层面着力完善探索经济区与行政区适度分离改革的制度基础。

纵向层面上，要加快转变政府职能，清晰界定政府与市场的行为边界，规范地方发展经济的各种自主行为。归根结底，行政区之所以会分割经济区，是因为我国政府拥有较多的经济发展权限和较大的发展自主性。面对这种情况，如果不从制度层面改革地方发展体制和约束地方发展行为，而只想通过调整和重新配置发展权限来破除行政区对经济区的分割，就很可能是治标而难治本。因此，一方面，未来需要进一步落实党的十八届三中全会提出的使市场发挥资源配置的决定性作用和更好发挥政府作用的要求，加快转变政府职能，尤其是要在目前央地分权结构的基础上采取更为严格的约束地方发展行为的监督体系，坚决遏制地方采取违反市场公平和竞争中性的产业政策、招商政策、税收政策参与经济生产活动。另一方面，为避免行政级别对优势地区的束缚从而最大程度发挥优势地区的发展潜力，要尽快打破按照行政级别配置资源的发展体制，构建能够按照地区发展能力与发展水平来配置资源的发展体制。

横向层面上，既要继续围绕完全一体化目标，加快区域一体化进程，又要着力破解制约区域参与一体化发展的积极性与有效性难题。一方面，要继续加快区域协调发展进程，加大推动区域协调发展的力度。自改革开放以来，中央已先后出台一系列旨在打破地区分割与封锁的文件，比如，1990年发布的《国务院关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》、2001年发布的《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》、2004年商务部等七部门联合发布的《关于清理在市场经济活动中实行地区封锁规定的通知》都是这一目标导向的体现。同时，自2017年区域协调发展战略提出后，这一工作的重点在打破地区封锁的基础上又新增了从制度层面提高区域一体化发展水平的任务。如2018年11月，中共中央、国务院发布了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》;2020年4月，中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》。可见，区域协调发展战略已在显著加速，这是破除行政区对经济区分割的重要举措，未来还需进一步提高区域一体化发展程度，并最终实现完全一体化目标。另一方面，要采取有效措施来破解制约跨行政区域发展模式顺利形成的难题。除宏观层面的区域一体化发展程度提高的问题外，如何从具体的操作层面来确保不同区域参与跨行政区域发展模式的积极性、确保这种跨行政区域发展模式的有效性已经成为影响跨行政区域合作能否产生实质性效果的关键难题。从难点所涉及的领域来看，需要通过完善相关法律基础、构建科学合理的考核机制、加强多个领域的政策支持力度等来协同解决上述两大难题。

（二）深入推动经济区与行政区适度分离改革的政策建议

根据探索经济区与行政区适度分离改革的总体思路，未来要从具体的操作机制方面予以推动与完善。

就纵向层面而言，可从如下方面着手：第一，从中央层面构建能够有效遏制地方无序发展的监督体系。避免行政区对经济区的干扰，需要充分发挥中央政府的作用。一方面，加快政府职能转变，在不断提高政府治理现代化水平的同时，最大限度地减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，大力保护和激发市场主体活力。另一方面，通过国家市场监督管理总局、国家反垄断局、国家发展和改革委员会等部门对各地区的发展政策体系进行深度梳理比较和长期监督，对违反市场公平和竞争中性的地区性政策，不仅要及时废止，而且要进行严厉警告和处罚。第二，加快构建动态的发展权限配置体制。针对不同行政级别地区的发展情况，制定准确科学的量化考核机制，对明显超过同行政级别平均发展水平和发展质量的区域应赋予更大的经济发展权限。比如，在地级市这一级区域中，个别城市的经济总量和经济效率指标不仅已经远远超过地级市的平均水平，甚至都已经超过副省级城市的平均水平。在这种情况下，就应该在土地资源配置、重大基础设施项目布局等方面尽可能满足这些城市的发展需求，帮助这些城市破除由行政级别不足带来的发展瓶颈。当然，为确保整体发展体制的可持续运行，对于长期与本级行政区域平均发展水平和发展质量存在巨大差距的城市化地区，也应该制定相应的动态缩减调整机制，避免行政资源的浪费。第三，鼓励各级别的区域在有条件的次级区域积极借鉴并学习国家级新区等特殊类型区域的高效管理体制和管理模式。国家级新区等特殊类型地区肩负特殊的历史使命，在管理体制上往往会采取具有少审批、大部制、扁平化等特点的精简高效结构[19]。从过往实践看，这种管理体制能够极大地减少政府对市场的不当干预，有助于破除行政区对经济区的干扰与分割。因此，经济区与行政区适度分离改革应充分吸收这种管理体制的有益做法与经验。

就横向层面而言，可从如下方面着手：第一，加快完善区域合作的法律基础。目前我国的区域合作多由重大区域发展战略与区域协调发展战略来推动，相关法律基礎的缺失制约了不同主体区域参与区域合作的持续性和严肃性。为确保区域合作的持续稳定进行，要加快制定《区域规划法》《区域关系法》《区域战略法》等法律，明确规定参与区域合作的主体区域的义务与责任，以及违反合作发展要求的处罚方式。同时，围绕基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活水平大体相当等三大协调发展目标，明确各大区域发展战略实现协调发展的目标进程表和时间路线图，不断提高区域协调发展水平[20]。第二，充分发挥考核机制的引导作用。一方面，要通过调整地方政府政绩考核制度，增加对区域合作工作的考核权重。2020年11月，中组部印发《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》，明确要求政绩考核制度必须根据创新、协调、绿色、开放、共享等五大发展理念来针对性地设置有关指标。基于这一思路，未来在推动经济区与行政区适度分离改革的过程中，可以深化与细化“协调”工作部分的考核内容，增加有关地方是否实质性参与并推动区域合作的指标数量和考核权重。以川渝高竹新区的建设为例，未来对重庆市与四川省的政绩考核不仅需要考核两省市自身的经济增速等指标，还需要将高竹新区的经济指标同时纳入川渝两地的考核。另一方面，考虑到探索跨行政区域发展模式的长期性，就考核体制而言，应对此类跨行政合作区域进行五年甚至十年的长期化考核，在这一时期内，区域管理部门和主要领导应保持稳定并将这一长期考核结果作为主要领导的重要考核指标，对在推动合作区域高质量发展方面取得明显成效的官员可以越级提拔，以此来确保合作区域能够始终根据高质量发展要求来制定发展规划和推动发展实践。第三，强化相关政策的支持力度。首先，要有倾向地将国家和省级区域的重点发展产业、企业以及项目布局于跨行政区域的合作区域，为此类区域提供发展的原始动力。与此同时，也可将此类区域作为承接产业转移的政策试点，对来源于国际或者国内发达地区的先进产业率先实施产业分成制度，允许这一区域与产业来源地就承接产业的税收收益进行协商与分配的改革权限，激发合作区域吸引先进产业的能力。其次，为避免参与合作区域共建的不同行政区域过早陷入利益分配博弈的僵局，可暂时实施利益留成机制，即对合作区域的短期比如八年或者十年内的发展收益免除上缴税收，激发地方区域将合作区做大做强的积极性和动力。从长期来看，为避免合作区域成为新的“税收洼地”以致出现新的不公平竞争，在合作区域发展逐渐稳定后，可根据能够衡量合作区域高质量发展水平的如国际专利数量、上市企业数量、企业研发经费比重等指标来制定差异化的分成制度，对在这方面表现突出的区域可实施差异化的税收分成制度，鼓励合作区始终能够按照高质量发展的要求来制定发展战略。最后，就发展体制而言，应该赋予此类合作区域比较灵活的发展权限，比如可以允许这些合作区域根据自身情况以及发展任务的要求来自主选择所涉不同行政区域的发展政策。以川渝高竹新区为例，《川渝高竹新区总体方案》明确提出允许高竹新区在制定和执行政策时，可以自主选择重庆市和四川省适宜新区发展的政策。这无疑会对新区在起步阶段的发展产生巨大推动作用。 [Reform]

参考文献

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Moderate Separation Reform of Economic Zone and Administrative Zone： Practice Logic， Typical Models and Orientation Choice

CAI Zhi-bing   ZHANG Ke-yun

Abstract： Exploring the moderate separation reform of economic zone and administrative zone is an inevitable measure to promote the substantive progress in the regional coordinated development strategy and straighten out the relationship between the government and the market. Based on the analysis of the concept of economic zone and administrative zone， this paper puts forward that the goal of exploring the moderate separation reform of economic zone and administrative zone is to break the "division of districts" rather than realize the "separation of districts". The moderate separation reform of economic zone and administrative zone includes three modes of "high and low"， "universal change" and "low rise" at the vertical level， as well as the horizontal level through the "higher" to achieve "convergence" and through the trend "New" to realize the two modes of "convergence". At this stage， the reform models at the vertical and horizontal levels are facing the dilemma of insufficient systematicness and difficult to guarantee the enthusiasm and effectiveness of regional cooperation. Therefore， we should promote the reform of appropriate separation between economic zone and administrative zone from the aspects of curbing local disorderly development， building a dynamic development authority allocation system， encouraging the adoption of efficient and streamlined management system， improving relevant legal basis， optimizing political performance evaluation mechanism and strengthening policy collaborative support.

Key words： economic zone; administrative zone; moderate separation; regional coordinated development

基金项目：国家社会科学基金青年项目“区域优势演变与高质量的产业分工体系构建研究”（19CJY002）。

作者简介：蔡之兵，中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部副教授;张可云，中国人民大学应用经济学院教授、博士生导师。