农村环境治理法治化的现实困境与路径优化

伍自强 刘淑珺

江西理工大学，江西 赣州 341000

一、问题的提出

农村环境治理是指公共机构与私人部门在农村环境资源的开发利用过程中，秉持经济绩效、环境绩效与社会绩效协调发展的原则，通过采取必要的参与行动对环境资源进行有效管理维护，实现农村环境资源的可持续发展[1]。几十年间中国农村的面貌发生了翻天覆地的变化，发展路径由之前主要依赖农业生产，转变为农业、工业、旅游业等多种发展模式并存的状态。多样的发展模式助力了农村经济发展，但同时也带来大量环境问题。经济发展使农村环境问题日趋严重和复杂，生产生活垃圾处理不规范、农药违规使用、工厂废气废水排放、生态环境破坏等问题层出不穷，阻碍我国“乡村振兴”战略和“美丽乡村”建设目标的实现[2]。目前大多数农村地区的环境治理主要以政策文件为指导，法治建设普遍缺乏。在依法治国背景下，将农村环境治理纳入法治轨道是应有之义，也是解决农村环境问题的重要路径。环境治理作为国家治理中的一部分，必须予以重视[3]。2020年习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上明确指出，要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。从农村环境治理法治化出发，是依法治国的基层实践。

在农村环境治理相关研究中，学者主要围绕污染现状、治理主体、治理困境、治理方法等方面展开研究。在污染现状方面，章力建指出农业污染已呈现出严峻的立体化倾向，农业生态系统各界面受损严重，导致了污染物的相互转移、转化、累积或复合，形成多维、跨时空、交叉或循环式污染现象[4]。陈兵等认为农村环境污染情况非常严峻，具有点源污染与面源污染共存、生活污染和工业污染叠加、新旧污染与二次污染相互交织、工业及城市污染向农村转移的特征[5]。在治理主体方面，基本认同政府引领企业、各团体组织和村民之间的协同治理选择。赵素琴认为农村环境治理不能单纯依赖政府，要结合公众参与和政府管理，充分发挥公众在农村环境治理中的主体作用[6]。李红松等认为要增强环保组织和农村居民在农村环境治理中的参与程度[7]。在治理困境方面，主要围绕治理资源匮乏、治理法治滞后、治理机制不健全、治理方式落后和治理意识淡薄等问题展开研究。杜焱强认为农村环境治理缺乏可持续的重视，存在环境治理政策设计和资源整合困难，不同治理主体间的合力难以形成等现实困境[8]。在治理方式方面，强调发挥政府引领作用，促进不同主体间的协调，应从体制机制和法治体系构建、引入市场治理方式和培养村民治理意识等方面入手。将各途径具体化来看，法治方面的针对性研究较少。陈兵指出从法治思维和法治方法，尤其是法律制度设计与具体制度运行层面予以探索的成果并不多，并从法治成本角度研究科学配给环境治理的立法和执法成本[9]。张军弛等基于环境法律分析视角提出了完善农村环境法律体系、实现农村法律制度重大变革和健全农民环境权利保障法律三方面对策[10]。

以上对农村环境治理的研究大多从宏观视角切入，虽然为完善农村环境治理提供了整体思路，但在具体环境治理法治化方面研究较少。法治化是农村环境治理的现实选择，需要形成完整体系才能满足实践需要。党的十八大以来多次强调从多层次多领域依法治理，提出“坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，加强基层农村社会治理”的目标和要求[11]。农村环境治理法治化是对该目标与要求的具体回应。故此，本文基于法治化视角，着重探讨三个问题：一是意义层面上，农村环境治理与其法治化的现实需要；二是现实困境上，农村环境治理法治化的主要障碍；三是解决路径上，基于法治建设基本逻辑与实践的现实挑战，提出农村环境治理法治化的优化路径。

二、农村环境治理的现实意义与法治化需要

（一）农村环境治理的现实意义

1.实现“乡村振兴”的应有之义。党的十九大报告首次提出“乡村振兴”战略，突出了乡村发展在我国实现现代化道路中的重要地位，强调了乡村生态振兴需要法治保障[12]。在过去城乡二元结构的影响下，城乡资源配置不均衡，城市作为工业生产聚集地，受到更多关注。在强调城乡一体化的新阶段，首先需要从政策上加快缩小城乡发展差距，补齐农村发展短板。生态宜居是农村发展优势所在，要发展绿色农业和农村，提升村民生活质量，就必须治理好农村的生态环境问题。

2.缩小城乡环境治理差距的必由之路。城乡环境差距日益明显，这不仅体现在环境本身，还体现在环境治理上。城镇环境治理体系和能力在建设过程中得到显著提升，而农村环境治理还处于较散乱状态[13]。我国经济结构正在转型，农村成为重要的产业承接地，资本流入一方面给农村带来发展机遇，同时也引致许多问题。环境问题得不到解决，农村自身优势被破坏，发展难以持续，将造成新一轮治理难题。

3.推进农村现代化的有效之举。在我国发展初期，农村生产结构以农耕为主，环境污染程度有限。随着社会发展，农村的生产方式不再以单一耕种和养殖为主，生产结构逐渐多元化。电子厂、服装厂等制造业的入驻，带来了环境污染，有些地方政府为了追求经济效益，对环境污染的惩治力度不大，使得厂家在排污方面无所节制；另外，因电商的崛起，将农村的生产产业链拉长，“互联网＋农业”模式的兴起拉动了农村就业，同时也制造了生产垃圾。而与之相配套的垃圾处理方式尚未完善，导致产业污染程度加重。在农业生产上，农药、大棚等使用也给当地带来了新一轮污染，农药过度使用造成土壤大面积污染，土壤中农药下渗又进一步导致水体污染。环保意识不足的村民将使用后的地膜、大棚随意丢弃，造成塑料残留，破坏农村土地资源，严重影响生产可持续性。

（二）农村环境治理法治化需要

解决农村环境问题，应构建农村环境治理整体框架，依托现代治理理念，基于多元主体参与，运用现代化技术手段，建立农村环境治理的法制机制、政府治理模式、社会监督方式等全方位系统。其中，法律是实现环境治理最基础有效的方式，有助于划清责任界限，树立环境法治权威。

1.社会治理依托法治。农村环境治理属于社会治理中的重要部分，法治又是社会治理现代化的重要一环。法治意义主要在于建立起社会运行的指导框架，国家治理通过法律树立最高权威，从而避免权力专制现象的出现。因此，农村环境治理只有从法治出发，才能顺应社会治理逻辑，夯实治理基础。将农村环境治理法治化放在重要位置是现实需要，有利于我国划分农村环境治理主体的权利义务，制衡以利益为导向的无责任意识行为，通过出台具体农村环境法律制度，给予农村地区生产生活以指导，培养农民法律意识。

法治化是双向交流过程，法治指导环境治理行为，农村环境治理法治建设要以农村现实和农民需求为导向，才能贯彻现代化治理理念，将农民由“被动”和“冷漠”转化为“主动”和“积极”，不但能提高农村环境治理效率，同时降低政府治理成本，保障农村环境治理有效运转。农村环境治理法治化的推进有利于我国社会治理的完善，在此基础上打通基层法治阻碍，形成纵向法治网络，完善横向法治内容。

2.农村环境治理法治建设落后。我国农村环境治理尚未形成系统化机制，法治建设处于落后阶段，农村环境治理法治化速度与经济发展不协调。在国家政策扶持下，乡村发展正处于红利期，要把握好发展机遇，完善环境治理问题，畅通乡村发展的绿色通道。只有法治建设步伐与农村发展同步，两者之间才能达到相互促进的最佳效果。

三、农村环境治理法治化的现实困境

根据法律制定、执行、适用和遵守四个运行环节，可以从立法、执法、司法和守法四方面检验农村环境治理法治化过程，这不但是对农村环境治理法治化过程中重要环节的把握，也是基于习近平法治思想中“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”基本格局的考量。

（一）立法层面：农村环境保护专项立法缺失

立法作为法律运行的起始环节，是开展后续过程的主要依据。法律制定过程包括调研准备、框架确定、细节补充、结果产出等主要内容。在农村环境立法层面，问题主要集中在立法缺失、更新滞后及结果与实际偏差等问题。纵观农村环境整体立法情况，农村环境法律还存在很大缺口。1979年我国颁布了《环境保护法》，意味着环境立法正式起步，但是在该法出台后几十年间，针对农村环境的专项立法与农村环境法治研究均较少[14]。同时，由于我国多数立法以城市为主要关注对象，农村环境保护的法律法规往往缺乏实际操作性，认识与实际偏差导致出台的环境保护法对农村环境治理缺少针对性指导意义。此外，我国公民未被赋予环境权，无法以侵害自身环境权为由要求赔偿，公民相关环境权益得不到保障，农村环境污染也缺乏相关利益主体制衡制度。在“乡村振兴”战略背景下，部分地方政府出台了地方性环境保护法规条例，对于解决地方性环境问题规定得更为详细和具体，发挥了重要指导作用。例如2020年底江西省出台的《土壤污染防治条例》，规定农业投入品生产者、销售者和使用者应当及时回收农药、肥料等农业投入品的包装废弃物和农用薄膜，并将农药包装废弃物交由专门机构或者组织进行无害化处理[15]。同时，地方之间法规条例规定不同也加大了环境治理阻力。针对流动性污染源，地方政府之间需要沟通和交流，污染程度、处罚标准等规定不同会造成地区之间合作困难。

（二）执法层面：执法界限模糊

立法和执法密切关联，立法是执法开展的基础，农村环境治理立法层面的问题会进一步影响执法过程。农村环境保护专项立法缺失造成执法界限模糊，从而进一步衍生出执法被动、执法不严等问题，同时由于农村地区自身特点，进一步增加环境执法难度。主要体现在以下方面：一是农村环境执法缺少依据。农村环境问题涉及到生产生活的方方面面，具有广泛性和复杂性，执法人员在执法过程当中应以相关法律为依据，但是目前法律法规无法满足执法需求，当执法人员无法可依时，往往选择拖延或直接依据执法经验处理，长此以往，执法会产生被动性和随意性。二是执法受到地方阻力较大，主要表现为农村保护主义，例如一些宗族势力使得执法工作难以开展。同时，环保部门在履职时可能与当地政府追求经济目标之间产生矛盾，导致双方展开博弈。三是执法力量薄弱，基层环保部门专业人员较少，专业度不高，对政策和法律了解不够及时等都会造成执法偏差[16]；此外，大部分农村常住人口以儿童和老年人为主，认知能力有限，各村方言的差异也增加了执法难度。

（三）司法层面：环境诉讼救济不足

环境司法主要针对环境受侵害主体对自我权利维护的过程，目前我国环境司法较为薄弱，具体体现在环境诉讼救济不足，没有充分认识到环境司法的重要性等。一是环境司法的制度建立较为落后。二是环境诉讼程序复杂、取证困难导致诉讼需要花费大量人力物力财力，有些环境污染对健康的危害难以立即显现，个人对此很难取证，因此，我国的环境诉讼大部分集中在企业，个人提起环境诉讼的案例相对较少。企业虽然在诉讼方面能力更强，但其过程往往艰难和漫长。三是村民缺乏权利意识，不了解维权途径。农村地区环境治理司法层面的不足受多重影响，立法和执法方面的落后进一步影响环境司法的构建。

（四）守法层面：村民法律意识淡薄

在农村环境治理中，村民作为其中的重要一员，不仅要发挥作为客体的守法作用，还要发挥作为治理主体的参与作用。农村环境治理法治化过程中，要兼顾突出法治和治理，法治是要将法律作为行动准则从而依法治理，而现代化的治理则强调主体的多元化和治理手段的多样化。村民法治意识淡薄主要受接受能力和外部普及程度的影响。从村民自身出发，其受教育水平普遍较低，在日常生活中无法直接接触环境法治的相关法律条例，理解起来具有一定困难；同时，村民缺乏对多元治理的认识。在政府治理环境过程中，村民对政府承担的责任不清楚，未能充分发挥监督作用。从外部因素看，一是有些村委会工作人员的环保意识差，任由乱砍滥伐、企业排污等现象发生，甚至从中谋取私利。二是农村地区普法尚未落实。部分地区较少开展普法宣传，普法工作流于形式。普法内容上，局限于政策介绍层面，村民接受程度不高。

四、农村环境治理法治化的路径优化

针对我国农村环境法治现状，基于立法、执法、司法、守法四方面问题分析，当下最重要的是构建完整的法治治理网络，畅通法治主客体之间关系。

（一）完善农村环境法律体系

农村环境法治建设，立法是基础。首先要加快确立公民环境权的重要地位，充分考虑公民环境权益，赋予公民参与环境治理的身份。村民由环境治理的“被动者”转化为“主动者”，在维护自身权利的同时参与到环境治理当中。

其次要制定专门针对农村环境治理的法律体系，充分考虑农村环境问题的特殊性和实际性，了解基层情况后制定出更具针对性的法律。此外，尽快出台并完善各专项立法，解决执法缺乏法律指导的问题。最后整合全国环境污染标准，在不违反设立标准的情况下考虑各地特殊情况，对滞后条例及时更新，废除已经不符合发展现实情况者。

（二）规范农村执法环境

我国农村环境执法的困境不但来自执法机关本身，同时也与农村的法治环境息息相关，为提高农村环境法治的执行力，需要从执法方和被执法方共同入手。农村环境治理的执法方主要是基层行政机关，执法机关以环境保护相关法律法规为执法依据，首先要让执法者做到有法可依，必须先行完善各项法律法规和地方条例。

其次，基层执法被动和执法不严的情况来自行政执法体系的不完善，明确各部门职能，设立考核机制和追责制度，将环境治理情况纳入绩效考核，改善工作方法和作风，形成良好的执法环境。被执法者主要是村民和农村的工厂企业。对村民而言，执法人员要灵活转化执法方式，很多村民文化程度较低，需要耐心地解释说明；对污染企业，一是要严格处罚；二是要督促整改。此外，加强对执法人员的培训和监督。吸引专业环境治理人才到基层，提高执法人员的专业素养。

（三）拓宽农村环境司法渠道

作为农村环境治理法治化过程中的重要一环，环境司法改革不容忽视。我国近几年在环境司法专门化和巡回化方面的建设成果显著，环境司法案件具有范围广、复杂性、专业性等特点，法院结合当地实际探索出了多种模式，例如青海法院以“车载审判”等方式开展巡回审判，江西法院总结并推行了“环境损失计算五结合法”裁判规则等[17]，这些特色模式的探索是司法渠道不断拓宽的体现。乡村环境司法要逐步适应专门化和巡回化趋势，将其科学运用在农村环境司法中。针对经济发展和基础建设等情况较好的农村地区，可建立专门环境司法内设机构和专业团队；对于落后农村地区，由于专业化条件欠缺，巡回制度更具可行性。进一步健全农村环境司法的巡回制度，通过巡回检察、审判节约司法成本。此外，充分发挥环境公益诉讼在农村的作用，一是拓宽环境诉讼主体，更多考虑相关利益主体的诉讼资格。二是统一受案标准，明晰受案界限。三是利用大数据记录环境事件“台账”，留存环境数据，提高相关诉讼人的举证可能。

（四）培育多主体环境法治意识

环境治理需要各方主体参与其中，培育多主体环境法治意识，增强守法主动性。除司法部门外，农村环境治理还涉及基层政府、村务管理者、乡镇企业、村民等主体。对于基层政府，要加强对农村环境问题的重视，提高环保部门人员的环境法律认识，建设乡村环境治理的专业队伍，建立乡村环境检查常态化制度，严格规范执行、处罚、监督等行政行为。村务管理者主要指村委会工作人员和农村事务工作人员，村务管理者受教育水平存在差异，需要相应开展环境法律培训、轮训，强化法律知识的运用。对乡镇企业实施正向激励，给予环保达标的企业奖励和优惠。此外，企业内部需定期开展环保宣传活动，将环保成效与相关负责人绩效挂钩，从内部推动企业环保意识的增强。重点培育村民环境治理法律意识，一是要通过灵活多样的普法形式，让村民对环境法律有基本认识；二是广泛宣传教育，让村民意识到其治理主体身份；三是发动当地乡贤和村民组成环保志愿小组，监督环境污染行为。