中国共产党党内法规制度建设的百年历程及基本经验

陈家刚

( 中国人民大学 马克思主义学院， 北京 100872)

到2021年，中国共产党已经走过百年历程，而执掌全国政权也已70多年。虽然在不同的历史时期，中国共产党经历了巨大的困难、严峻的挑战，甚至是严重的波折，但是经过长期艰苦奋斗，党取得了新民主主义革命胜利、建立社会主义制度、开展大规模建设以及深入推进改革开放伟大实践等引人注目的成就。这不断地吸引人们孜孜不倦地探寻中国共产党成功的密码，并试图预测其未来发展的路径和前景。各种专题性研究成果主要依托包括精英政治、革命策略、意识形态和组织建设等在内的差异性思维路径，而从制度建设尤其是党内法规为切入点来分析探究中国共产党领导的革命、建设和改革开放伟大事业的百年历程则是一个全新的视角与路径。系统梳理党内法规制度建设百年历程，总结党内法规制度建设的基本经验，对于认识党内法规制度建设的历史脉络与基础，在理论上推进党内法规制度建设的研究，从实践上推进全面从严治党和依规治党，具有非常重要的意义。

一、 中国共产党百年党内法规制度建设的基本脉络

党内法规制度建设是一个连续的、不断演进的社会历史过程。时间性是这一历史过程的重要特征，时间能够将重要的、关键的、宏观的、微观的、整体的、分散的历史事件编织在一起，形成一个有助于我们走向历史深处的认知结构与框架。党内法规制度建设贯穿于党的建设始终，服从和服务于党的建设总目标、党的历史使命和中心工作任务。时间维度和使命维度是贯穿于党内法规制度建设的两条红线，根据这两条红线的发展变迁，可以将中国共产党党内法规制度建设的百年历程划分为四个相互衔接而又各具特点的不同历史时期，包括：新民主主义革命时期，即党内法规的创设与奠基时期(1921—1949)；社会主义革命和建设时期，即党内法规的发展与波折时期(1949—1978)；改革开放和社会主义现代化建设新时期，即党内法规的重塑与改革时期(1978—2012)；中国特色社会主义进入新时代，即党内法规的成熟与定型时期(2012年至今)。

(一)新民主主义革命时期：党内法规的创设与奠基(1921—1949)

在创设与奠基时期，中国共产党党内法规制度建设经历了三个重要的制度时刻。第一个制度时刻是1921年中国共产党第一次全国代表大会的召开。会议通过了《中国共产党第一个纲领》，它规定党的名称为“中国共产党”，宣告了中国共产党的诞生；明确了党的纲领是“推翻资本家阶级的政权”“承认无产阶级专政”“消灭社会的阶级区分”等。(1)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》(1921—1949)第一册，中央文献出版社，2011年，第1页。纲领还对组织原则、组织机构、组织纪律、党员发展和纲领修改作了规定。这是中国共产党历史上第一个具有党章性质的党内法规。第二个制度时刻是1938年9月到11月中共中央召开扩大的六届六中全会。毛泽东同志在全会上作《论新阶段》的政治报告，指出：鉴于张国焘严重破坏党内纪律的行为，“从中央以至地方的领导机关，应制定一种党规，把它当作党的法纪之一部分”(2)中央档案馆编：《中共中央文件选集》第十一册，中共中央党校出版社，1991年，第652页。。这次会议还通过了《关于各级党委暂行组织机构的决定》《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》三个文件。“党规”“党规党法”等概念开始集中出现在党的文献之中。第三个制度时刻是1945年中国共产党召开第七次全国代表大会。会议通过了新的《中国共产党党章》，第一次把毛泽东思想作为党的指导思想写入党章。刘少奇同志在会上作关于修改党章的报告，指出：“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”(3)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》(1921—1949)第二十二册，中央文献出版社，2011年，第375页。七大党章是中国共产党在民主革命时期独立自主制定的党章，在党内法规发展史上具有里程碑的意义。

作为最根本的党内法规，《中国共产党章程》的制定与完善为党内法规制度建设提供了总依据。1922年，中共二大制定了党史上第一部党章——《中国共产党章程》。章程首次提出了反帝反封建的民主革命纲领，对党组织的设置、党的会议制度、党的纪律等作了规定；首次设置了“附则”章，对党章的修改权、解释权和生效日期作出了明确规定。1923年，中国共产党第三次全国代表大会通过的《中国共产党第一次修正章程》，就“党员”与“组织”有关内容作了修改，完善了入党的程序，扩大了中央执行委员会的规模。1925年，中国共产党第四次全国代表大会通过的《中国共产党第二次修正章程》，首次将支部确立为党的基层组织，下放了党员发展和党员退党的审批权，将党中央最高领导人的称谓由“委员长”改为“总书记”。大革命失败后，中共1927年召开的五大通过的《组织问题议决案》，“认定必须改正并补充旧时的党章”，并将实际修改党章的工作委托给了中央政治局。五大会后通过的《中国共产党第三次修正章程决案》，明确规定了党的组织系统；第一次规定了中央政治局和中央政治局常委会的设置；首次设立了监察委员会，并将中央执行委员会改称为“中央委员会”；第一次规定民主集中制为“党部的指导原则”。1928年在莫斯科召开的中国共产党第六次全国代表大会通过了《中国共产党党章》，第一次明确规定民主集中制是党的“组织原则”，并进行了具体的阐释。1945年，中国共产党第七次全国代表大会通过了新的《中国共产党党章》，第一次增加了“总纲”部分，简要说明了党的性质、理论与组织原则，增加了“党的地下组织”和“奖励与处分”章，明确规定了党员的义务和权利，规定了中央委员会实行主席制。

党的组织、领导、自身建设和监督方面的法规初步形成。从组织法规来看，党的中央组织、工作机关和地方组织的规范性制度逐步建立。中共三大通过的《中国共产党中央执行委员会组织法》是关于党的最高机关的第一部组织法规，它具体规定了中央执行委员会及其日常工作机构中央局的产生方式、职责权限、议事规则及其与党的全国代表大会的关系。六届六中全会通过的《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》，分别就中央书记处、中央政治局、中央委员会的工作方式和纪律作了详细的规定。从领导法规来看，中共五大通过的《组织问题议决案》首次提出了党的集体领导原则，“中央应该强毅地实行集体的指导，从中央省委至支部”(4)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》(1921—1949)第四册，中央文献出版社，2011年，第208页。。1933年苏区中央局作出《关于巩固党的组织与领导的决议》，明确了党的思想领导内容。1942年中央政治局作出《关于统一抗日根据地党的领导及调整组织间关系的决定》，对统一领导机关的内容和要求进行了明确规定。1948年，中央发出《关于建立报告制度》的指示等系列法规，具体规定了党的领导地位、领导范围和领导方式。从自身建设法规来看，民主革命时期党的自身建设法规多集中于思想建设和组织建设这两个领域。延安整风时期，中央颁布的《关于在职干部教育的决定》，分别从“业务教育、政治教育、文化教育、理论教育”四个方面规定了教育范围。1925年通过的《对于组织问题之议决案》《组织问题议决案》，提出了具体的扩大党员的方式。1927年通过的《最近组织问题的重要任务议决案》，要求各级党部要以工农分子新干部替换非无产阶级知识分子干部，使无产阶级和贫民在党的领导干部中占最大多数。从监督保障法规来看，1931年5月1日，中央通过了《中央巡视条例》(1932年3月12日中央组织局重新审查通过)，明确了巡视员的条件、基本任务、工作方法和职权等内容，党内巡视制度初步建立起来。(5)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》(1921—1949)第八册，中央文献出版社，2011年，第374-379页。1933年9月17日，中共中央通过《关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》，明确指出：“为要防止党内有违反党章破坏党纪不遵守党的决议及官僚腐化等情弊发生，在党的中央监察委员会未正式成立以前，特设立中央党务委员会，各省县于最近召集的省县级党代表大会时选举省县级的监察委员，成立各省县监察委员会。”(6)中央档案馆编：《中共中央文件选集》第九册，中共中央党校出版社，1991年，第340页。

(二)社会主义革命和建设时期：党内法规的发展与波折(1949—1978)

从1949年中华人民共和国成立到1978年中国共产党十一届三中全会召开，中国共产党党内法规制度建设稳步发展，但也遭遇到波折。这一时期的党内法规制度建设有三个重要的转折：其一，新中国成立前夕，1949年2月，中共中央发布了《关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》。指示明确指出：“在无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的政权下，国民党的《六法全书》应该废除，人民的司法工作不能再以国民党的《六法全书》作依据，而应该以人民的新的法律作依据。在人民新的法律还没有系统地发布以前，则应该以共产党政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、条例、决议作依据。”(7)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》(1921—1949)第二十六册，中央文献出版社，2011年，第154-155页。这个指示明确规定了新政权法律体系未建立之前司法工作的依据，这些依据包括了“共产党的政策”。其二，中国共产党第八次全国代表大会于1956年9月15日至27日在北京召开，大会讨论通过了《中国共产党章程》。八大党章是新中国成立后党制定的第一部党章，反映了社会主义制度建立后党所处的特殊地位、环境及时代赋予的责任。其三，1969年中共九大召开，会议通过了《中国共产党章程》。九大党章是“文化大革命”时期党所颁布的第一部章程，严重破坏了党内的民主制度，党内法规制度建设遭受重大波折。

为适应执政后国家建设和政党建设的双重需要，中国共产党开始稳步推进党内法规制度建设。第一，通过党内法规建设调整党与国家的关系。中共中央分别于1949 年10 月、12月发布了《关于中央人民政府成立后宣传工作中应注意事项的指示》《关于中央人民政府成立后党的文化教育工作问题的指示》，明确要求政府职权范围内的事务应由中央人民政府讨论决定，不要再如过去那样有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知，“以便党的中央宣传部和各级宣传部能够摆脱行政事务，集中注意于党内外的思想斗争，党的宣传鼓动工作的领导和党的文化教育政策的制定”(8)《中国共产党宣传工作文献选编》(1949—1956)，学习出版社，1996年，第10页；中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第一册，中央文献出版社，1992年，第66页。。为了在执政后更好地实现党的领导，1963 年中央颁布了《中国共产党农村基层组织工作条例试行草案》《中国共产党国营工业企业基层组织工作条例试行草案》和《中国共产党商业企业基层组织工作条例试行草案》，用以规范党对各个方面的领导。但受到当时形势影响，这些党内法规并没有严格地遵守和执行下去。第二，在总结党的建设经验基础上制定新的党章。1956 年9月中共八大通过了执政后的第一部《中国共产党章程》，强调“党的团结和统一，是党的生命，是党的力量的所在”(9)② 中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第九册，中央文献出版社，1994年，第319页；第337-338页。；第一次规定了全国、省、县三级实行党的代表大会常任制；明确“党的中央委员会，省、自治区、直辖市、自治州委员会和县、自治县、市委员会，都设立监察委员会”(10)② 中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第九册，中央文献出版社，1994年，第319页；第337-338页。；把党员的权利从之前的四项增加到了七项，并要求必须尊重党员的权利。第三，系统推进党的组织、宣传教育、党员的管理、作风建设等方面的法规建设。在组织建设方面，先后出台了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》(1949)、《中共中央关于建立农村工作部的决定》(1952)、《关于加强党的监察机关的决定》(1962)等规定。在宣传教育方面，先后印发了《中共中央关于健全各级宣传机构和加强党的宣传教育工作的指示》(1951)、《中共中央关于轮训全党高、中级干部和调整党校的计划》(1954)。在干部队伍建设方面，出台了《中共中央关于加强干部管理工作的决定》(1953)、《中共中央关于处理受刑事处分的共产党员的党籍问题的规定》(1954)。在作风建设方面，1950年5月颁布了《中共中央关于在全党全军开展整风运动的指示》，要求“首先是整顿干部作风”(11)④ 中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第一册，中央文献出版社，1992年，第217页；第218页。，要“有领导有组织有准备地进行整党整干工作”(12)④ 中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第一册，中央文献出版社，1992年，第217页；第218页。。

“反右”“文化大革命”使党内法规制度建设遭遇了重大波折。第一，反右运动对党内法规制度建设造成了不利影响。1957年，《中国共产党中央委员会关于整风运动的指示》提出了“从团结的愿望出发，经过批评和自我批判，在新的基础上达到新的团结”的方针。(13)中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第十册，中央文献出版社，1994年，第223页。但在整风运动中，“左”倾思想不断干扰着原本较好的党内法规生态，《中共中央关于组织力量准备反击右派分子攻击的指示》打破了中国共产党同党外人士民主关系的正常氛围。第二，1966年至1976年党内法规制度遭受严重波折。“文化大革命”期间，党的正确的思想路线、组织路线都遭到削弱。在1969年中共九大通过的《中国共产党章程》中，党员的权利被取消，“党的监察机关”一章被删除。1973年中共十大通过的《中国共产党章程》，整体上和九大党章在结构及基本内容上没有较大的差异。第三，1976年至1978年，党内法规制度开始逐步恢复。“文化大革命”结束后，思想理论战线上拨乱反正、正本清源工作逐步展开，党内的法规制度建设开始逐步恢复。1977年8月，中共十一大召开，这是结束十年内乱之后召开的第一次党的全国代表大会。十一大党章对九大党章和十大党章进行了大规模修改，明确要“坚持民主集中的组织原则”，“认真执行无产阶级的‘任人唯贤’的干部路线”，在“党员”一章中重新规范了入党程序，并对党员的纪律处分进行了详细的规范。(14)《中国共产党章程汇编：从一大到十七大》，中共党史出版社，2007年，第95-103页。尽管其依然存在历史惯性的影响，但是党内法规制度建设总体上已经开始转向正确的轨道。

(三)改革开放和社会主义现代化建设新时期：党内法规的重塑与改革(1978—2012)

在逐步恢复和改革发展时期，中国共产党党内法规制度建设经历了三个关键节点。首先是1978年党的十一届三中全会的召开。按照十一届三中全会提出的“健全党规党法，严肃党纪”的要求，《关于党内政治生活的若干准则》《关于高级干部生活待遇的若干规定》等一批重要党内法规相继发布，党内法规建设得到恢复发展。其次是1990年中共中央颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。这是中国共产党历史上首次以党内法规的形式界定“党内法规”，对党内法规的名称、适用范围、制定主体、制定程序等作了规定，推进了党内法规制定工作制度化、规范化。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》是党制定法规的重要依据，也被称为党内的“立法法”。1992年中国共产党第十四次全国代表大会修改的党章明确提出党的各级纪委的主要任务是“维护党的章程和其他的党内法规”，“党内法规”概念首次得到党的根本大法——党章的正式确认。再者是2011年中央办公厅法规局的正式成立。早在1991年，为了加强党内法规建设，中央批准成立中共中央办公厅法规室(简称“中办法规室”)，由其承担中央制定党内法规和中央领导国家立法的具体服务工作。2011年7月，中办法规室更名为“中办法规局”，负责党内法规制定，规划计划草案拟订和组织协调党内法规起草、审核、备案、解释、清理等工作。为了统筹推进中央党内法规，2015 年8月建立了由中纪委、中组部、中宣部等14个部门参加的中央党内法规工作联席会议制度，有力地推动了党内法规制度建设的发展。

确立制度治党思想，党内法规建设走向更加自觉。其具体体现在以下几个方面：第一，制度反思。1978 年12 月13 日，邓小平同志指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”(15)邓小平：《邓小平文选》第二卷，人民出版社，1994年，第147页。这深刻揭示了党内法规的地位和作用，阐释了党内法规与国家法律的关系。1994年9月召开的党的十四届四中全会是专门研究党的建设问题的重要会议，会议强调：“注重制度建设，是这次全会决定的一个重要指导思想”，“很重要的工作就是要使之制度化，建立一整套科学严密的组织制度”。(16)江泽民：《论党的建设》，中央文献出版社，2001年，第162页。第二，制度恢复。从党的十一届三中全会到第十六次全国代表大会，党内法规在恢复基础上有了快速发展，党内法规建设的地位得以重新确立。1982年9月，党的十二大修改了党章，对加强党的建设基本要求、党的民主集中制原则、党必须在宪法和法律的范围内活动等内容都作了具体规定。1987年，党的十三大通过的《中国共产党章程部分条文修正案》确定了党在社会主义初级阶段的基本路线、实行差额选举制度、重视发展党内民主、重视发挥党的基层组织作用等内容。第三，制度配套。从1992年党的十四大到2002年党的十六大是制度的配套建设阶段。制度的配套建设重点在于实现党内民主制度的配套完善、党的组织制度的配套完善和权力监督制度的配套完善。第四，制度改进。从2002年党的十六大到2012年党的十八大，党内法规制度建设适应新形势新阶段开始进入改革创新时期。党的十六大修改的党章增加了依法治国、建设社会主义法治国家的内容。党的十七大通过的党章第一次规定了党的各级组织按规定实行党务公开、党的各级代表大会实行任期制、党的中央和省区市委员会实行巡视制度等内容。

党内法规制度建设全面推进，制定了一大批组织建设、廉政建设、制度建设等领域的基础性骨干法规和一系列配套法规制度，为实现党的科学执政、民主执政、依法执政提供了坚实的制度基础。在组织法规建设方面，出台了《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》(1996)、《中国共产党农村基层党组织工作条例》(1999)等。在领导法规方面，出台了《关于加强党的建设几个重大问题的决定》(1994)、《关于加强党的执政能力建设的决定》(2004)等。在自身建设法规方面，出台了《关于中央党政机关干部教育工作的决定》(1982)、《关于加强党同人民群众联系的决定》(1990)、《干部教育培训工作条例(试行)》(2006)、《党政领导干部交流工作规定》(2006)等。在监督保障法规方面，出台了《党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》(1997)、《中国共产党纪律处分条例》(2003)、《中国共产党党内监督条例(试行)》(2003)、《中国共产党巡视工作条例(试行)》(2009)等。

(四)中国特色社会主义进入新时代：党内法规的成熟与定型(2012年至今)

理解中国共产党党内法规制度建设的成熟完善和体系定型，需要把握制度建设的三个重要主题。其一，党内法规制度建设的基本规则趋于完善。2012年5月26日，在吸收长期制度建设经验的基础上，中共中央发布了新制定的《中国共产党党内法规制定条例》。2019年8月30日，中共中央政治局会议修订了《中国共产党党内法规制定条例》。由此，党内法规制定工作所遵循的规则就更加完善，从而有利于提高党内法规质量，形成完善的党内法规体系。其二，党内法规体系融入国家法治体系。2014年10月20日至23日，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，“形成完善的党内法规体系”被纳入“中国特色社会主义法治体系”之中，进一步凸显了党内法规体系在法治国家建设中的地位。其三，确立党内法规制度建设的目标。2017年，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，提出到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。

新时代党内法规制度建设更加凸显实践性。第一，党内法规制度建设要通过怎样的制度结构来实现特定的目标，以及如何随着时代的发展而随时能够灵活地加以完善，是一个战略性的问题，不能仅仅依赖于碎片化、阶段性、片面性的制度应急。十八大以来，正式出台了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》。任务书、时间表、路线图更加清晰，系统性、战略性和前瞻性大大增强。第二，党内法规制度清理稳步推进。2012年，中央印发了《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，在中央办公厅牵头组织下，中央纪委等50多个中央和国家机关共同参与，集中开展清理工作。“通过对新中国成立至2012年6月期间出台的2.3万多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件。经过清理，废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改。”(17)《中央党内法规和规范性文件清理工作全部完成》，《人民日报》，2014年11月18日。党内法规制度的清理工作逐步推动了既有制度的“瘦身”和“健身”，从而使我们掌握了现有党内法规的基本状况。第三，党内法规制度建构日益规范。历史地看，党内法规制度建设经历了一个由点到线、由线到面、由面到体的发展历程。“党的十八大以来，党内法规制定工作驶入快车道，先后制定修订140多部中央党内法规，包括1部党章、2部准则、14部条例，占240多部现行中央党内法规的60%。”(18)宋功德：《坚定不移推进依规治党》，《机关党建研究》，2019年第1期，第15-18页。第四，党内法规制度执行力进一步增强。制度的价值在于实践，“要提高制度执行力，让制度、纪律成为带电的‘高压线’，使查出违纪违法问题制度化、经常化，使党员、干部心有所畏、言有所戒、行有所止”(19)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社，2016年，第195页。。增强党内法规的执行力，体现在以下几个方面：在法规制度文本方面，要确保其具有可操作性；在制度执行方面，领导机关和领导干部“关键少数”要在遵守法律等方面发挥示范作用；在责任追究和惩处方面，严肃查处违反和破坏党内法规制度的行为；在监督检查和绩效评估方面，对重要党内法规制度实施情况开展定期督查和专项督查，开展制度绩效的第三方评估。

党的十八大以来，党内法规建设更加强调全面从严要求，更加强调体系性和规范性。以党的组织法规为例，先后出台了《中国共产党地方委员会工作条例》(2015)、《中国共产党工作机关条例(试行)》(2017)、《中国共产党支部工作条例(试行)》(2018)、《中国共产党农村基层组织工作条例》(2019)、《中国共产党党组工作条例》(2019)、《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》(2019)、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》(2020)、《中国共产党中央委员会工作条例》(2020)等法规。2017年党的十九大提出的党的建设总要求，围绕全面推进党的各项建设，明确提出“把制度建设贯穿其中”，从制度建设的角度丰富和发展了党的建设理论，为新时代推进党的建设提供了重要保障。党内法规制度建设日趋成熟和定型。

二、 多维度理解党内法规制度建设百年历程

中国共产党的党内法规制度建设走过了百年的风雨历程。不同的历史时期，因为形势、任务、工作重点、条件的差异，党内法规的制度实践在内容和形式上也呈现出多样性的特点。在初步梳理中国共产党党内法规制度建设的历史脉络之后，我们可以从多个维度来理解其实践探索。

第一，百年党内法规制度建设的历程，体现了中国共产党作为无产阶级政党的主体自觉和问题意识。

中国共产党是无产阶级的政党，是无产阶级组织的最高形式。《中国共产党章程》明确规定：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。”(20)《中国共产党章程》，人民出版社，2017年，第1页。中国共产党的党内法规制度建设充分体现了两个“先锋队”、一个“领导核心”的主体自觉。党内法规制度建设的主体是党自身，制度建设在本质上是党的自我约束、自我监督、自我完善与自我发展。党内法规制度建设的主体自觉体现在：(1)作为无产阶级政党的自觉。“我们的党从最初建立时起，就是一个完全新式的无产阶级政党，是全心全意为中国人民服务而在最坚固的中国化的马克思列宁主义理论的基础上建立起来的党。”(21)③ 中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》(1921—1949)第二十二册，中央文献出版社，2011年，第374页。(2)作为中国人民和中华民族先锋队的自觉。“我们党之所以获得伟大的成就，又在于坚持地实行了为人民服务的基本原则，使我们党成为建立在人民群众中和人民群众保持密切的联系，而且有严格纪律的党。”(22)③ 中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》(1921—1949)第二十二册，中央文献出版社，2011年，第374页。(3)作为中国特色社会主义事业领导核心的自觉。“我们必须以更大的决心和勇气抓好党的自身建设，确保党在世界形势深刻变化的历史进程中始终走在时代前列，在应对国内外各种风险和考验的历史进程中始终成为全国人民的主心骨，在发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强的领导核心。”(23)习近平：《全面贯彻落实党的十八大精神要突出抓好六个方面工作》，《求是》，2013年第1期，第3-7页。中国共产党党内法规制度建设的主体自觉，从观念、认知、实践等维度，以及方式与方法、组织力量与资源等方面，深刻地影响着党的建设制度改革的方向、广度与深度。

“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。”(24)马克思：《路易·波拿巴的雾月十八日》，人民出版社，2018年，第9页。时代和形势提出问题，党内法规制度建设就需要在实践探索中给予回应。党内法规制度建设的“从无到有”到“从有到优”表明，“问题—回应”机制是党内法规制度建设的重要促动机制。不同历史阶段，党内法规制度建设聚焦的问题不同，制定的法规制度类型不同，党内法规实施的效果也存在差异。新民主主义革命时期，党内法规重点在于解决新民主主义革命的领导权，即：如何开展武装斗争，如何推动执政区域的政权建设，如何制定符合实际的经济文化政策，如何正确处理与其他政党和阶级的关系。社会主义革命和建设时期，党内法规不仅要规范党组织和党员的行为与活动，也在相当大的程度上发挥着规范党和国家事务的双重职能。1957年10月毛泽东签发的《全国农业发展纲要四十条》、1961年3月中央工作会议通过的《农村人民公社工作条例(草案)》就是典型的例证。改革开放新时期，党内法规制度建设逐步走上规范化的道路。新时代，党内法规制度建设的关键是要解决党内法规制度建设与党的建设实践探索一致性问题、制度约束和利益调整问题、制度落实的责任担当问题等等。党内法规制度建设的百年历程，就是在不断回应和解决不同历史时期提出的实践问题的过程中逐步展开的，是一个从需要制度、建构制度到真正完善制度的历史进程。

第二，百年党内法规制度建设的历程，体现了强调纪律与重视法规、增强团结与制约权力之间的协调与平衡。

为了在严峻形势下求得党的生存、发展与壮大，保障自身的纯洁性和先进性，中国共产党始终将纪律建设摆在重要的位置。中共一大通过的《中国共产党第一个纲领》，明确规定党员不得担任政府官员或国会议员。二大通过的《中国共产党章程》，要求党员绝对服从“全国大会及中央执行委员会之议决”，并专列六条纪律要求党员严格遵守，否则所属地方委员会必须将其开除。这六条纪律包括：违背党章及议决案、无故连续二次不到会、欠党费三个月、无故连续四个星期不为党服务、留党察看期满而不改悟、泄露党的秘密。(25)⑦ 中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》(1921—1949)第一册，中央文献出版社，2011年，第168页；第275页。在《中国共产党第三次修正章程决案》中，提出“严格党的纪律是全体党员及全体党部最初的最重要的义务”(26)⑦ 中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》(1921—1949)第一册，中央文献出版社，2011年，第168页；第275页。，并对违反党的纪律的党员规定了警告、留党察看、开除党籍等轻重不同的处分。自党的六届六中全会起，“党规”“党法”与“党的法纪”“党的纪律”共同履行规范党、约束党的职责。党的十八大之后，依靠党内法规来加强党的领导、推进党的建设变得更加明显。

中国共产党是无产阶级政党，必须保障党的凝聚力和向心力，保障党的整体的团结，防止党内出现分裂。刘少奇同志所作的《党规党法的报告》在解释“为何要党规党法以及组织决定”时指出：“要保证党的团结与统一，除政治上思想上之统一外，条文上亦应规定法律上非团结不可，以避免个别人破坏党的团结与统一，并以此党规与党法去教育同志。”(27)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》(1921—1949)第十五册，中央文献出版社，2011年，第749-750页。为了保障统一意志、统一行动，必须用党内法规来约束党的组织和党的成员。1956年的八大章程也提出：“党的团结和统一，是党的生命，是党的力量的所在。经常注意维护党的团结，巩固党的统一，是每一个党员的神圣职责。”(28)中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第九册，中央文献出版社，1994年，第319页。在夺取革命胜利掌握全国性政权后，如何恰当地使用手中的权力、把权力关进制度的笼子里面是无产阶级政党面临的重大课题。权力的不当使用会带来极大的破坏性。“破坏党的政治纪律和政治规矩问题非常严重，务必引起重视。这些人权力越大、位置越重要，越不拿党的政治纪律和政治规矩当回事儿。”(29)中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社，2016年，第28页。十八届中央委员和候补委员立案审查的共43人，而中央委员和候补委员总数是376人，占比高达约11%。既要增强党的团结统一，又要加强权力制约，是中国共产党及其领导者长期革命斗争实践经验的总结，也是在党内法规这个问题上理论思考的升华。

第三，百年党内法规制度建设的历程，体现了从应时之需到体系建构的实践要求，形式、目标、体系日益完善。

从形式上讲，从1921年到20世纪80年代的党内法规制度建设实践中，因为时代、实践和认知的局限，党内法规的名称呈现出多样性的特征，党章、纲领、条例、决定、规定、决议、议决案、决议案、草案、法、办法、通告等都是用来规范和调整党内外关系的。例如《关于议会行动的决案》，对各级议会共产党议员的产生、议员在议会中的活动、议员与民众之间的关系等进行了较为详细的规范。对于不受党的监督“或违犯中央执行委员(会)方针”的议员，将撤销其议员资格，并开除出党。(30)中共中央组织部等编：《中国共产党组织史资料》第八卷，中共党史出版社，2000年，第12-13页。其他还有《关于党员入政界的决议案》《中央扩大会议通告——坚决清洗贪污腐化分子》等。而根据1990年《中国共产党党内法规制定暂行条例》、2012年中央批准发布和2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》的规定，党内法规的名称逐步完善为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则，形式越来越完善。

从法规制度建设目标来看，从1921年到1938年六届六中全会召开之前，为了保障党的生存与发展、维护党的纪律和统一、规范党的行为和方向，中国共产党制定了纲领、章程、宣言等一系列党内法规，但对于党内各项法规制度本身的目的尚未有清晰的认知。1938年六届六中全会上，毛泽东同志明确指出，党的纪律教育“不但在养成一般党员服从纪律的良好作风上，是必要的；而且在监督党的领袖使之服从纪律，也有其必要”(31)中央档案馆编：《中共中央文件选集》第十一册，中共中央党校出版社，1991年，第652页。。改革开放新时期，党内法规的目的主要在于“加强党的建设，保证党的各项工作和党内生活的制度化”(32)中央办公厅法规室等编：《中国共产党党内法规选编》(1978—1996)，法律出版社，1996年，第723页。。新时代，党内法规的目标重点是“规范党的领导和党的建设活动”，“坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党”(33)《中国共产党党内法规制定条例》，《人民日报》，2019年9月16日。。依靠党内法规管党治党、全面从严治党的目标越来越清晰。

从制度体系来看，党内法规制度建设源于党的建设实践提出的问题以及解决问题的方式，实践需求为制度供给创造了前提。进入新世纪，单一领域、环节的制度建设已经无法满足新时代党的建设制度改革的需求，党内法规制度建设的规划性更加突出，制度体系建构更加迫切。2006年1月，中央纪委十六届六次全会提出“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”(34)《学习党章 遵守党章 贯彻党章 维护党章 深入开展党风廉政建设和反腐败工作》，《人民日报》，2006年1月6日。。十八大之后，2017年中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》概括了两个“1+4”结构的党内法规体系框架：一是党章、组织法规制度、领导法规制度、自身建设法规制度和监督保障法规制度；二是党章、中央党内法规、中纪委和中央工作部门党内法规、省市自治区党内法规以及省会城市和副省级城市探索性党内法规。党内法规建设体系化发展，从根源上得益于中央对于党内法规建设规律性认识的不断深化。中央已经完成了对固有的“问题—回应”机制的超越，转而将党内法规建设视为一个包含着多重维度和多个阶段的调整对象，为党内法规建设定义了理想状态，并以此目标为指引，逐步构建完善的具有可操作性的保障制度。以中国共产党章程为最根本的党内法规，衍生出各环节、各领域的专门规章，从而形成了党内法规制度体系。

三、 中国共产党党内法规制度建设的基本经验

中国共产党党内法规制度建设，有力地保障了党的团结和统一，推动了党要管党、全面从严治党的落实，为党带领全国人民取得新民主主义革命的胜利、建设社会主义制度、推动改革开放、实现中华民族伟大复兴提供了根本的制度基础。

党内法规制度建设始终坚持体现无产阶级政党的性质。中国共产党是工人阶级政党，是无产阶级政党，这是党的性质。1922年《关于“工会运动与共产党”的议决案》明确指出：“共产党是所有阶级觉悟的无产阶级分子的组合，是无产阶级的先锋军”(35)③④ 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第一册，中共中央党校出版社，1991年，第80页；第81页；第115页。，“我们要随时证明和解释给工人知道：只有共产党是工人的先锋，是工人的政党”(36)③④ 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第一册，中共中央党校出版社，1991年，第80页；第81页；第115页。。《中国共产党第二次全国大会宣言》指出：“中国共产党是中国无产阶级政党。它的目的是要组织无产阶级，用阶级斗争的手段，建立劳农专政的政治，铲除私有财产制度，渐次达到一个共产主义的社会。”(37)③④ 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第一册，中共中央党校出版社，1991年，第80页；第81页；第115页。1945年党的七大通过的《中国共产党党章》指出：“中国共产党，是中国工人阶级的先进的有组织的部队，是它的阶级组织的最高形式。中国共产党代表中国民族与中国人民的利益。”(38)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》(1921—1949)第二十二册，中央文献出版社，2011年，第533页。1956年党的八大通过的《中国共产党章程》指出：“中国共产党是中国工人阶级的先进部队，是中国工人阶级的阶级组织的最高形式。”(39)中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第九册，中央文献出版社，1994年，第314页。进入新世纪，党的十六大通过的《中国共产党章程》强调：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。”(40)《中国共产党章程》，人民出版社，2002年，第1页。不管是党内法规，还是党内的规范性文件，都集中体现了中国共产党的无产阶级政党性质。

党内法规制度建设始终注重维护党中央权威和集中统一领导。在中国共产党的革命、建设、改革开放实践历程中，对“党的领导”的认识经历了一个逐渐清晰、不断深化的过程。新民主主义革命时期的统一战线、武装斗争和党自身的建设的实践，使中国共产党逐渐形成了关于“党的领导”的系统观念和坚定立场。党的领导经历了“党的一元化领导”“党是领导一切的”“党的绝对领导”“党的全面领导”和“党对一切工作的领导”等逐步深化的过程。1927年11月举行的中共中央政治局扩大会议作出的《政治纪律决议案》、党的五大修订的《中国共产党章程》明确提出的民主集中制原则、1948年中共中央作出的《关于中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》都强调了维护中央权威和统一领导的重要性。要实现党的领导，必须要改善党的领导。具体的做法就是：“党要善于领导，不能干预太多，应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导。干预太多，搞不好倒会削弱党的领导，恐怕是这样一个道理。”(41)《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993年，第163页。党内法规制度建设通过不同的形式确立党的核心领导地位，同时给予实现党的奋斗目标以坚实的制度支撑。

党内法规制度建设始终坚持通过法规制度建设协调各方面关系。中国革命、建设和改革开放实践进程的一个突出特点就是中国共产党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党内法规制度就是协调各方面关系的制度形式和支撑。从党的领导角度看，党内法规需要调整党与国家机关、事业单位、群团组织、社会组织、企业和其他组织的关系。例如：1924年5月通过的《SY工作与CP关系议决案》就是第一部有关共产党和社会主义青年团关系的党内法规，明确了党对青年团的领导；《中国共产党党组工作条例(试行)》是中国共产党发挥领导核心作用的组织制度保障，也是协调党与国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织关系的重要途径；《中国共产党机构编制工作条例》则是党和国家机构改革、体制机制和职责调整，各类机关和事业单位的机构、编制、领导职数的配备和调整所依据的重要法规。此外，从党的建设角度来看，党内法规制度建设还承担着规范自身各级组织关系、调整党的组织和组织成员之间关系的责任。

党内法规制度建设始终坚持在制度建设中加强体制机制和程序建设。党内法规制度建设在现实中运转起来，需要具体的程序和机制的支撑。譬如说开会，谁是主持人？开会的议题是什么？在哪里开？会场空间如何布局？发言时间与顺序如何？这些都是正式的、具体的程序和机制，能够保证制度落实。例如：《中国共产党第一个纲领》规定，“本纲领须经全国代表大会三分之二代表同意，始得修改”；二大通过的《中国共产党章程》规定，“本章程修改之权，属全国代表大会，解释之权属中央执行委员会”；《中国共产党第一次修正章程》规定，“本章程修改之权，属全国代表大会，解释之权属中央执行委员会”。中国特色社会主义进入新时代，针对长期以来纪律处分条例等党内法规具体内容原则性过强而缺乏可操作性的问题，系统修订了《中国共产党纪律处分条例》，对于违反纪律的情形以及相应处理措施都进一步加以细化，使原则性的要求具备了可操作的程序设计，从而保证了制度的有效性。

党内法规制度建设始终坚持以党内民主的方式来推进党内法规制度建设。党内民主是党的生命，是党内政治生活积极健康的重要基础。党内民主各项制度的落实，党内民主的质量，直接影响着党内法规制度建设的质量和党内法规本身的生命力。1962 年，邓小平在扩大的中央工作会议上的讲话中列举了民主集中制、“团结—批评—团结”等党内生活的优良传统，并指出“这些都是毛泽东同志一贯提倡的，是我们的党规党法”(42)《邓小平文选》第一卷，人民出版社，1994年，第300 页。。因此，党内法规明确规定，“中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会和党的各级委员会作出重大决策部署，必须深入开展调查研究，广泛听取各方面意见和建议，凝聚智慧和力量，做到科学决策、民主决策、依法决策”(43)⑥ 《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，人民出版社，2016年，第26页。。而且，“党内法规的权威和效力来源于制定过程的民主，民主程度越高，起草制定过程的参与越广泛，其权威性和效力就越高”(44)陈家刚、陈凌宇：《党内民主与党内法规制度建设》，《中共天津市委党校学报》，2020年第6期。。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》在制定过程中征求意见时，各地区各部门各方面“共提出1955条修改意见，扣除重复意见后为1582条，其中原则性意见354条、具体意见1228条”(45)习近平：《关于〈关于新形势下党内政治生活的若干准则〉和〈中国共产党党内监督条例〉的说明》，《人民日报》，2016年11月3日。。政党的真正力量在于其组织成员的觉悟。只有当党员享受充分的知情权，能够进行自主分析和判断，并自觉地遵守规则时，党才会有力量和光明的前景。“必须尊重党员主体地位、保障党员民主权利，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权，保障全体党员平等享有党章规定的党员权利、履行党章规定的党员义务，坚持党内民主平等的同志关系，党内一律称同志。任何党组织和党员不得侵害党员民主权利。”(46)⑥ 《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，人民出版社，2016年，第26页。2020年12月25日中共中央发布新修订的《中国共产党党员权利保障条例》，就是保障党员权利、发挥党员主体作用的重要举措。

四、 结 语

党内法规制度建设的百年历程来自百年历史长河中党内法规的制度实践。中国共产党承载着在革命斗争、理论创新的具体情境中展开制度建设历史画卷的责任，而这些法规制度的目的性和使命感又赋予中国共产党的组织、行为与活动以某种意义。中国共产党创造了调整自身内在关系，调整自身与国家、社会等外在关系的制度体系，这些制度之间的相互协调、相互支撑甚或相互冲突，也促进了党本身在不同形势、环境和时代条件下的发展和完善。制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”(47)《邓小平文选》第二卷，人民出版社，1994年，第333页。。加强和改善中国共产党的党内法规制度建设，从自觉的信仰引领、理念指导、内在约束，到自觉的法规约束、制度约束、外在约束，一方面能够推动巩固现有机制体制，另一方面则能够实现兴利除弊和改革创新。

当然，制度的演进不是一个简单的线性进程。党内法规制度建设的百年历程并不意味着不同历史时期的制度建构都明确无误地超越了前一个历史时期。人们在不同时期获得的关于党内法规制度建设的认知，有些是行之有效的经验，有些可能是应该吸取的教训。从中国的经验、事实中总结、提炼出可解释、可分析的概念与话语，从而实现与人类政治文明的对接和对话，这对于丰富和发展世界政党模式、推动人类政治文明的进步具有重要意义。