“政社联动”协同治理：功能、关系与策略选择

牛欣竹

（吉林师范大学 管理学院，吉林 四平136000）

党的十九届四中全会明确提出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”，并进一步指出“构建基层社会治理新格局需发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。［1］“政社联动”的社会治理模式在国外和国内的部分发达城市已经探索实施并取得一定成效，由此可见，在推进社会治理过程中社会组织的功能和地位日益凸显，“政社联动”仍然是目前地方政府基层治理的必经之路。在此条件下，各级政府需进一步鼓励社会组织在服务民生、创新社会治理中发挥越来越大的作用。采用“政社联动”的方法更加符合地方政府的现实需要，更能直接、有效地解决问题，因此，将社会组织发展纳入重要发展日程，构建以“政社联动”为核心的协同治理模式将是未来一段时期推进社会治理实践与创新的题中之义和地方政府社会治理创新的应然选择。

一、何为“政社联动”：协同治理及可能引发的改变

“政社联动”是政府与社会有效衔接和良性互动的简称，一方面，通过政府行政权力的自我约束，实现社会组织的权力归位；另一方面，提升社会组织能力，实现与政府行政管理的承接联动。［2］在联动过程中，强调参与治理的主体——政府和社会组织协同治理的可能。主要表现为：政府对社会组织进行引导监管、调节社群矛盾，满足基层民众多元化、复杂化的现实服务需求，在联动中充分发挥社会组织的独特有利优势，提供民意表达和民生改善的平台，即形成政府主导、社会组织广泛参与的上下一体、统筹推进的工作格局。

未来打造以“政社联动”为表现形式的协同治理模式，必将使地方政府治理出现若干相应改变，这些可能发生的改变同样适用于新时期经济欠发达城市的改革与发展。

（一）主体变化：需重新定位地方政府、社会组织的地位和功能。现有情况通常主要表现为，政府是公共事务供给的主要提供者，承揽较多的公共服务和公共产品提供，留给社会组织的资源有限，一定程度上限制了社会组织的发展。在中国经济持续快速发展、民众生活水平明显提高的新形势下，政府和社会组织之间的关系需要相应地发生变革，由地方政府主导一元化、忽视社会组织在社会治理中的有利优势，到构建社会治理主体多元化，政府和社会组织共同成为公共事务管理的主体，厘清政府职能，政府社会管理职能重新定位。社会组织成为政府与民众、政府与市场之间的中介组织，发挥桥梁纽带作用，在公共事务供给中承担部分政府“不该做”“做不到”“做不好”的事务，加强社会组织与地方政府的协作意愿，积极参与社会治理。

（二）方式变化：需重新认识地方政府与社会组织协同治理新路径。社会组织在国外和国内经济发达城市的治理变革中得到了迅速的发展，政府与社会组织协同治理成效显著，借鉴成功的实践案例和理论基础，立足于地方政府的现实基础，从实际出发，不断完善公共事务供给模式、优化制度，为社会组织营造健康有序的体制环境，使社会组织成为地方社会治理的有效主体。经济快速发展，政府自身供给已无法满足实际需求缺口，这就要求政府创新公共服务供给模式、完善地方政府治理方式，提升公共治理能力的有效性和精准性。转变社会治理中原有思维方式，适应地区经济发展，政府负责“掌舵”，社会组织和地方政府协同“划桨”，探索选择协同治理路径。上述举措将成为“政社联动”过程中地方政府与社会组织协同治理的重头戏。

（三）措施变化：探索协同治理趋向下的策略选择。协同治理趋向下，一方面，需尊重社会组织的权利，满足民众日益增长的多元化需求，实现地方政府与社会组织积极协作；另一方面，为了节约治理成本和交易费用，实现社会治理效用的最大化，需要增强地方政府同社会组织之间的间接性协作。此种情况下，政府筹建和发展社会组织孵化基地，孵化和培育社会组织必然成为地方政府有效发挥社会组织作用的应然选择，形成“地方政府-社会组织孵化基地-社会组织”三位一体的协作机制，进一步来说，社会组织孵化基地的建设与发展将为政府与社会组织的协作提供协作环境和发展机制，使地方政府不仅充当管理者，还扮演着合作伙伴和当事人的角色。

二、为何“政社联动”：可能带来的实效

第一，有利于弥补财力不足。随着经济的快速发展、公众的多元化需求，提升人民群众的幸福指数，现有仅依靠政府的公共事务供给已无法充分满足。近些年，我国许多地方推行城镇化建设，大量的外来人口向城市涌入，在推动城市化发展进程的同时，也给公共事务管理提出了新的挑战、新的问题，只有创新公共服务方式才能跟上城镇化的发展进程。由于地方政府自身特点，财政支出困难的政府出现了外来务工人员医疗、教育等公共服务跟不上实际需求等问题。在政府有限的财力状况下，消解这一困难局面，创新公共服务供给模式成为解决政府困境的有效出路。在资源配置上，充分发挥社会组织所在市场的高效率作用，创新政府提供公共服务方式，地方政府可通过向社会组织购买服务的方式，与社会组织建立合作伙伴关系并签订契约，这种政府支付的财政资金不直接生产和参与服务，而是由社会组织承接政府转移的部分职能，在激发社会活力的同时，创新社会治理新格局。

第二，有助于塑造公共形象。在过去发展中，地方政府虽然在公共事务方面投入较高，但在公共基础设施建设方面仍然存在很多不足，凸显在公共设施不符合实际需求、服务质量差、更新速度慢等方面。地方政府的一些“死板”“老套”“僵硬”的做法，一些“形象工程”“政绩项目”的存在，给公众一种不舒服的感觉，这些都有悖于公共服务的初衷，损害了政府的公共形象，这样的公众形象与政府追求的服务目标显然背道而驰。社会组织在灵活性、多样性、竞争性、专业性等方面具有独特优势，政府通过创新提供公共服务方式，在“政社联动”中加强与社会组织的沟通协作，可以通过向社会组织购买更贴近老百姓需求的服务和产品，赢得老百姓的支持和拥护，改善和提升政府在公众中的形象。［3］

第三，有效提升政府治理能力和水平。创新社会治理供给方式，加强地方政府与社会组织的协同治理，既能完成地方政府职能的转变，又可有效提高行政效率，满足民众多元需求的需要。在社会治理体制创新的过程中，必然不断思考和解决一些关键性问题，例如，提升地方政府与社会组织间协同治理效能实现路径有哪些？在政府与社会组织联动治理中面临阻滞和困境？政府在职能转变中需要做哪些制度调整和完善？创新的治理方式在地方政府与社会组织协同治理中发挥怎样的功能？地方政府与社会组织协同治理的效果如何评估？诸如此类问题不断考验和提升地方政府的执政能力和治理水平，从而为政府治理行为选择提供多样化视角和策略，也为政府完善治理体系、创新治理模式提供经验性指导。

三、如何“政社联动”：遵循的原则、关系厘清和参考性策略

（一）深入推进社会治理坚持的原则

基于对“政社联动”的协同治理的内涵及外延的理解，新时期地方政府深入推进社会治理创新应遵循如下原则。

1.立足实际统筹全局

从地区发展实际出发通盘考虑，一方面，经济欠发达地域经济社会发展缓慢，对社会组织的制度安排和政策管理也极不完善，协同治理障碍重重；另一方面，社会组织尚处于相对困难的起步阶段，社会组织存在缺乏社会资源、公益产权基础弱、独立性不强、专业能力缺乏、公信力不高等问题。因此，应以地区的现实发展为基础统揽全局，更好地理解新时代中国社会主义主要矛盾，在中国共产党的领导下扎实推进社会组织的建设和发展。

2.政府主导原则

一方面，在我国经济制度和政治背景下，要求政府是第一主体，这是我国“政社联动”的前提，政府作为公共管理领域的领导者、实践者和执行者，提供和保障公共产品和服务，在“政社联动”中占主导地位，多元化的社会治理主体是对以政府为中心的社会治理模式的有效补充；另一方面，社会组织发展的严重不足及自身缺陷决定了其在社会治理中的地位，社会组织的发展还离不开外部的扶持，需要政府为其营造良好的发展环境、切实解决发展中的困难。离开政府的主导，社会组织与政府的协作治理无法发挥功效。［4］

3.统筹推进原则

协同治理背景下，由于公共服务和公共产品涉及到的领域广泛、种类繁杂，政府职能转变仍处于探索阶段，为保证社会公平和民众利益不受损害，社会组织介入社会治理的程度需要科学的规划，同时，在协同改革过程中不可能做到一步到位，社会组织的功效发挥需要一个过程。因此，地方政府与社会组织的协同不可能一步到位，坚持先易后难、先简后繁、试点入手、有序展开、渐次推进。

（二）“政社联动”中的关系厘清

新时期地方政府深入贯彻以“政社联动”为核心的协同治理，必须重点认知几种重要的关系。

1.清晰明确政府与社会组织两者之间的职能领域

在未来的协同治理中可以预见的是，政府与社会组织在公共事务领域的密切合作会越来越多、范围加大、步伐加快，这就要求厘清二者之间的职能范围。总的来看，政府与社会组织的职能领域是不同的，作为宏观调控者，政府需在公共领域发挥宏观调控作用，协调社会组织等实现职能最大化，促使公共领域得到充分保障；作为微观领域的具体实施者，社会组织则是在微观环节上组织、实施相关职能。在社会公共职能转移的过程中，相关部门需要准确评估社会组织的发展状况、管理能力和成熟度，对社会组织进行有效的规导和扶持。

2.有效协调两者之间的利益关系

“政社联动”过程中，双方利益必然存在一定矛盾，但更多体现着统一性。矛盾在于二者维护和代表的群体利益目标不完全一致，政府维护实现的是国家利益和公共利益，而社会组织还需要维护组织自身和特殊群体的利益；统一性在于二者的权利来源一致、处理的事物属性相似。社会组织在实现公共利益的同时仍体现其自利性，要坚持维护和实现社会整体公共利益，避免局部的利益冲突的发生，这就要求政府需要对社会组织通过税收优惠、财政补贴，甚至是直接的资金补贴来支持社会组织的发展，政府需在联动中不断地提升培养协调能力和控制力。

3.正确界定两者之间的责任关系

政府的责任不因社会组织的发展而减少或转嫁，而是在责任方式上需要做出相应的变化，承担更多的协调、监督和保障的责任。与社会组织主要承担落实责任、接受监督相比，政府的责任内容更多、范围更广，一方面，政府和社会组织均承担相应的公共责任；另一方面，政府要促进社会组织的发展，承担对社会组织的引导、扶持、协调与规制的责任。

4.逐步建立两者之间的互信关系

良好互信关系的建立既是协同治理的前提，又是协同增效的基础。地方政府要与社会组织建立合作伙伴关系，增强对社会组织的了解、积极的沟通，给予充分的信任和政策上的支持；同时社会组织要赢得政府的信任，就必须积极参与公共事务，展示自己的能力与诚意，积极协助配合政府，获得政府的理解、信任和支持。［5］使这种良性沟通互信推动“政社联动”的效果。

（三）基于问题导向的“政社联动”参考性做法

1.探索管理体制改革，为社会组织松绑

地方政府对社会组织所施行的“双重管理体制”，在有效规范了各类社会组织行为的同时限制了社会组织的发展与培育，社会组织获得合法资格的门槛较高。另外，民办非企业单位不得设立分支机构，社会团体不得设立地域性的分支机构等规定限制了社会组织的进一步发展壮大，因此急需从制度上为社会组织松绑。针对上述现象，首先，地方政府应简化对社会组织的刚性制约，完善优化社会组织登记制度，降低社会组织获得合法经营的准入门槛，让有意愿参与社会治理的社会组织有合法加入的资格；其次，对已获得准入的社会组织实行竞争机制，对内优化社会组织内部结构，对外实行“优胜劣汰”“你追我赶”的竞争机制，在管理体制改革完善中释放社会组织的成长空间，引导其合理、开放、有序发展，加速社会组织的发展。

2.完善政府资助机制，扶持社会组织发展

在经济扶持上，政府应加大财政支持力度，着重对新成立的社会工作组织提供一定的政府财政补助。同时，政府应鼓励慈善机构及企业家对社会组织进行捐助，促进社会组织更好地发展。在资源支持上，为社会组织提供硬件设施帮助，提供设备、办公场所或减免房屋租金等；在人员支持上，帮助社会组织招聘吸纳优秀人才，对在岗员工提供免费培训。不断思考和完善政府向社会组织购买服务制度，通过法定方式政府向符合条件的社会组织购买服务，特别是政府分离出的或新增的社会管理和公共服务事项。根据经济社会发展需要，重点培育、优先发展公益慈善类社会组织、行业协会、民办非企业单位、学术性社团和城乡社区社会组织。［6］聚焦教育、医疗、文娱等群众最基本的公共服务需求，并通过开办扶持、以奖代补、专项扶持等方式给予支持。对现有的一些小规模社会组织，政府应引导其与区域特色经济发展相结合，找到社会组织生存和发展的契合点。

3.筹建社会组织孵化基地，直接推动社会组织发展

相比于全国成功案例，经济欠发达地区在筹建社会组织孵化基地方面有着很大的提升空间。当前应着力筹建社会组织孵化基地，在场地、税收、资金、配套设施等方面，通过政策支持为社会组织提供更多服务，吸引其入驻。一方面，对于初创中的社会组织，将其纳入培育对象，促进其沉稳发展；另一方面，对所有入驻的社会组织提供多项保障，包括发布信息、网络服务、资源链接、后勤保障、人才引进、咨询培训等支持。针对目前存在的社会组织对孵化基地认识不足、入驻基地孵化积极性不高等问题，应加强对社会组织孵化基地建设的宣传力度，充分利用各类新闻媒体，将已加入孵化基地且发展运行健康的典型社会组织作为重点宣传对象，树立典型，发挥示范带动作用，吸引初创中的社会组织入驻孵化基地，在发展中给予指导和支持。

4.执法监管有力适度，提升社会组织内部规范

应采取“刚柔并济”的手段。其“柔”体现在通过完善执法监管制度，特别是扩大和落实社会组织的鼓励政策，促进社会组织自觉接受监督管理；其“刚”体现在通过加大对违法、违规社会组织的查处力度，对存在问题的社会组织采取行政处罚，从源头上引导社会组织在法制规范下健康发展。概括而言，在充分发挥社会组织多元化第三方机构的他律监管和地方政府外部监管的同时，政府加强对社会组织诚信建设宣传引导，加强社会组织自律内部监督，通过共同监督管理促进社会组织健康可持续发展，优化整合社会组织结构布局。

四、结语

面对社会变革带来的社会问题变化，要求我们不断完善社会治理模式，吸取先进成功经验，推陈出新，创新治理方式，解决发展中暴露出来的新问题。通过“政社联动”的协同治理方式提升社会治理能力，使政府与社会组织针对公共问题有效地衔接和持续地互动，在治理中解决社会公共物品供给问题，实现政府、社会组织和公众的共同利益。在联动的过程中，政府要转变姿态，让渡出更多的权力来支持其他治理主体发挥作用，激发社会各方面的活力，促进社会组织积极参与到治理中，用社会组织的功能优势来弥补政府在治理中的劣势，进而提升整体社会治理效果。但需要注意的是，这样“政社联动”虽然能有效地弥补治理“失灵”，但并非“灵丹妙药”，在治理中仍会出现诸多问题，要求政府和社会组织在社会治理中不断思考和解决新问题，寻找契合点和新路径，评估治理效果。