地理国情监测服务自然资源审计应用方法研究

谢美玲

（1.广东省国土资源测绘院，广东 广州 510640）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“加快生态文明建设”，明确提出“要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”[1-3]。中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年11月印发的《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，标志着离任审计试点工作正式开始；中共中央办公厅、国务院办公厅于 2017年11月印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，标志着一项全新的常态性的审计制度的正式建立，2018年开始进入自然资源资产离任审计的全面推行时段。自然资源资产的范围十分宽泛，其特征决定了资源资产审计具有与其他审计不同的独特性，如审计范围的区域性与局限性、审计内容的多样性与复杂性、审计取证的实效性与实地性[4]。与传统的金融审计不同，自然资源资产审计的资料和对象往往以地理信息数据为主，需借助地理信息技术和测绘地理信息成果，通过定位、比对、计算、分析等方法提取和综合评估自然资源资产的数量、质量以及属性信息等，同时对其合理性进行审计。

本文介绍了基于广东省基础性地理国情监测成果，结合广东省自然资源资产分布情况和生态环境特点，针对土地资源、森林资源、水资源、矿产资源、海洋资源、耕地资源等自然资源资产情况进行审计的内容、思路与流程，以及通过审计发现的相关问题，并通过总结经验、完善思路与流程，为指导领导干部自然资源资产开展常态化审计夯实了理论基础，提供了技术支撑。

1 基础性地理国情监测的特点与作用

基础性地理国情监测是利用测绘新技术客观、真实、全面地获取地理国情信息，对地理国情信息进行持续监测，并对监测结果进行描述、分析、预测和可视化的过程[5]。其成果数据具有精度高、内容全、现势性强、可持续更新等特点，可以很好地满足自然资源资产离任审计工作的需要。因此，基础性地理国情监测服务于领导干部自然资源离任审计，可对自然资源进行精准审计，大大提高审计工作效率和测绘地理信息服务保障能力[6-9]。

1）利用基础性地理国情监测成果，可快速找出线索或重点。在审计过程中，相关资源管理部门提供的数据与资料类型繁杂、涉及方面较多，利用基础性地理国情监测成果，辅以多源、多时相的高分辨率遥感影像等数据进行监测对比和计算分析，为审计人员提供线索与侧重点。

2）利用基础性地理国情监测成果，可准确核实自然资源变化的量、变化的过程以及空间分布等情况。在审计过程中，利用基础性地理国情监测成果，辅以土地利用调查、林业调查等专业数据进行验证，查找疑似问题或疑点所涉及的具体位置，确定不同时段自然资源的分布状况、变化情况等，并按需编制专题图、统计报表和数据分析说明等佐证材料，为审计人员进一步深入筛查和延伸审计提供依据。

3）利用基础性地理国情监测成果和地理信息技术，可大幅提高审计工作的效率。根据审计任务的内容，利用基础性地理国情监测成果，结合通过调研和搜集的各种专题资料，按需采用信息关联、数据比对、叠加分析、变量提取、分类统计、影像解译等分析方法对数据进行分析，为审计人员提供直观准确的分析结果，有助于审计人员快速确定需实地核查的疑点和外业路线；辅以遥感影像和GPS定位技术，为审计人员提供准确、实时的位置信息和技术支撑。

2 基础性地理国情监测服务于审计的主要内容

自然资源是人类赖以生存的基础，事关社会安全、经济安全和民众身体健康，主要包括土地、森林、矿产、水、大气等[10]。从审计的角度来看，选取哪些自然资源作为重点，具有很强的地域性[11]。根据广东省审计工作的目标和定位，广东省领导干部自然资源资产离任审计的主要内容包括耕地保护审查、违法用地审查、高标准基本农田审查、占用生态公益林审查、森林资源管理审查、水资源管理审查、海洋资源管理审查和矿产资源管理审查，如表1所示。

表1 广东省领导干部自然资源资产离任审计内容

3 基础性地理国情监测服务于审计的技术方法

本次审计工作采用GIS空间分析与统计等相关技术，结合基础地理信息数据、基础性地理国情监测成果以及多源、多时相的遥感影像数据，从各类自然资源资产的历史和现状表现出发，厘清了领导干部任职期间的各项责任情况，总体技术流程如图1所示。

图1 技术流程图

确定审计区域与时点后，应深入分析需求和确定所需的数据与资料，进而搜集数据和资料以及进行数据处理与分析。数据分析与判读是技术路线的重要内容，通过数据叠加、分析统计得到初步疑似问题图斑，再结合遥感影像进行人工判读，得到最终的疑似问题图斑。不同的审计项，其审计内容、技术要求各不相同，本文以耕地保护审查、违法用地审查、森林资源管理审查、海洋资源管理审查、矿产资源管理审查等为例，具体阐述技术路线和要求。

3.1 耕地保护审查

耕地保护审查主要包括耕地保有量情况审查和基本农田现状分析。耕地保有量情况审查是利用各年度土地利用现状数据提取耕地图斑，计算审计期内各年度耕地保有量面积，核查审计期内耕地保有量有无大幅减少，形成耕地空间数据和统计表格，并提取疑似违法占用的图斑。基本农田现状分析是利用审查区域最新的基本农田数据，与对应的基础性地理国情监测成果数据进行叠加分析，主要核查基本农田中的建筑物、构筑物、人工挖掘地等情况，分析得到疑似占用图斑。

耕地保护审查中基本农田现状分析示例如图2所示，主要分析2017－2019年基本农田的现状变化情况，图中绿色斜线区域为基本农田范围，红色区域为利用基础性地理国情监测成果和遥感影像确定的变化范围，可以看出，红色区域内的基本农田2017年基础性地理国情监测成果和遥感影像判读均为耕地；而2019年基础性地理国情监测成果和遥感影像判读均为人工堆掘地和房屋建筑（区），疑似占用基本农田，面积约为6.037 hm2。

图2 基本农田现状分析示例图

3.2 违法用地审查

违法用地审查包括未按土地利用总体规划供地审查、违法用地整改情况审查和建设用地核查。未按土地利用总体规划供地审查是将土地利用总体规划用途分区为非建设类用地的数据与供地红线数据进行叠加分析，得到供地范围与规划的对比结果，即未按土地利用总体规划供地问题图斑。违法用地整改情况审查是收集审计期内各期土地利用卫片执法检查成果，与基础性地理国情监测成果数据进行叠加分析，辅以最新时相的遥感影像，核查未批即用、未供即用等违法用地情况整改是否到位。建设用地核查是基于审查区域最新的土地利用现状数据，核查其建设用地总量；再与土地利用总体规划数据中的建设用地总量进行对比，判断审查区域的建设用地总量是否超规，并查找和分析超规的图斑。

违法用地审查中违法用地整改示例如图3所示，可以看出，红色区域为土地利用卫片执法检查为需要整改的图斑，但最新时相的遥感影像上仍为人工堆掘地，疑似未整改，面积约为26.6 hm2。

图3 违法用地整改示例图

3.3 森林资源管理审查

森林资源管理审查包括自然保护情况审查、林地保有量审查和违规占用林地审查。自然保护情况审查是将自然保护区范围与基础性地理国情监测数据进行叠加分析，核查自然保护区的核心区、缓冲区是否建设生产设施，如基础性地理国情监测中的房屋建筑（区）、构筑物、人工堆掘地，若存在则认定为疑似问题图斑；再结合土地利用总体规划图，进一步判断该疑似问题图斑是否违规。林地保有量审查是基于基础性地理国情监测数据提取的林地图斑，计算最近年份的林地保有量，核查审计期内森林保有量有无大幅减少，并形成林地空间数据和统计表格。违规占用林地审查是将干部任职初期与后期的林地图斑进行叠加分析，主要核查林地减少区域（林地转为耕、林、园、草和水域以外的用地）有无违规占用林地的情况。

森林资源管理审查中违规占用林地示例如图4所示，主要分析2017－2019年林地的变化情况，图中红色区域森林二调地类为乔木林地，2017年基础性地理国情监测成果和遥感影像判读均为乔木林地；而2019年基础性地理国情监测成果和遥感影像判读均为人工堆掘地，疑似违规占用林地，面积约为5.89 hm2。

图4 违规占用林地示例图

3.4 海洋资源管理审查

海洋资源管理审查包括非法围填海审查、海岸线保护情况审查、禁止开发海域违法用海审查和入海口排查审查。非法围填海审查是基于地理国情普查海岸线数据，结合前后两期的遥感影像，提取围填海的范围，对比审查区域的围填海海洋功能区划，判断大陆海岸线外扩区域是否与规划不符，统计围填海与海洋功能区划差异面积。海岸线保护情况审查主要是审查自然岸线被人工岸线取代的情况，根据自然海岸线和人工海岸线的划分成果，分析统计自然海岸线的保有率。对于自然海岸线保有率低于35%的审查区域，提取人工海岸线，叠加遥感影像落图后进行现场审查。禁止开发海域违法用海审查是以海洋主体功能区中提取的禁止开发海域范围为基础，辅以基础性地理国情监测成果和最新时相的遥感影像，核查有无违规用海行为，提取疑似违规用海图斑。

海洋资源管理审查中非法围填海审查示例如图5所示，蓝色实线为2015年海岸线，根据海洋功能区划数据，红色区域为农渔业区，可以看出，红色区域2019年变成了人工堆掘地，疑似非法围填海，面积约为8.3 hm2。

图5 非法围填海示例图

3.5 矿产资源管理审查

矿产资源管理审查包括非法和越界采矿审查、停采矿区复绿情况审查和非法采砂审查。非法和越界采矿审查是从矿业权数据库中获取已有采矿权的名称和范围，再从基础性地理国情监测成果中提取实际采矿范围，然后与已有采矿权范围相交求异，得到疑似非法采矿图斑以及超出矿业权范围的越界采矿图斑。停采矿区复绿情况审查是从矿产资源总体规划、探矿权数据库和采矿权数据库中提取停采矿区，并与基础性地理国情监测数据中的林草范围进行叠加分析，筛选出疑似未复绿图斑。非法采砂审查主要是审查河流、海域周围的非法采砂点，将基础性地理国情监测数据中的露天采掘场与河流、海域适宜半径的缓冲区进行叠加分析，辅以最新时相遥感影像提取疑似非法采砂的疑点图斑。

矿产资源管理审查中越界开采矿产资源示例如图6所示，蓝色区域为审批的采矿范围，红色区域为实际采矿范围，可以看出，红色区域已超过蓝色区域，疑似越界开采矿产资源，面积约为35.56 hm2。

图6 越界开采矿产资源示例图

4 结 语

基础性地理国情监测成果的应用，使得广东省领导干部自然资源资产离任审计工作取得了较好的成效。利用基础性地理国情监测成果开展自然资源资产离任审计工作，可完成传统审计方法无法完成的审计工作，可依法依规客观谨慎地对审计结果进行评价，为相关审计部门提供真实、可靠的线索与疑点，实事求是地反映自然资源存在的问题，为提高审计工作效率、助力生态文明建设提供强而有效的思路方法和技术支撑。