风险社会视角下我国粮食安全的风险挑战及对策研究*

查建伟

(中央储备粮潍坊直属库有限公司 262500)

“确保重要农产品特别是粮食供给，是实施乡村振兴战略的首要任务。”[1]虽然目前我国已实现“谷物基本自给,口粮绝对安全”,但从长期来看，引发粮食安全危机的不确定因素明显增多，我国粮食安全始终面临着一系列亟待解决的风险挑战，粮食安全形势不容乐观。本文拟从风险社会的视角，对我国粮食安全体系运行所遭遇的各种风险进行剖析，并从防范与化解社会风险的角度提出保障国家粮食安全的对策建议。

1 风险社会是保障国家粮食安全的客观社会环境

在当代中国，传统的风险类型不仅没有因为社会转型而被消除，反而还要一同承受现代社会发展所裹挟而来的新的风险。同样，对于我国粮食安全体系来说，同样是身处风险社会之中且无法置身事外。据王丹(2009)模拟计算,未来气候变化情景将对我国粮食产量产生极为沉重的消极影响。[2]同时还有学者指出，受新冠肺炎疫情全球蔓延的影响，我国乃至全球的粮食安全都将面临严峻考验[3](程国强,2020)。除此以外，耕地使用的非农化倾向、农村劳动力非农就业日趋增长、国际粮食危机、严峻的水资源供需矛盾、农业政策难以适应市场需求、经济发展造成的环境压力等诸多问题，都在不断勾勒我国粮食安全所面临的巨大风险挑战。

2 国家粮食安全保障体系面临的风险类型

2.1 市场风险

市场风险是市场经济的重要特征，指的是由于供需关系失衡、贸易环境变化、产品价格波动等因素而导致农户经济受损、消费需求难以满足的风险。我国粮食供需体系是按照市场化逻辑运作的，因此就我国粮食供需和安全而言，市场风险是首当其冲、不可回避的。这主要表现为：市场行情对粮价的影响；市场行情对农业产值以及农业收益对农民种粮意愿的影响；粮食市场竞争程度对粮食供需关系的调节；粮价波动对经济产业结构和粮食种植结构的影响；农产品销售渠道的窄化或中断、消费市场偏好变化等。

其中，价格波动是影响我国粮食供需和安全的重要因素。这种价格变动既包括粮食生产经营活动中所涉及的生产资料价格的变动，也有可能是农业产品价格受市场供需行情影响的变动。伴随着市场经济愈发成熟，特别是劳动力、生产技术、资本等生产要素的市场化流通，上述两种价格波动幅度不断扩大，频率不断增强，市场风险的影响也在日趋强化。

2.2 自然风险

我国粮食安全所面临的风险还包括自然风险。虽然自然风险在现代社会各类风险中的风险系数已有所缩减，但只要自然环境依旧是农业生产、经营活动的基本依托，就无法将自然风险拒之门外。据相关统计结果显示，我国2020年农作物遭受各类自然灾害的总受灾面积19957.7千公顷，其中绝收面积2706.1千公顷，直接经济损失高达近4000亿元[4]。自然灾害频发能够直接影响粮食产量，对粮食供需关系的供给侧产生严重破坏，甚至会直接危及我国粮食供需体系和粮食价格体系，最终直接威胁我国粮食安全。

我国粮食供需与安全遭遇的自然风险包括病虫害、冰雹灾害、洪涝灾害以及极端不规则地质运动造成的灾害等。比较常见的是前三类。上述自然风险对我国粮食供需和安全产生诸多不良影响，比如直接导致粮食减产歉收甚至绝产、实际播种面积减少、土地肥力质量下降等等。相较于其他的风险类型，自然风险种类多、强度大。特别是我国幅员辽阔，气候特征地域差异大，地理环境和气候特征千差万别，加之自然灾害发生的不可预测性以及近年来温室效应致使极端气候频发，自然灾害地域组合明显，单次灾害波及范围不断扩大，风险情势日趋复杂，甚至还渐呈日趋增强的趋势。

2.3 政治风险

政治风险指的是由于战争、政府更迭、国际关系、政策变动等政治原因而引发的风险。就我国粮食供需和安全而言，其所遭遇的政治风险主要指国际环境变化。粮食问题历来就是国际战略博弈的重要筹码，其重要性对现今“粮食净进口国”常态化的中国来说更是不言自喻。据官方统计，2020年我国全年总计进口粮食约1.42亿吨，较2019年同比增长近三成。从世界各国粮食进口量的统计数据来看，我国位居“全球粮食进口第一大国”，特别是在杂粮、油料、饲料用粮上对外依赖程度较高，国内粮食生产仍存在较大缺口。粮食的大量进口在满足国内粮食需求、平衡粮食供需关系的同时，也对我国粮食安全构成了潜在威胁。

这种威胁一方面来源于进口规模激增，部分粮食种类进口依赖度过高，国际粮食市场与我国粮食安全之间的联系愈发紧密。如此一来，他国农业政策变动、各国对粮食贸易的管控以及变幻莫测的国际形势对我国粮食市场影响愈发深重，甚至成为有关国家制约中国的“有效武器”。再者，粮食进口在很大程度上是由于国际粮价倒挂，“自己种粮不如直接买粮合算”，进而诱发耕地非农用途面积增加、农业发展停滞等一系列深层次问题，最终将自己的粮食安全完全寄希望于他国之手，引发深层次的政治危机。

2.4 道德风险

“道德风险”最初缘起于西方经济学领域，主要是指“经济主体在经济活动中为追求自身利益最大化而违背基本的经济伦理与公共利益、损害他者利益的行为”[5]。简言之，道德风险是一种典型的损人利己、见义忘利的行为[6]。笔者借用这一概念，指各方主体在粮食生产经营过程中为追逐利益而导致粮食供需关系失衡，引发粮食安全风险的行为。这里“违反公共利益的行为”主要有如下几种：制造伪劣种子、化肥和农药等农业生产资料影响农业产量和农户利益；行政手段过分干预农业生产经营活动；生产性污染侵害大气、土壤、水源；为谋私利对科学技术的滥用等。

在我国粮食市场中，粮食供需平衡和粮食安全持续性的稳定建构面临着来自国家与市场两个层面的道德危机。一是各级政府、国企在压力型体制下，出于“政绩工程”的追求，无视市场规则和社会需求，变相缩减粮食种植面积，影响正常的粮食生产经营，从而引发道德风险。二是在社会层面，道德风险产生于民营企业、农业大户以及中小规模的粮食生产者在私利的驱动下，过度采用农业生产技术而产生的副作用。

3 增强国家粮食安全保障体系抗风险能力的政策建议

3.1 提升粮食产能，保障国家粮食安全的有效供给

防范化解粮食安全风险首先就是要从提高粮食产能入手。一是要抓稳抓牢粮食主产区建设。多元化农产品供给必须先满足吃饱需求，以充足的粮食生产能力扛稳粮食安全这个重任，提高粮食复种指数，增加一年多熟作物播种面积，努力满足粮食供给侧总量稳定增长的需要。二是要夯实“藏粮于地”和“藏粮于技”战略。开展土地整治，坚持休耕轮作，大力推进水利设施和高标准农田建设，同时也提升种植技术水平，加强精细管理，不断提升单位耕地产出效益。三是启动水稻、小麦购销补贴政策改革。实施“市场定价，价补分离”政策，加快建立健全市场定价机制、生产收入补贴机制，创造优质优价的粮食生产供给侧生产和市场环境，提升种粮农户的收入水平和盈利能力。

3.2 调整粮食生产目标导向，从提高产量导向向有效供给导向转型

在保障粮食数量充分供给的同时，也要注重粮食供给侧与市场需求侧的有效对接，将有效供给确立为粮食生产的重要目标。一是要调整优化粮食种植结构。调减低质低效作物种植，扩大优质高效作物种植，因地制宜发展经济作物，有计划、有步骤地保证谷物播种面积，推动农产品供给侧多元化，充分满足城乡居民对农产品的需求。二是大力培育家庭农场、合作社、农业企业等农业经营主体。运用积极的政策予以引导，大力发展“订单农业”“特色农业”，树立品牌，以优质特色打开销路，以差异化的错位竞争弥补规模竞争劣势，提高农业生产的综合竞争力。

3.3 优化农业支持保护政策体系，提升我国粮食生产水平

综合考虑国内农业基础，贯彻落实中央要求，继续优化与完善我国农业政策设计。一是要切实保护耕地资源，确保有足够的种植面积。把“稳政策、稳面积、稳产量”作为重中之重，牢牢守住18亿亩耕地红线，保证全年粮食播种面积任务保持在17.5亿亩以上，确保“耕地红线”和“播种面积基准线”不被逾越，严控占用耕地行为。二是用好用足支持政策导向，采取措施降低种粮成本。瞄准致使我国粮食生产成本持续上涨的因素，通过扩大土地流转经营规模、提升农作机械化水平、推进农业全过程全产业链建设、积极推广现代种业种植等措施压缩生产成本、降低销售价格，以此获取竞争优势和市场地位。

3.4 提高市场风险管控能力，由单方合作推进向主动管控风险转型

为有效化解和防范国际市场带来的潜在风险，应转变单方面开放合作思路，主动管控防范风险，将拓宽粮食进口来源、建立风险预警机制、完善粮食储备战略体系作为保障国家粮食安全的重要手段。一是要在“适度进口”的前提下大力推进农产品进口来源地、贸易口岸以及运输渠道的多元化，拓宽粮食进口来源，建立优质稳定的国际粮源供应体系。二是要建立健全农产品贸易风险预警机制和应急管理机制。强化对大宗农产品国际交易市场的监测、研判与预警，完善相关农产品国际贸易损害补偿机制，及时提升国际市场弱势产品、产业、产区的产业水平和竞争能力，增强国内粮食产业参与国际竞争的能力以及对市场风险的应对能力。三是要建立健全专项粮食库存保障体系和政策性的口粮战略储备体系。参照国际粮农组织及国际相关标准，结合我国国情，科学设置储粮库存基准线，及时实施“补库存”和“去库存”调控库存量，提升风险调控应急能力。

3.5 积极参与粮食安全全球治理，创造安全稳定的国际大环境

从应对全球化风险对我国粮食安全冲击的角度看，我们不仅要加强对国际风险的预警管控能力，还需要主动出击，通过与世界各国及相关国际组织加强合作，创设安全稳定的国际粮食生产、贸易和政策环境。一是要优化农业“走出去”布局，提高我国农业供给、贸易国际化水平。特别是要推动“一带一路”沿线农业合作，加速融入国际粮食供应链条，建立境外粮食生产基地和粮食加工、仓储、物流体系，开展跨国农业合作项目，培育具有国际影响力的跨国农产品企业。二是要主动承担国际责任，深度参与全球粮食安全治理，增强国际粮食生产、贸易政策的协调性和一致性，推动建立安全稳定的国际粮食供需新秩序。