职业教育城乡融合发展：瓶颈与策略

□罗春燕

我国当前已经建立了世界上规模最大的职业教育体系，拥有着全球最大的招生规模和在校生，强力支撑了我国经济社会的发展和国家战略的推进。国家统计局发布的我国2020年国民经济和社会发展统计公报显示，2020年末我国常住人口城镇化率超过60%，全国户籍人口城镇化率提高到45%，中国社会科学院《中国城市竞争力第17 次报告》显示，到2035年，我国城镇化比例将达到70%以上[1]。城乡融合发展是我国的重要发展战略，职业教育作为国家重要人力资源素质提升和促进劳动力就业的重要教育类型，也必须要融合发展，以支撑我国城乡融合发展进程中对于技术技能人才的需求。应当说，职业教育城乡融合发展在近年来已经取得了一定的成效，尤其是在乡村振兴战略、精准扶贫战略等一系列国策的推动下，职业教育向乡村下沉，推动发达地区支援、帮扶欠发达地区和广大农村、民族地区职业教育的力度不断在加强，但从当前的城乡二元结构存在现状来看，职业教育的城乡融合进展还不够快速、质量还不够高，广大农村地区职业教育发展的现状及农民对于技术技能教育培训需求的满足程度还不容乐观，亟待进一步地强化和政策支持。

一、职业教育城乡融合发展的动因

（一）全面推进乡村振兴的需要

十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》对“三农”问题浓墨重彩地进行了论述与展望，明确提出要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。而近年来我国全面推进新农村建设、乡村振兴战略、精准扶贫战略，在保障国家粮食安全的基础上，全力推进农业农村的多元化发展，有力提升了农民的收入水平和发展能力。但从我国乡村振兴的长远来看，技术技能人才对乡村振兴所形成的障碍性因素还比较突出，调查显示，2020年全国需要的各类农村人才缺口分别是：种植能手400 万人，养殖能手230 万人，企业经营人才150 万人，专业合作组织带头人30 万人，技术服务型人才150 万人，农业生产性服务人才550 万人[2]。2018年，习近平总书记在全国两会期间参加山东代表团审议时强调，要推动乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴，指出“乡村振兴人才是关键”。而且，随着我国城镇化率的提高，农村农业发展必须要进入到一个全新的发展阶段，当前我国正在加强现代农业、新型职业农民培育等工作，对于农村电商、订单式农业、绿色农业、返乡下乡创业创新等新生事物大力提倡和鼓励，而所有这些都需要有大量的技术技能人才予以支撑，仅靠当前农村的职业教育基础和能力，是无法满足这些需求的，必须要在城乡职业教育融合发展中共享共用职业教育资源，强化城市对农村职业教育的“补血”，从而塑造千千万万名高技能农业农村工匠。

（二）大力提升人口素质的需要

当前，我国人均受教育年限在不断提高，2017年，15 岁及以上人口平均受教育年限达到9.6年，劳动年龄人口平均受教育年限达到10.5年[3]。教育部《2019年全国教育事业发展统计公报》也显示，全国共有普通高等学校2688 所（含独立学院257 所），在学总规模4002 万人，毛入学率达到51.6%，加上自2019年开始的高职面向社会扩招300 万，我国高等教育的普及化时代逐渐到来[4]。与我国人口素质不断提升不相称的是，城乡之间在人口素质上差距仍然比较大，更多的优质教育资源集中于城市，城市的职业教育普及率、高等教育录取率等均远大于农村，造成了城乡居民在技术技能素养上的差距，据统计，2018年农村居民具备基本的科学素质的比例仅为4.93%，远低于全国公民8.47%的平均水平[5]。农业科技人才、农业技术人才、农业技能人才的短缺成为了常态，2019年《中国共产党农村工作条例》中进一步明确要求“培养一支有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民队伍，造就更多乡土人才”，实际上也是对这一现状的回应。城乡职业教育的融合发展，有利于从规模上扩大农村人口的受教育年限，从结构上调整农村劳动力的人力资源水平，大幅度提高农村人口的总体素质，缩小城乡人口素质差距，助力乡村振兴激发活力。

（三）落实职业教育政策的需要

习近平总书记在2014年全国职业教育工作会议上就指出，要加大对农村地区、民族地区、贫困地区职业教育支持力度，努力让每个人都有人生出彩的机会。近年来国家出台了一系列有关职业教育的宏观政策和顶层设计，对于推进职业教育的城乡融合进程都有相关的规定，比如《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出“建立服务于城乡一体化发展的现代职业教育体系”，“职教20 条”提出要“使绝大多数城乡新增劳动力接受高中阶段教育”“建好办好一批县域职教中心”“落实职业教育东西协作行动计划”“使城乡新增劳动力更多接受高等教育”等，教育部等九部门的《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》提出要“支持集中连片特困地区每个地市原则上至少建好办好1 所符合当地经济社会发展需要的中职学校”“面向‘三农’提供全产业链技术培训服务及技术支持”等[6]，都强调了要加强农村职业教育发展，从各个层面强化贫困地区、少数民族地区、农村地区的职业教育发展路线和发展规划，充分体现了中央和各级政府对于农村职业教育的重视。加强城乡职业教育融合发展实际上也是贯彻落实习近平总书记有关职业教育的重要指示批示精神、中央和政府有关农村职业教育发展要求，是为了更均衡地建构具有中国特色的现代职教体系，是要让职业教育发展的红利能够更多地惠及广大农村地区。

（四）提高脱贫攻坚质量的需要

解决贫困问题一直是中央和国务院一项战略性工作，在精准扶贫战略提出之后，我国脱贫攻坚进入到了快车道，为我国在2020年全面建成小康社会奠定了扎实的基础。国家统计局2020年2月28日发布的《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2019年末，按照每人每年2300 元的农村贫困标准计算，我国贫困人口已从2012年底的9899 万人锐减到2019年底的551 万，累计减贫9348 万人，年均减贫1335 万人，全年贫困地区农村居民人均可支配收入11567 元，精准扶贫取得了扎实而有效的成果[7]。但同时也要看到，我国广大农村地区脱贫的基础还比较薄弱，诸多地区仅是解决了基本生存问题的“两不愁三保障”，农民后续的可持续发展能力、基本的就业能力、个人的上升空间等还有待进一步提高。习近平总书记为此也提出，扶贫既要富口袋，也要富脑袋。贫困地区的教育发展，是衡量脱贫攻坚成效的硬指标，更关乎全面建成小康社会的胜利[8]。全面加强职业教育的城乡融合建设，将能够大大提高农村职业教育的基础能力，有利于贫困地区人口接受更好更优质的技术技能教育，提升农民的农业生产能力和就业能力，不断提高他们的收入水平和幸福指数，促进脱贫攻坚质量再上新台阶。

二、职业教育城乡融合发展的瓶颈

（一）体制失衡：城乡二元发展格局制约

我国的城乡二元结构是在长期的发展过程中形成的，也是我国由农业国逐步转向工业国进程中的产物，有着特定的历史原因和现实背景。近年来国家一直在对城乡融合发展出台政策，促进城乡间差距的不断缩小，塑造市民社会，2019年中共中央、国务院还专门下发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，对城乡具体体制机制存在的障碍一一予以回应与解决，是我国推进城乡融合发展的纲领性文献。但城乡融合需要较长的发展进程，当前所存在的城乡要素流动不畅、农村人才流失严重、城乡公共资源配置不合理等问题都会构成职业教育城乡融合发展的障碍，造成城市职业教育不断向农村人力资源进行“吸血”，对农村职业教育所进行的“反哺”和“输血”变得杯水车薪，进而导致农村职业教育发展的内生力不足，城乡职业教育间难以形成系统化、融合发展态势。

（二）机会失衡：职业教育发展基础差异

职业教育具有公共产品属性，政府在进行职业教育资源供给上，要充分考虑它的公平性、合理性，也就是说要平等地对待城乡职业教育的供给，推动职业教育紧密结合区域经济社会发展的要求和产业形态。近年来，国家在职业教育的公平供给上，确实做了大量的工作，农村地区高职的招生数、在校生数等均有了一定幅度的增长。但我国广大农村地区职业教育基础薄弱、发展缓慢，其生存的空间不断受到挤压，在办学规模、生源质量、师资力量等方面逐渐萎缩，广大农村地区劳动力能够接受优质职业教育与培训的机会和可选择余地就变得更小。同时，农村地区的产业相对单一，规模以上企业、龙头企业少，职业院校在进行产教融合、校企合作过程中往往难以得到有质量的依托，进而影响到了接受职业教育农村人口的技术技能训练机会和就业机会。

（三）结构失衡：职业教育发展布局偏颇

我国职业教育的发达程度与区域经济社会发展程度一般成正比关系，职业教育的发展能级直接受区域产业结构、产业链形态、企业数量等的影响。总体上来看，我国职业教育还存在结构上的失衡，这种失衡体现在东中西职业教育发展能力上的差距、城乡职业教育上的差距、职业院校聚合资源上的差距、职业院校服务产业能力上的差距等等，单就城乡职业教育结构上的差距来看，我国职业教育的发展重点仍然在城市，且以地级以上城市为主，广大县域地区分布更多的是中职院校、技校等，职业教育所产生的辐射能力从城市向乡村逐渐递减，并且城乡之间职业院校在办学质量、办学水平、服务产业、师资水平尤其是双师型教师、生源吸引力等方面存在着明显的差距。

（四）资源失衡：职业教育投入资源不均

职业教育的资源投入对其发展质量和发展水平起着至关重要的作用，是职业院校有效运转和进行人才培养的根本保障。我国城乡之间在职业教育的资源投入上存在着严重不均衡的现象，这不仅与现行的职业教育投入体制机制不顺畅相关，亦与地方经济发展程度直接关联。比如，目前全国31 个省份均已建立高职院校生均拨款制度，2019年生均拨款高职生平均数已超过12000 元，生均教育经费支出高职高专可达到36681 元，而中职为21203 元，且由于各地经济发展的不均衡，中职之中城乡之间又有着一定的差距[9]。在我国大力推进1+X 证书制度、国家学分银行制度、国家资格框架体系的大背景下，双师型教师今后将成为职业院校的主流，但当前中职双师型教师占专任教师只有31.5%，与教育部所规定的到2022年“双师型”教师占专业课教师的比例超过50%的要求还有较大的差距，这其中，农村地区职业院校的双师比例要比全国平均数更低。同时，职业教育城乡之间在实训平台、社会资本介入、产业资源引进、人才培养资源吸纳等方面的资源均有不小的差距。

三、职业教育城乡融合发展的策略

（一）强力推进城乡融合发展战略

我国对于城乡发展走过了“城乡统筹发展”“城乡一体化发展”和“城乡融合发展”的历史，党的十九大明确提出了城乡融合发展的理念，后续国家又出台了相关的配套政策和制度，这反映出我国在进入新时代之后对于城乡关系又有了新的定位和新的发展理念，由传统的“以城统乡”转变为“城乡共进”，这些国家战略上的新变化将对城乡职业教育、城乡终身教育等产生重大的影响，对于促进职业教育的发展更好地契合城乡融合发展将起到重要的推动作用。

1.实现城乡关系跃升，加强城乡职业教育政策顶层设计。城乡融合发展背景下，城乡间存在的种种体制机制壁垒和障碍将逐渐得以消除，城乡之间在人力资本、技术信息交流、资源共享等各个领域的界限将会被进一步打破，广大农村地区和农民能够充分地享受到经济社会发展的成果，使国家政策、国家红利延伸到每个人、每个家庭。从城乡职业教育融合发展的角度来看，要实现城乡关系的跃升和城乡共融，首先就是在职业教育政策的顶层设计上充分考虑当前国家发展战略，对于城乡间职业教育布局、结构、质量等进行调研与考察，对于城乡间职业院校发展的差距实事求是地进行总结，出台《城乡职业教育融合发展实施意见》《城乡职业教育资源共享指导意见》等系列政策，明确城乡职教融合发展的思路、措施、责任主体等，提升城乡职教融合发展的依法依规性。

2.突出农村农业地位，重视城乡复合人才培育培养。十九届五中全会再次强调，要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，要建立新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。而农村农业的优先发展地位的获取，必须要有强有力的人才支撑，职业教育作为农村农业发展最重要的人力资源开发支持体系之一，能够承担这样的使命，国家应重点扶持现代农业、机械化农业、信息化农业等新型农业人才的培养，在高职、职业本科专业目录中予以重点体现，在生均拨款、专项资金投入、实训基地投入等方面加大扶持力度，以培养出高素质、复合型的技术技能人才，培育更多的懂技术、懂经营、懂管理的现代农民，促进农业优先发展。

3.优化农村人才结构，强化乡村精英人才回流引进。当前农村的人才结构矛盾还是比较突出，城乡职业教育的融合发展并非完全是要将资金、资源、师资都投入到农村地区去，而是通过宣传教育、激励政策、人才政策，引导一大批懂得农村发展要求、熟悉农业产业、具备相应技术技能的人才投身到农村农业发展之中，比如，各地方政府可以出台《关于推进乡村人才振兴的若干措施》《回乡人员创新创业优惠政策》《乡村技术技能人才发展实施意见》等，不断地优化农村的人才结构，使他们在农村的广阔舞台上有用武之地，在农业发展的土地上有施展本领的平台，充分发挥他们的才能。

（二）加大涉农职业院校支持力度

全国涉农类职业院校是我国农村农业技术技能人才的重要输出地，承担着乡村振兴的重任，目前全国有54 所农林类高职院校和数量众多的中职院校，近20年来，农学类专业人数从不到2 万人增加到6 万人，但在农学专业的学生数相对值不断下降，已经从6%下降到了1.7%，众多涉农类职业院校面临着生源紧张、生源质量不高、办学经费短缺等问题，亟需国家对其进行重点关注和重点支持[10]。

1.加强对涉农职业院校的支持力度。涉农类职业院校在我国职业院校中的总量规模还比较小，虽然在国家双高计划中农林类高职占有一定的比例，但总体占比还不高，在国家有关职业教育的示范项目、重大项目中应适当向涉农类院校倾斜。适当增加农业院校的招生指标，尤其是农业大省、国家重点扶持农业项目所在省份需要根据农业产业发展动态进行招生指标调整；加大农业职业院校和培训机构的建设投入，在我国农村、农业专项财政政策中切块予以扶持，对于各地方政府支持涉农类职业院校进行刚性政策界定，将支持农业类职业教育作为地方政府综合考核内容。在现有基础上提高涉农职业院校的生均拨款，将其作为艰苦行业、特殊行业予以对待。

2.加强对涉农专业集群的改革力度。涉农类职业院校人才培养的核心还是在于专业群和专业链建设，农业的产业链涵盖种植、原料、加工、生产、销售、管理等各个环节，每个环节所要求的技术技能素质既有联系又有区别，各职业院校在对专业集群进行梳理、改革、重构的过程中，应加强对于产业的研究，充分了解智能农业、数字化农业、信息化农业发展趋势，对于专业群内部的逻辑关系、群内专业资源的共享、专业群对接产业群和产业链的能力等形成科学的思路，不断打造高水平的农业专业群，高效输出高质量的技术技能人才。

3.加强对涉农人才培养的创新力度。涉农类职业院校要充分认知我国当前农村农业发展的现状和未来发展趋势，在人才培养上进行改革创新，在培养目标上具有一定的超前性，要在专业深化、人才培养模式建构、实训、课程体系等多个层面遵循农业技术技能人才培养规律，强化知识型、技术型、实用型人才培养的定位，根据农业产业转型升级和区域对于当地农业的定位合理界定人才培养标准，明确人才培养方向，创新人才培养模式，用高质量的人才培养匹配农业现代化建设。

（三）构建城乡职教资源流动机制

城乡之间的职业教育资源现状在短期内是无法改变的，当前最重要的在于如何将城市优质职业教育资源向农村流动，如何实现职业教育资源的城乡共享共用，如何创造条件使农村职业教育有更多的机会受到城市的辐射和扶持。国家要出台专门的城乡职业教育资源互通和流动政策，通过畅通机制，促进城乡间职业教育资源的常态化互动与沟通，使得城乡各职业院校资源流动由传统的散乱式转变为刚性式。

1.加大城市帮扶乡村的力度。城市拥有着更丰富、更多元的职业教育资源，对于乡村的职业教育帮扶长期处于自愿状态，国家在政策上是进行鼓励与提倡，但缺乏指标性衡量，这一定程度上影响到了帮扶的效果。在职业教育高速发展的当代，城市职业教育仍将是资源的汇聚地，国家对于城市职业院校进行评价评估时需将与乡村职业院校的结对、帮扶、资源投入等作为重要评价标准，在进行人才培养评估、高职升职业本科、年度人才培养质量评价中将城市职业院校是否帮扶以及帮扶效果作为评价内容，推动城市职业教育资源适当地向乡村扩散。

2.推进城乡实训资源的共享。乡村职业院校由于产业单一、龙头企业少等原因，在产教融合和实训基础建设上面临着捉襟见肘的境地。国家要大力推进城乡间实训资源的共享共用，通过分段式人才培养、课程衔接、金课展示等多种方式让乡村职业院校能够充分利用城市的实训基地。诸多产教融合型企业、大型的产业学院等拥有优质实训基地的企业，也要承担起一定的社会责任，尽量多地面向乡村职业院校提供实训场所、实训设备和实训技术，助力乡村职业院校的人才培养质量和水平。

3.促进城乡师资力量的交流。师资力量一定程度上决定着人才培养质量，城乡间师资力量的差距并非一日之功，而是在历史发展过程中形成的。城市职业院校需通过周期性援助、常态化交流等方式进驻到乡村职业院校进行专业建设、课程讲授、人才培养模式传授等，重点加强双师型师资对于乡村的援助，帮助乡村职业院校教师取得相关的专业技术证书，提升农村职教双师型比例。同时，农村职业院校也应主动选派教师到高水平职业院校进行学习与培训，有目的、有针对性地提升专业素养和技术技能水平。

（四）大力实施面向农民的职教培训

职业院校对于未来面向农村农业就业的人才培养只是城乡职业教育融合发展的一个层面，对于现有劳动力和具有广阔培训需求的广大农民来说，技术技能的培训、送技术上门、提供专业化的技术咨询等更加重要。因此，职业教育城乡融合发展中，必须要充分发挥涉农类职业院校的作用，加大面向农村农业农民的技术技能培训种类，提升培训质量，提高农民在农业生产中的技术技能含量，提高农产品的科技附加值。

1.加强对农民的技术技能培训。随着新生代农民的崛起和我国农业逐步向规模化、机械化、细分化迈进，广大农民对于技术技能的培训需求和意愿在不断上升，城乡职业教育融合发展需坚持培养体系和培训体系并举的道路，强化对存量农民、创业农民、返流农民、新生代农民的技术技能培训，建立职业农民学历教育班、职业农民培育学院和常年面向农村开展农业技术服务，根据各地农民不同的培训需求，组建培训联盟，提供菜单式培训包，并运用现场培训、远程培训、上门培训等多种方式满足农民对技术技能的要求，加强他们在农业产业中的产值创造能力。针对农村贫困人口、失地农民、弱势群体等一些特殊的人群，采取个性化的培训措施，有针对地帮助他们获得一技之长，提高就业能力和自我发展能力。

2.加强对农业的社会服务。社会服务是城乡职业教育融合发展的重要职能，这是基于农业的发展需要借助多方的资源，需要来自四面八方的支持，尤其是在中高端农业产业的发展进程中，必须要有相应的先进技术和高水平人才介入。首先要服务农民的技术短板，城乡职业院校均要开办农民技术技能培训班，选配优质师资，利用优质实训基地和示范农业发展园区，向农民提供最新的技术资料和技能体系；其次服务农业的深度发展，利用城乡职业院校能够接触到相对比较先进的农业发展趋势和农业技术，发挥好产学研的最新成果，利用协同创新中心等平台为农业深度发展提供技术支撑；再次要服务农村的技术创新，将职业院校的最新成熟的技术创新成果及时传递到农村并开展培训，将农村的技术创新引入到职业院校课程体系和人才培养体系，打通技术壁垒，形成创新成果沟通交流机制。

3.加强对新型职业农民的培育。习近平总书记强调，要“就地培养更多爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民”。我国新型职业农民队伍规模不断扩大，2017年全国新型职业农民总量已突破1500万人，占第三次全国农业普查农业生产经营人员总量的4.78%[11]。但从总量上来看，新型职业农民占比仍然不高，我国要充分利用城乡职业教育融合发展的优势，大力提高新型职业农民的规模，造就一大批受过系统教育、具有一定的专业技术技能、娴熟运用互联网、具备现代农业生产经营的先进理念等的新型职业农民，为我国农业发展的转型升级和乡村振兴储备人才，助推农业高质量发展，助推农村现代化再上新台阶。