组织社会学视角下的经济法宏观调控原理——以新冠肺炎疫情防控为例

唐士亚

(福州大学 法学院,福州350116)

2020 年初爆发的新冠肺炎重大突发公共卫生事件给我国乃至全球经济带来了巨大挑战,全球各主要经济体都面临着经济衰退的风险。 2020 年2月23 日,习近平总书记在《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》中指出,“加大宏观政策调节力度。 积极的财政政策要更加积极有为,已经出台的财政贴息、大规模降费、缓缴税款等政策要尽快落实到企业。 稳健的货币政策要更加注重灵活适度,把支持实体经济恢复发展放到更加突出的位置。 要针对企业复工复产面临的债务偿还、资金周转、扩大融资等迫切问题,创新完善金融支持方式” 。 习近平总书记对疫情影响的科学判断与经济法宏观调控中的财税政策、货币政策和产业政策相契合,体现了经济法与经济政策相融合的学科特性。

应对本次新冠肺炎重大疫情的经济法宏观调控在实施过程中呈现出多元化的复杂样貌,除了中央部委和地方政府相继发布一系列财税政策、货币政策和复产复工政策外,还要根据经济运行和疫情防控实际情况,对政府履行宏观调控的公共职能提供组织基础的支撑。 经济法的宏观调控体现了政策调节和组织建设的二元体制特征。 在此基础上,本文尝试从组织社会学的角度对本次新冠肺炎重大疫情期间的经济法宏观调控进行分析。 组织社会学制度学派提出,组织正是在不同环境条件的多重压力下活动的,组织需要面对两种不同的环境:技术环境和制度环境[1]71-77。 经济法宏观调控还要满足“合法性”(legitimacy)的要求,这里的“合法性”机制是指那些诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构和行为的观念力量。 通过引入组织社会学的分析框架,我们可以在中观层面观察政府宏观调控政策与政府组织结构、市场环境之间的关联性,打破过往经济法宏观调控侧重于宏大叙事的路径依赖,更细致地解构经济法调控机制在应对重大突发公共卫生事件中的作用原理,分析经济法宏观调控的制度环境及其带来的法律影响。

一、 经济法宏观调控中的组织运行原理

宏观调控是经济法干预社会经济的重要方式。经济法上的宏观调控概念来源于经济学。 20 世纪30年代凯恩斯在理论上证明了国家干预经济的必要性和可行性,并创立了宏观经济学。 微观经济学的基础是单个消费者、厂商和生产要素,宏观经济学则是立足于经济总量的研究。 在斯蒂格利茨、萨缪尔森等经济学家看来,宏观调控相当于宏观经济政策的运用,这些经济政策包括了计划、财税、金融、产业政策等。经济法上的宏观调控既来源于经济学,又对宏观调控这一概念进行了法学意义上的改造。 具言之,经济法上的宏观调控引入了价值判断、社会整体利益、社会公平等法学概念,其内涵小于经济学中的宏观调控。经济法中的“需要干预说”把经济法定位于需要国家干预经济之法,认为市场失灵是市场机制运行中不可避免的现象,市场失灵产生干预需求,干预需求产生干预供给[2]； “国家调节说”认为,宏观调控法是调整国家对社会经济宏观调控中发生的各种社会关系的法律规范的总称；它对国家经济调节的主要方式是大量采用引导、促进的方式,对社会经济活动给予指导、鼓励、提供帮助和服务[3]。 宏观调控法的功能是规范国家宏观调控中各主体的行为,维护宏观调控的基本秩序,体现了现代国家和政府的主观能动性。

按照一般的理解,所谓组织现象就是指涉社会生活的组织方式和组织结构,以及由此引发出的组织运行问题。 所以组织可以被理解为社会的一个构成单位和社会运行的方式。 经济法宏观调控是现代国家采用引导调控的方式,对社会经济从整体上予以规划、引导和控制,使社会经济按照国家所希望的方式和途径运行,是针对市场固有的滞后性和盲目性缺陷所采取的一种国家调节方式。 经济法宏观调控是一个复杂的系统工程,是国家这一庞大组织通过“计划-经济政策-调节手段”的方式对社会经济运行的一种有意识的主动干预,展现了一种较为典型的组织运行过程,并可以从以下三方面加以理解。

第一,经济法宏观调控的组织方式。 在宏观调控“计划-经济政策-调节手段”的调控范式中,国家计划是对经济和社会发展的目标与任务进行了事前规划；国家出台的经济政策体现了计划的各项要求,具体分解了计划的各项指标和任务；调节手段是指包括税率、利率、汇率等经济杠杆和其他财税、信贷、价格等方面的政策工具,它们是贯彻各项经济政策的手段。 经济法宏观调控对计划、经济政策与调节手段的综合应用,也是宏观调控内部结构的调整问题,涉及了这三个子项具体的比例和搭配问题。 基于这一点,我们可以确认,经济法宏观调控在本质上是国家这一庞大组织在行使经济干预职能方面的组织运行过程。

第二,经济法宏观调控的微观组织过程。 组织社会学对组织现象的理解,除了将组织定义为一种形式的结构外,组织现象还可以被认为是一种组织的过程(organizing process),以及此过程中包含的一系列微观的组织互动行为[4]4-5。 经济法宏观调控虽然具有宏观性与总体性,但宏观调控措施同时也是由各种微观和具体的调控措施和活动所组成的,宏观调控指标需要大量的微观性的具体工作才能最终落实。 此外,虽然经济法宏观调控所作用的对象主要是一些总量指标,但对于可能影响社会经济全局的个别问题(指标),即便采取的措施直接作用对象是特定个体,但这也同时具有宏观调控性质,因为这些措施和作用对象可能会关系到社会经济总体结构的运行。 例如,国家对于个别问题金融机构的处置,看起来并非是总体性和普遍性的措施,但考虑到金融风险的传导性,单个问题金融机构有可能引发系统性金融风险的爆发。所以就此意义而言,对于个别问题金融机构的处置便具有宏观性。 这也体现了经济法宏观调控的微观组织过程。

第三,经济法宏观调控的规范性。 宏观调控的规范性体现为宏观调控必须制定相应的法律法规,必须在法治框架内运行。 宏观调控需要法律授权,调控权力需要法律予以规制并防止滥用。 宏观调控需要通过法律来规范调控机制的运行程序,规范调控过程中有关各主体的行为和相应的社会关系,包括国家同它的各级、各地方政府之间的关系,各级政府之间的关系,国家同企业、社会组织和个人之间的社会关系等。

二、 疫情防控背景下经济法宏观调控的双重环境

在组织社会学制度学派的研究中,组织受到技术环境和制度环境的双重约束。 技术环境要求组织具有效率,即按最大化原则组织生产和运作；制度环境要求组织服从“合法性”机制,采用那些在制度环境下“广为接受”的组织形式和做法,效率并不是制度环境的首要追求[1]72-73。 各级政府是行使经济法宏观调控措施的主体和行动者,在组织形式与功能运作上,各级政府都采用了类似的结构,并通过组织之间的相互模仿学习,获得制度环境的“合法性”认可。但经济法宏观调控也会受到技术环境的约束,特别是在受到新冠肺炎疫情、中美贸易战和经济新常态周期三重叠加的影响下,这一技术环境又对组织进行了渗透和改造,体现为政府需要及时回应市场的诉求,并向市场逐步让渡权力。

(一) 经济法宏观调控与行政体制环境的互动

为促进本次新冠肺炎重大疫情后的经济恢复,从中央到地方,各级政府陆续出台了诸多中小企业扶持政策,包括适当减免中小企业的税费、降低经营成本压力等；对就业人数较多的中小企业给予信贷融资支持,防止企业资金链断裂；出台相关产业政策,刺激企业生产与进出口贸易等。 这些财税扶持政策、金融扶持政策、产业政策等都是经济法宏观调控的具体措施。 这就产生了一个疑问,即作为行政组织的各级政府,为何在宏观调控权的行使上都具有相似的做法?组织社会学制度学派提出,强迫性机制(coercive)、模仿机制(mimetic)和社会规范机制(normative)推动了组织的趋同性,使得组织之间有着愈来愈多的同质性[1]85-91。 具言之,强迫性机制要求行政组织必须遵守法律法规,否则将受到法律的否定性评价,即各级政府制定中小企业扶持政策需要遵守特定的行政程序和《中小企业促进法》的要求；模仿机制是指各个组织模仿同领域中成功组织的行为和做法,地方政府紧跟中央政府,相继出台地方版的疫情期间企业扶持政策,体现了地方政府组织对中央政府的模仿和学习；社会规范机制通过社会规范产生一种共享观念或共享的思维方式,我国传统的“责任型政府”观念被视为一种“合法性”的规范,各级政府身处这样的“合法性”规范环境中,必然要去适应这样的环境,通过积极的经济调控行为去刺激属地经济发展,以满足这一制度环境下的合法性要求。

(二) 经济法宏观调控与市场技术环境的互动

经济法宏观调控涉及行政体制的职能行使与市场技术环境的适应性问题。 因此,来自行政与市场的双重约束,要求经济法宏观调控需要满足“双重制度合法性”的要求。 一方面,经济法宏观调控需要科层制组织以获得调控权的组织基础；另一方面,经济法宏观调控需要向市场靠拢,以获得符合市场发展要求的调控合法性之“认证”。

本次新冠肺炎重大疫情在宏观层面会对市场供给和需求产生冲击。 在供给侧,由于疫情防控采取的是封城、隔离、停产停工的“休克式”方法,直接影响了市场生产效率和资本形成效率,进而降低了产出,影响到总供给曲线。 在需求侧,由于疫情防控而导致需要现场聚集和线下活动才能完成的餐饮、影视、旅游等消费活动大幅萎缩,且疫情也影响了消费者的消费预期和收入预期,共同引起了消费需求的大幅减少[5]。 对于社会投资来说,疫情期间制造业投资、房地产投资和基建投资都出现不同程度的下降；对产业链来说,第三产业大部分是轻资产模式,对劳动力的依赖程度高,也就是围绕着“人”的活动和需求而衍生出的产业,而疫情期间人就是直接受害者,因此第三产业受到的冲击最大。 在微观层面,疫情期间企业生产经营受到严峻挑战,急剧放缓的社会经济活动会对企业的现金流、供应链和生产管理能力提出更高要求。 订单的大幅减少、下游客户应付账款账期拉长以及金融机构授信意愿的下降,都会导致企业资金链断裂风险和企业信用违约风险急剧攀升。

经济法宏观调控应被视为市场技术要素的一部分,也就是说,经济法宏观调控是市场经济的一种调控技术。 这就要求宏观调控需要实事求是地厘清政府与市场的边界,宏观调控必须具有效率,能促进企业按最大化原则进行生产活动,以符合市场作为资源配置决定性要求的原理。 因此在供给侧,经济法宏观调控需要对中小企业、个体工商户和受疫情影响较大的行业采取免征增值税、阶段性减免企业社保费,在疫情可控的前提下促进企业复产复工,保障生产函数的连续性；在需求侧,经济法宏观调控应采取积极的财政政策和货币政策来刺激或创造需求,弥补疫情造成的需求缺口。 财政政策和货币政策需要相互协调、配合使用,防止单一的货币宽松政策造成的流动性陷阱或单一的财政刺激政策造成的挤出效应。 合理的宏观调控措施也会被逐步制度化,成为达到组织目标的手段。 这些制度化的技术手段(调控政策)除了效率较高外,还能把行政组织构建成合乎情理的、理性的和现代的组织,因为这不仅是组织责任的体现,也能规避因为疏忽而造成的损失[6]。

三、 疫情防控背景下经济法宏观调控的组织基础

在应对本次重大疫情影响的经济法宏观调控中,各种各样的行政组织和企业组织扮演着调控主体和调控受体的角色。 行政组织是宏观调控的调控主体,是宏观调控政策的制定者和实施者；企业组织是宏观调控的调控受体,是宏观调控政策的直接作用对象。但无论是行政组织抑或企业组织,都需要完成两项工作才能得以运行:一是协调组织内部的关系,维持内部运行；二是要协调好组织与外部环境的关系。 也就是说,组织的生存和发展依赖于组织对内部和外部环境的适应程度。 在此基础上,行政组织和企业组织才可以采取合适的行动策略,采取那些“合乎情理”的行为和社会角色以得到社会的认可和制度环境的承认,从而满足了“合法性”的要求。

(一) 经济法宏观调控中的行政组织

新冠肺炎疫情期间发布的财税扶持政策、金融扶持政策和复产复工扶持政策,均基于一定的组织体系和组织机理。 财税扶持政策和金融扶持政策都作用于人为组织的财政体系和金融体系,从而才有财税政策和金融政策的作用空间；而复产复工政策更是直接作用于企业组织中的人员本身。 因此,如果没有组织资本和组织行为,就根本没有任何经济政策的实施基础[7]。

科层制是现代行政组织的典型方式,而这种组织形式的广泛传播从技术角度而言,是一种效率最高的组织形式。 只有科层制组织才能像现代工业的机器设备一样精确运转,而其他类型的团队或组织的效率则无法与科层制相比。 科层制强调组织及其成员的专业化、制度化、正式化和权力集中化,突出了任务分工的明确性、权限划分的合理性、对本职工作的熟悉性以及严格的上下级关系,这些都保证了科层制组织运转的连续性和结果可预测性,主张的是理性主义下的技术专长。 应对新冠肺炎疫情影响的经济法宏观调控依赖于政府的分级实施。 习近平总书记在《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》对疫情期间经济社会发展工作做出了纲领性的部署①习近平总书记在该重要讲话中,主要从落实分区分级精准复产复工、加大宏观政策调节力度、全面强化稳就业举措、坚决完成脱贫攻坚任务、推动企业复产复工、抓好春季农业生产、切实保障基本民生和稳住外贸外资基本盘等方面对统筹推进疫情防控和经济社会发展工作做出了部署。。 而在该重要讲话发表前后,包括财政部、中国人民银行、国家发改委、银保监会、人社部等中央部委和各地方政府都相继发布了各自主管领域的经济刺激政策和企业扶持政策。 科层制组织奠定了宏观调控的行政组织基础,有助于政府发挥统筹协调各方的主导作用,注重宏观调控与市场机制的协调配合,形成政府、企业和社会共同参与的格局。

政府是经济法宏观调控实践中最权威的执行者和组织合法性最基础的来源。 政府是经济法宏观调控权力的执行者,基于其特殊的地位,政府相比其他社会组织,拥有强大的资源掌控能力和分配能力。 政府可以在法律法规的授权下,制定用以约束个体行为、资源分配以及影响其他组织的行政政策和经济政策,对社会运转过程施加强大影响。 因此,相比其他组织,政府是新冠肺炎疫情经济法宏观调控中更为基础性的制度要素,可以系统地实行财政政策和货币政策,深刻改变疫情期间的国家经济环境。

(二) 经济法宏观调控中的企业组织

中小企业是维系社会经济发展的根基,是涵养民生就业的土壤[8]。 随着我国经济结构中第三产业所占份额的逐步增强,作为第三产业支柱的中小企业基于其数量多、经营灵活和技能要求相对较低等优势,吸纳了大量社会新增劳动力。 此外,中小企业更加接近消费者和市场需求,对市场变化有着灵敏的嗅觉,能更快、更灵活地调整经营策略,量大面广的中小企业是培育我国经济可持续发展的长期增长动力。 但本次新冠肺炎疫情的冲击凸显了中小企业的生存困境。 流动资金占比高、经营方式较为单一的特点使得依靠实体生产线和线下销售的中小企业的运营成本快速攀升,资金链断裂的风险陡增。 同时,2020 年3月后许多发达经济体相继进入疫情紧急防控状态,严格限制进出口贸易,导致中小企业大量海外订单被取消或无限期推迟,沉重打击了中小企业的出口创收能力。 因此,经济法宏观调控对于常态化疫情防控下的中小企业经营复苏显得尤为必要。

企业可被视为一个开放的组织。 一方面,企业嵌入市场经济之中,时时刻刻都与市场中的其他参与者(企业、消费者和监管者)发生联系,这一过程也是企业将不断变化的市场因素主动或被动纳入企业内部决策的过程。 因此,市场中的其他参与者可以通过网络关系相互影响,这里的影响包括了合法性、竞争、合作等内容。 另一方面,市场的不确定性是企业发展始终面临的难题。 为了减少不确定性,企业倾向于模仿别的组织以获取经验,降低试错成本。 因为模仿是跨组织的社会性复制的有力引擎,是组织积极适应组织场域的要求所做出的改变[9]。 一旦市场中某一企业改变了经营策略或进行了产品创新,当其他企业感觉到这种变化削弱了自身竞争能力,那么其他企业将会跟随率先变革者采取行动,也就是说,这些首先进行变革的企业起到了角色样本的作用。

疫情期间社会经济的宏观调控,一方面需要重视企业组织的制度环境建设,优化营商环境是对冲疫情影响下制度性交易成本高企的突破口,是重塑“政府-企业-市场”关系的抓手。 政府应以提升营商环境的法治化水平为切入点,对因疫情冲击导致资金周转困难但尚有发展前景的中小企业审慎采用冻结、划拨流动资金等司法强制措施；继续深化“放管服”改革,开展新一轮审批事项削减,给予中小企业更大自主空间。 另一方面,经济法宏观调控需要重视组织的模仿效应,引导龙头企业的复产复工,提振行业信心,通过标杆企业的示范效应来带动行业的整体复苏。

(三) 经济法宏观调控中行政组织与企业组织的协调

企业是一种社会建构,是物质资本、人力资本和社会资本所有者集体选择的产物[10]。 政府作为国家公共利益的代理人,一方面通过法律制度赋予企业各类权利,提升企业的生产效率和价值创造能力,从而增加社会总福利；另一方面,政府又通过法律规定企业应承担的税、费,规定企业应履行的义务,从而确定企业在政府的政治利益分配中的角色。 实际上,这也体现了行政组织与企业组织之间在效率与公平之间的协调问题。

在应对新冠肺炎疫情的经济法宏观调控中,行政组织与企业组织由于在组织目标和资源分配上存在差异,导致了行政组织与企业组织之间的组织冲突。 在组织目标上,政府实施宏观调控措施更多的是从市场整体需求角度出发,宏观调控措施中的财政政策、金融政策和复产复工政策更多的是以全行业的整体状况为政策设计出发点,追求的是行业的整体利益；而企业组织对宏观调控措施的需求程度又是不一致的,疫情期间缺少稳定融资渠道的小微企业对于信贷优惠政策最为欢迎,而与金融机构有着良好合作关系的大型国企对于政府金融扶持政策并未有强烈需求。 在资源分配上,政府所拥有的有价值的资源相对于疫情经济恢复的巨大需求来说,总是有限和稀少的。 为了充分而有效地提高资源的运用效率,需要经常根据环境的变化调整资源的分配政策。

协调经济法宏观调控中行政组织与企业组织之间的冲突,需要针对新冠肺炎疫情期间社会经济的实际情况,从两类组织之间的结构关系入手,即对冲突的原因进行详细分析,确定冲突的原因主要是由目标差异,抑或资源分配差异造成的。 同时,对制约组织冲突的因素也要进行系统分析,如对两类组织内部的目标取向、相互依赖性、任务确定性及资源稀缺性状况进行系统分析,并以此为基础制定结构调整方案。以5G 商用、人工智能相关设施、工业互联网、物联网为代表的“新型基础设施建设”(简称“新基建”)既可以成为疫情期间经济复苏的着力点,也可以充分发挥经济法宏观调控的组织协调功能。 企业组织,特别是民营企业,具有创新能力强、市场嗅觉灵敏等优势,与“新基建”的信息化新经济具有天然的紧密联系。 而“新基建”对5G 基础设施、物联网基础设施等基础设施建设和配套公共工程建设的巨大需求,可以为国企和民企提供一个广阔的用武之地。 因此,经济法宏观调控需要从宏观、中观和微观三个维度入手,实现行政组织与企业组织的协调与融合。 在宏观调控中,要依据产业法的原理,对新基建进行顶层设计的部署；在中观规划中,政府应着力解决市场投资中的障碍和问题,进一步优化营商环境,做好“守夜人”的角色,在保障国家重大战略和安全的前提下,有序对社会资本开放特定行业的市场准入；在微观治理中,政府应利用好法律赋予的财税金融政策制定权力,引导企业合理投资[11]。

四、 疫情防控背景下经济法宏观调控的实施策略

在常见的制度学派理论解释中,理性的正式结构被认为是协调和控制现代技术或运作活动涉及的复杂关系网络的最有效方式[12]。 疫情防控的基本事实和目标期待是决定经济法应对重大突发公共卫生事件的逻辑前提,经济法宏观调控的设计应以疫情防控的特点、节奏等因素为依据,与社会经济发展的目标相契合。 疫情防控的系统性决定了经济法宏观调控应是统筹全局、能形成调控合力的整体型调控,而新冠肺炎疫情的动态性、反复性意味着经济法宏观调控还应该是灵敏的、富有弹性的回应型调控。 除此之外,经济法宏观调控还应接受比例原则的检视,以确定调控机制是否符合“成本-收益”原则。 在本部分中,本文将就如何实现经济法宏观调控与上述基本要求相契合展开分析。

(一) 行政组织主导的整体型调控

基于我国各地经济发展水平不平衡的现状和疫情防控的多层次性,经济法宏观调控应是一个多元主体参与并有共同目标的多中心化的集体行动。 这种多中心化的集体行动内含多元主体间在独立基础上的互动与协作,为各级行政组织内部合作,以及行政组织与经济组织之间的协同合作提供了必要空间。这种多中心化的整体型调控,不是单纯依靠行政科层制的指令性机制来维持运转,而是深受社会经济环境和疫情防控环境的影响,以“科学抗疫”为基础,充分发挥国内超大规模市场优势和内需潜力,构建国内国际双循环相互促进发展新格局。

根据宏观调控决策主体的级别,可以分为中央宏观调控和地方宏观调控。 中央宏观调控的决定和实施主体是中央政府及承担调控的部门,调控范围覆盖全国；地方宏观调控的决定和实施主体是地方政府及其调控职能部门,作用范围限于所辖区域[13]141。 我国是一个统一的市场,因此需要统筹全国一盘棋,发挥中央宏观调控的积极作用,通过财政政策、货币政策和复产复工政策刺激经济的恢复增长。 但考虑到我国幅员辽阔,地区之间差异明显,也不应忽视地方政府在本辖区范围内调控的积极作用。 中央政府领导下的全国整体调控,构成了经济法宏观调控的整体组织基础；各地方政府根据本地实际情况出台的经济调控政策①地方政府出台的疫情期间经济扶持政策如《上海市人民政府关于印发上海市全力防控疫情支持服务企业平稳健康发展若干政策措施的通知》(沪府规[2020]3 号)、《北京市人民政府办公厅关于应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情影响促进中小微企业持续健康发展的若干措施》(京政办发[2020]7 号)、《深圳市应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情支持企业共渡难关的若干措施》、《广州市人民政府办公厅关于印发支持中小微企业在打赢疫情防控阻击战过程中健康发展的十五条措施的通知》(穗府办规[2020]1 号)等。,体现了宏观调控的多中心化。

实现疫情期间经济法宏观调控央地关系的合理配置,需要发挥国家权力机关的积极作用。 全国人大及其常委会,以及地方各级人大及其常委会,是我国的国家权力机关。 现今从全国人大到地方人大在宏观调控方面主要涉及国民经济和社会发展规划审议、政府预决算审议监督及宏观调控相关法律制定的职权,而在具体宏观调控行为上的实践极少。 根据各级人大作为权力机关对行政机关的监督原理,人大可以有效制约政府不当的宏观调控行为,促进宏观调控的整体化、科学化与民主化。 具体而言,全国人大及其常委会应加强宏观调控程序的相关立法,为今后可能发生的重大突发公共卫生事件的经济法调控提供程序保障；加强各级人大在重大宏观调控决策和重大临时性宏观调控措施上的决策权,利用人大的实质性审议保障调控政策(措施)的科学性和稳定性。 也就是说,将人大的立法、监督职能与经济法宏观调控相结合,可以保障中央政府、地方政府实行宏观调控政策的合理性与法治化,确保地方政府对中央调控政策执行的一致性与“不走样”。

(二) 经济法宏观调控对疫情期间企业组织困境的积极回应

在法学领域,“回应型法”最早由美国学者诺内特和塞尔兹尼克提出,他们将法律分为压制型法、自治型法和回应型法,其中回应型法是指“回应各种社会需要和愿望的一种便利工具的法律”[14]16。 经济法的回应性要求以法律目的作为法律实施的基准,在制定和实施经济法的过程中对社会经济矛盾做出及时回应,通过法律载体实现各类主体利益诉求的有序表达,在实体和程序的实质正义中维护社会整体利益。经济法回应性的重要特征在于法律目的的普遍化,目的普遍化为经济法体系形塑了弹性空间,增加了法律回应的余地。 目的普遍化也意味着经济法规制目标更为具体化,这个转变过程扩大了经济法的适用范围和权威性。

经济法宏观调控对疫情期间企业组织生产经营面临困境的回应,可以从三个角度加以理解:第一,回应型经济法须平衡社会整体利益。 经济法宏观调控应基于社会整体利益,而不是囿于特定行业或主体的利益。 住宿餐饮、交通运输、旅游、电影等第三产业历来是受传染病疫情冲击最严重的产业,对第三产业中受疫情影响严重的行业进行政策扶持,有助于加速服务业的复产复工,促进一、二、三产业的协调发展,保证社会经济整体运行的平稳有序；第二,回应型经济法强调政策性立法。 新冠肺炎疫情属于重大突发公共卫生事件,对社会生产和需求的冲击具有临时性、突发性的特点。 因此,以出台经济政策的方式来应对新冠肺炎疫情对经济的冲击,体现了经济法“政策先行”的灵活性,达到规则与相机抉择的辩证统一；第三,回应型经济法倡导政策手段的多样性。 金融扶持政策中的信贷优惠、还款展期,财税扶持政策中的地方专项债、抗疫特别国债、税收优惠,复产复工扶持政策中的企业社保减免、公积金缓征、租金补贴等共同构成了一个多层次的企业扶持政策体系。

(三) 经济法宏观调控中组织运行的比例原则

宏观调控在经济上的合法性,取决于经济上的合理性,实际上就是经济上的“合规律性”[15]。 除了正当性考虑之外,经济法宏观调控的生效,还需要遵从比例原则的要求:1. 适当性原则,即经济法调控机制能够促进所追求的目的的实现；2. 必要性原则,即经济法调控机制可能造成的损害应当最小；3. 均衡性原则,即经济法调控机制所增进的社会整体利益与其所造成的损害成比例。 比例原则的三大子原则是经济法宏观调控生效的必要条件,也就是说,经济法宏观调控不仅需要考虑合目的性和合理性,还需要进行收益与损失的对比考量。 即便宏观调控能够促进企业经济活动的恢复,但如果调控所带来的收益低于成本的话,那么调控机制就不具有正当性；同样,如果调控机制不是所有解决应对重大疫情经济活动恢复问题选项中潜在成本或者伤害最小的选择,那么调控机制就不具有必要性。 这时我们便引出一个问题,经济法宏观调控存在什么成本或潜在伤害呢?

首先,新冠肺炎疫情时期经济法宏观调控中的税收优惠和免征减征社保费等措施,造成了政府财政收入和社保基金收入的减少,对政府财力建设造成了损害。 同时,政府制定和实施这些扶持政策,同样需要占用决策资源和执法资源。

其次,经济法宏观调控可能造成反竞争的后果。大型企业和小微企业同样受到疫情影响而停产停工,同样享受一定的税收优惠和社保费减免待遇,但大型企业由于本身具有较强的风险抵御能力,且享受到企业扶持政策后,可以利用规模经济效应而迅速恢复生产,进一步放大了对小微企业的优势。 经济法调控机制反而起到了加速行业清洗的作用,不利于市场的充分竞争。

再次,经济法宏观调控可能会削弱其他机制的作用效果。 疫情时期企业扶持政策是以一种特定时间、非常规的政策来刺激、帮助企业恢复生产经营活动,但这种外在机制可能会导致企业自我保护能力的下降,不利于企业通过疫情冲击倒逼自身的改革,错失了一个“修炼内功”的机会。

任何调控政策都是有成本的,同时这些政策也会产生相应的收益,政策收益是否会大于政策成本是一个十分直观的决策标准,也是一个重要的政策评估标准。 成本-收益分析方法是政策评估中被经常使用的分析工具,可以为政策制定、评估与修正提供一个相对客观的衡量标准。 虽然并不是所有的政策都能够进行相关的效益评估,例如许多环境政策的效益是无法测算的,但一般而言,经济法调控机制是可以实现货币化计算的,尤其是在国家干预市场中引入这一分析工具具有控制公权力滥用的特别意义。 因此,在面对重大疫情对社会经济造成的巨大冲击和影响时,政府对于经济政策的制定和实施需要引入“成本-收益”的分析框架,调控机制需要与疫情可能造成的市场失灵程度和范围相匹配,有多种经济政策可以选择的,应优先选择最大程度保护企业组织经济自主性的调控政策[16],在应急管理背景下锻造中小企业的组织韧性[17]。

五、 结语:组织视野中的经济法宏观调控

经济法调整和规范的是与社会公共利益相关的生产、流通、分配、消费等经济活动。 新冠肺炎疫情中的经济法宏观调控,直接与国民经济平稳运行以及更高质量发展等公共目标密切相关,体现了经济法的社会本位性质。 政府作为规制整个社会的行动者,其在不同时期、不同地域以不同的形式对制度环境、市场和组织进行管理[18]19。 经济法宏观调控的最大特征就是政府对社会经济活动的主动调节和干预。 所以认识经济法宏观调控,首要的就是分析政府(行政组织)的特征、功能以及它和其他组织的关系。 当然,经济法宏观调控既然有行政组织这一调控主体,必然存在一个调控受体,于是经济法宏观调控的第二个组织基础——企业组织就进入了我们的视野。 经济法宏观调控中的三个层次和环节,即计划、各种经济政策和各种调节工具与手段,在疫情经济恢复中必须综合运用,使之互相衔接配合,共同发挥作用。 疫情期间经济法宏观调控制度具有如下特征:一是立法针对性强,它是作为紧急事态的对策出现的；二是宏观引导调控措施与国家直接干预管制并用；三是立法形式多为规范性文件,当疫情结束或紧急情况解除,这些规范性文件便被停止适用、废止或被修改。

本文问题的出发点在于经济法宏观调控在本次新冠肺炎重大疫情中,如何同时适应行政体制环境与市场技术环境,以及行政组织和企业组织如何与经济法调控机制形成相互协调的格局。 不同的制度环境具有不同面向的组织合法性要求,这就决定了经济法宏观调控必须直面双重制度环境合法性压力。 本文发现,各级政府是行使经济法宏观调控措施的主体和行动者,通过对过往经济调控措施(财政政策、货币政策和产业政策)的现时改造,匹配了重大疫情时期经济恢复建设的需求,获得了制度环境的“合法性”认可。 但政府的宏观调控也会受到技术环境的约束,需要对疫情时期的财政政策、货币政策和复产复工政策进行精确的考量,并在疫情防控常态化阶段着力减少复产复工的程序壁垒和完善政务服务体系[19],才能实现政策效用的最大化。 行政组织和企业组织在本次重大疫情经济法宏观调控中扮演着调控主体和调控受体的角色。 行政组织的科层制结构赋予了行政组织快速高效地实施宏观调控政策的组织能力,持续优化营商环境是联结行政组织和企业组织的重要节点。 因此在前述研究中,本文更多地是解释了重大突发公共卫生事件中经济法宏观调控如何发生作用,并且在这一过程中,展现了行政组织和企业组织与所处制度环境的互动,经济法宏观调控在疫情经济恢复中的组织基础及其面临的组织合法性压力。