高校全面实施预算绩效管理的问题与对策

许梦婷

（齐鲁师范学院 财务处，山东 济南 250200）

党的十九大报告指出要“全面实施绩效管理”。2018年中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出了全面实施预算绩效管理的“三三一”体系。由此可见，全面实施预算绩效管理是国家的一项重大举措。实施该项举措，不仅可以提升国家的治理能力、完善治理体系，还可以优化财政资金的配置，进而更好地提高公共服务质量。同年，财政部在《关于贯彻落实<中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》中，也明确了全面实施预算绩效管理的重要性，指出要把它作为一项重点工作来抓，要把各项预算管理工作落到实处，进而不断提高财政资源的配置效率和使用效益。2019年在《中共山东省委山东省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发[2019]2号）中，指出要精准把握全面实施预算绩效管理的总体任务要求，实施全方位管理，实现预算绩效全覆盖。2020年国务院对《中华人民共和国预算法实施条例》进行了修订，指出各部门、单位要依法组织收入，对支出进行审查，组织绩效监控和评价。由上可见，全面预算绩效管理是一场党和政府高度重视的举措，也是一项庞大的系统工程。鉴于此，高校更应该重视全面预算绩效管理工作，通过剖析现阶段存在的问题并及时改进，促进高校预算绩效管理工作迈上新台阶。

高校全面预算绩效管理是一个全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系[1]。通过设定绩效目标到绩效实施、绩效监督、绩效评价、绩效反馈，是一个封闭的循环过程，有了连续不断的可靠控制才会有连续不断的反馈，而有了连续不断的反馈才能保证财政资金使用效益不断提升。

一、高校全面实施预算绩效管理的意义

根据《中国统计年鉴2020》提供的数据，截止至2019年底，我国共有高等院校2688所[2]109-115。《关于2019年全国教育经费执行情况统计公告》（教财[2020]38号）显示，2019年国家财政性教育经费投入为40046.55亿元，占当年 GDP 的 4.04%，其中：一般公共预算教育经费为34648.57亿元，占一般公共预算支出238858.37亿元的 14.51%；一般公共预算教育经费人均数额在普通高等学校为23453.39元，如果按照《中国统计年鉴2020》公布的高等学校在校人数3031.5万人计算，高等教育的一般公共预算经费支出约为7109.9亿元，占一般公共预算经费的20.52%。可见，我国普通高等学校无论是在规模上还是在财政教育经费投入上都占有很大的比例。所以，高校实施全面预算绩效管理不仅可以提高财政资金的使用效益，而且可以提升教育服务的质量，提高社会效益和经济效益，达到“双赢”。

（一）有利于缓解财政收支矛盾

近年来，国内外经济形势严峻复杂，财政收支矛盾日益凸显，减税降费政策连续出台，尤其是2020年疫情爆发导致财政收入减少，而刚性支出不减甚至大幅增加，财政平衡压力进一步加大。据相关统计，在山东省省属本科高校经费总收入中，财政拨款收入占比55%以上，可见财政拨款是高校的主要资金来源。面对增收困难、支出不断扩大的矛盾，高校更应该加强预算管理特别是优化支出结构,强化绩效评价结果运用，通过绩效评价大力削减低效无效支出。高校全面实施预算绩效管理，将有限的资源用在关键的地方，在促进高质量、内涵式发展的同时，也提高了资金的使用效益。比如现财政要求当月申报下个月的用款计划，既体现了资金使用要有计划、有合理性，要统筹谋划，不能为了赶支出进度而搞突击花钱，也有助于财政了解支出信息，缓解财政收支矛盾。

（二）打破资金安排的固化格局

现阶段，很多高校都采用零基预算的编制方式，尤其在后疫情时代，更要加大资金统筹力度，努力盘活各类资金资产，真正按照零基方式编制预算，彻底改变“基数+增长”的惯性依赖，彻底打破原有的固定支出格局，从而更好地优化支出结构，防止预算被一些惯性支出锁定。高校实施全面预算绩效管理，通过完善预算的编制方式，在预算整个流程加入支出审查，针对关键部门、关键项目、金额不确定项目进行支出审查，即绩效考评，可以更科学地分配财政资源。采用零基预算，才能更好地调动各部门的积极性，打破资金安排的固化格局，根据实际申报与学校未来发展相关的并有利于本部门的项目。

（三）有助于提升预算管理水平

目前，很多高校预算管理工作主要由财务部门牵头，向各个部门收集材料，然后汇总成学校的总预算。各部门在提报预算的时候往往只考虑本部门的情况，这样很容易形成碎片化，不能从宏观角度考虑预算的安排[3]76-77。因财务部门对其他部门的情况了解尚浅加上沟通不及时，在编制预算时容易考虑不周，仅仅起到了收集整合数据的作用，并没有对各部门提交的项目进行论证考察，导致预算编制缺乏科学性。而全面预算绩效管理，要求全员参与进来，并把预算编报的任务落实到每个人。教工通过参与到学校预算管理的每个环节中，切实将各部门的工作计划、内容、项目、效益与学校的发展目标相结合，使预算编制更加科学化、合理化、效益化，确保资金用到实处，不断提升预算管理水平。

（四）完善预算公开，促进高校治理能力现代化

预算信息公开是公共财政的要求，也是政务公开的重要内容，各高校应根据相关文件的要求每年将预算情况进行公开。现阶段，预算公开存在透明度不高、公开内容不全面、时间不及时等问题。比如，如果上级部门对公开内容进行审核，针对不合格的问题修改之后还要再次走程序上传，这样会导致信息上传不及时、多次修改，导致时间的浪费，不利于信息公开。而全面预算绩效管理，将绩效管理与财务管理相融合，有助于丰富、细化预算公开的内容及范围，而且预算绩效管理平台有助于提高数据的准确性，不易引起多次修改的问题。同时，全面预算管理中的绩效管理，会使预算公开信息里项目支出绩效目标表的内容更加全面与准确。

全面预算绩效管理是实现学校管理有效性的重要手段，是促进学校战略落地的主要方法，绩效管理可以为学校带来持续的竞争优势，促进高校治理能力现代化。

二、高校全面实施预算绩效管理存在的主要问题

（一）全面预算绩效管理理念欠缺

现阶段，高校紧跟国家预算管理改革的步伐，逐渐重视预算绩效的管理，不断探索其管理制度的建立，但是很多高校预算绩效管理理念并未树立，还停留在“投入式评估”预算体系阶段，重核算轻预算，重支出轻绩效[4]25-32。加之培训不到位，管理措施缺乏，对全面预算绩效管理没有一个完整的认识。很多人认为绩效预算管理只是财务部门的工作，与其他部门没有关系，其他部门在工作上只是协助财务部门。若其他部门不理解、不清楚全面预算绩效管理的概念，缺乏绩效管理理念，在申请预算的时候，就会着眼于部门当前利益，没有中长期预算绩效目标，只申请容易申请的项目，这会导致申请的项目与学校发展规划和年度重点工作不协调。预算绩效管理理念的欠缺，不仅会使预算编制的科学性和合理性大打折扣，还会降低财政资金的使用效益。

（二）全面预算绩效管理机制不够健全

目前，大部分高校预算绩效管理机制不够完善，还处于起步阶段。一是没有成立专门的预算绩效管理部门和管理队伍，缺乏有效领导。很多高校都是财务部门计划科兼绩效管理科，没有专门从事绩效管理的工作人员，容易导致工作混乱，工作效率低下。二是缺乏项目绩效评价机制。在项目绩效评价时，各部门都采用自评的方式把结果报送到财务部门，财务部门再把汇总结果上报主管部门，项目资金自评，容易导致评价不够客观、不切实际、不够深入，影响评价结果[5]90-91。三是缺乏预算绩效管理制度。有的虽有制度，但仅仅是流于形式，并没有落实到实处，注重实际效果不够，导致各部门对预算绩效管理不重视，对绩效评价不严肃对待，认为绩效评价只是对项目目标打打分，不考虑预算目标是否真正实现，不仅拖慢了预算执行进度，而且不利于资金的有效使用。

（三）全面预算绩效管理指标评价体系不够完善

绩效考核指标的设计是非常重要的，它代表了绩效导向，会在很大程度上影响未来的工作状态和行为。由于预算绩效管理工作还处于摸索阶段，缺少经验和专业人士储备，在设计评价指标时会缺乏依据和参考标准。现阶段，部分高校在预算绩效指标设计上，主要存在以下问题：一方面评价指标的设立不够科学全面，没有统一的指标设计原则，教育行业尚未出台相应的绩效指标管理原则，使高校在选取评价指标时存在随意性，或者只是选择易实现、易评价的指标，缺乏合理性；二是全面预算绩效管理指标体系不够完善，一些部门存在“重投入、轻管理，重支出、轻绩效”的现象，一味地为了花钱而花钱，忽视了行为和过程，并没有把钱花在刀刃上，使绩效目标的申报和绩效评价流于形式；三是没有引入专业的第三方评价机构，导致评价的质量不高，缺乏完善的绩效指标评价体系，不仅会对高校资金的管理产生不利影响，而且会降低社会效益和经济效益，导致财政资金使用效益的低下。

（四）全面预算绩效管理信息化建设程度不高

信息时代的发展，促使高校也要跟上时代发展的步伐，不少高校推出“不见面、网上办、线上办、掌上办”“让数据多跑路、让师生少跑路”等财务服务新模式，但有些高校目前没有预算相关的软件。一是在预算编报时，各部门还是通过excel、邮箱或者提交纸质版提报本部门预算，财务部门再将数据进行整合、编报，工作量大，财务人员加班加点整合数据是常见现象；若部门修改了预算，还需要重新提报、整合，不能实现内部及时传达、实时共享。数据层层传递，降低了预算的时效性，避免不了因信息不对称而带来的差错，使编报质量大大降低。二是在预算执行、监控、绩效评价等环节没有实现业财一体化，不能将预算进度实时监控，就不能及时对预算执行进行指导、督促；在绩效评价的时候，各部门、单位还是提报最终的电子版、或者纸质版材料，对他们过程中的绩效不能及时反馈，而且提交的材料如果保管不当，容易丢失，再重新提供，增加了工作量。

（五）预算绩效评价结果应用不到位

绩效管理是一个闭环过程，绩效考评完以后要将评价结果反馈给各部门，并及时督促各部门进行完善。但目前来看，很多高校考评是考评，结果是结果，并没有将反馈真正应用到后面工作中，其中一个很大的原因就是没有相应的奖惩机制。一是预算绩效评价结果没有和责任人的绩效考评直接挂钩，未作为对资金使用部门的考核依据[6]69-71。一些责任人主观上认为考评过去就结束了，不管结果是好是坏，反正都没有什么奖惩措施，只是走走过场罢了，这很容易让他们产生消极情绪，得过且过，对于考评结果自然也不会放在心上。绩效考评结果应用不到位，就失去了绩效考评的意义，最终导致资金的使用结果与项目申报时的目标相差甚远，绩效评价结果没有真正促进预算管理的完善。二是没有将预算评价结果与下一年度的预算申报相关联[7]108-110。在编报下一年度的预算时，没有考虑上一年度预算执行的结果，不管评价结果好与差，都一视同仁安排项目资金。长此以往，对评价结果重视不够，没有发挥评价的价值，绩效评价工作就失去了意义。

三、高校全面实施预算绩效管理的对策

（一）强化全面预算绩效管理理念

高校要将全面预算绩效管理落实到实处，树立意识是第一步，思想里有这根弦，才能有意识地去行动。一是通过建立宣传机制，采用“线上+线下”“传统+创新”的宣传形式，广泛普及预算绩效管理的相关知识，丰富宣传内容，提高宣传频次，把预算绩效管理的相关政策传达到每一个教职工，让各部门单位意识到预算绩效管理的重要性，从而为实施全面预算绩效管理相关工作营造良好氛围；二是加强培训，组织各部门主要领导干部、骨干人士等进行绩效管理培训，通过培训加强对预算绩效管理的理解，以及对全面预算绩效管理整个流程的认识，知道自己在流程中处于什么位置，有什么职责，如何更好地完成工作；三是完善管理措施，绩效管理不仅要重视财务指标和经济指标，也要重视管理绩效，要注重战略导向，强调管理的重要性。

（二）完善全面预算绩效管理机制

一是各高校应从校领导班子开始，高度重视全面预算绩效管理，单独成立由校领导参与的管理组织机构，各部门、单位积极配合，明确主体责任。可与各部门负责人、项目负责人签订预算绩效管理责任书，落实责任。同时在绩效实施过程中，绩效管理机构要随时与各部门进行有效的沟通，确保绩效目标的实现，共同实现良好绩效。

二是加强预算绩效管理制度建设。要把预算绩效实施流程中所涉及的各个环节都要在制度中明确，明确责任主体、工作内容及奖惩措施，做到任何工作都有章可循，有规可依。一套完善的管理机制，不仅实现了学校维度、部门维度、项目维度的全方位绩效管理，而且有助于预算绩效管理工作的推进和落实。

（三）结合SMART原则健全指标评价机制

全面预算绩效管理的关键在于绩效考核评价，而绩效指标的设计又是绩效评价的核心，所以现阶段主要任务是健全绩效指标评价机制。2021年山东省财政厅印发了《山东省省级部门和单位整体绩效管理暂行办法》（鲁财绩[2021]1号），指出“绩效评价指标的权重根据各项指标在评价体系中的重要程度确定，应当突出结果导向”，即绩效指标和标准体系要转向“结果导向型”，重点体现实绩。

1.绩效指标选取原则（SMART原则）

各高校在制定考评指标的时候，可以根据自身实际情况，参考SMART原则。S代表的是Specific,意思是“具体的”，即指标的内容尽可能是明确的，具有可操作性，比如“职工队伍满意度达到95%”；M代表的是Measurable,意思是“可度量的”，即指标的结果是可以数量化、质量化、行为化的，比如“开展课题研究5项”“开放网络在线课程30门”；A代表的是Attainable，意思是“可达到”的，即指标是可取得的，各部门、单位通过努力可以将该目标实现，可以激励他们向着目标方向努力；R代表的是Realistic，意思是指“现实的”，即指标的制定要切合实际，不能虚无缥缈，毫无根据。指标设定不能过高也不能过低，过高会导致难度加大，影响各部门、单位的积极性，过低则容易造成财政资金的浪费，无法发挥绩效管理应有的作用；T代表的是Time-bound，意思是指“有时限的”，即指标目标的实现是有时间限制的，比如“整个项目的实施周期是一年”。

2.构建绩效指标评价机制

2020年，山东省财政厅印发了《山东省省级政策和项目预算绩效目标管理办法》（鲁财绩[2020]6号），指出“绩效目标是项目库建设、预算编制、绩效运行监控、绩效评价等的重要基础和依据”，说明了绩效目标的重要性。将绩效目标作为预算申请的前置条件，可以加快绩效指标评价机制的建设。高校应以绩效目标为导向，逐级确认各部门的绩效目标，并划分权重；根据SMART原则，确认绩效目标使用的指标类型；设计绩效指标评价标准，明确如何评价；最终审核绩效指标，并提供反馈信息，及时修正。

（四）建立全面预算绩效管理平台

在大数据、智能化时代，网络技术的应用使得财务管理措施更高效便捷，高校要本着“让数据多跑路”的原则，依托科技技术加快建立全面预算绩效管理平台。构建包括项目申报、项目审核、预算数据对接、项目跟踪监控管理、绩效评价管理、单位整体支出绩效评价、评价结果应用管理、综合查询与绩效分析的管理平台。同时借助信息化手段实现与财务管理系统、合同管理系统、内控管理系统等进行有效数据衔接，提高数据有效应用率。（如图1所示）

图1 全面预算绩效管理体系

通过建立全面预算绩效管理平台，推进信息化建设，动态反映预算执行全过程，可以加快形成顺向可控、逆向可溯的管理“闭环”。各部门不再视数据为“私产”，可以打破数据烟囱、信息孤岛与碎片化应用，实现财务数据采集融合、数据共享，减少重复工作，减少或消除人为风险因素，提高工作效率。

（五）健全考评机制，完善绩效考核结果应用

绩效评价结果应用是全面预算绩效管理工作中的落脚点，是高校持续改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据[1]73-74。高校要想从源头上使资金使用者重视资金使用效益，必须将预算绩效评价结果与项目资金分配相结合，建立激励约束机制[2]19-20。一是将绩效考评结果与部门的绩效考核奖挂钩，完善相应的奖惩制度，通过制度来促使考核结果的应用，只有这样，大家才能从根本上认识到绩效考核的重要性，从而在学校内部形成一个良好的竞争氛围[10]62-67。二是将考评结果与下年度的预算安排相关联，对考评结果好的部门，下一年度可优先考虑本部门项目预算；对考评结果差的部门，适度压减下一年度部门公用预算和项目支出预算。只有健全了考评机制，真正将考评结果应用到大家都看得见的地方，落实到实处，整个全面预算绩效管理流程才是完整的。

四、结论

高校全面实施预算绩效管理是整个教育行业的需要，也是自身高质量发展的需要。高校要抓住机遇，紧跟时代发展潮流，大力推进全面预算绩效管理，树牢绩效理念，突出绩效导向；健全管理机制，落实主体责任；完善评价体系，多层次提升管理水平；加快信息化建设，提升资源配置效率；优化考评机制，促进评价结果应用，力争将预算管理和绩效管理融为一体，全面提高财政资金的使用效益，促进高校内涵式发展。