农村集体经营性资产股份合作制改革综述

杜宇能 汪 高 朱雪峰

安徽农业大学，安徽 合肥 230036

引言

从全国范围来看，全国各地的农村地区集体经济的发展出现明显分化，广大中西部农村集体经济发展不平衡、不充分的问题是集体经营性资产运营过程中的重要特征。大多中西部地区农村集体经济落后于沿海发达地区，沿海发达地区农村凭借经济发展和政策红利，近郊农村得益于城市的扩张而获得大量土地增值收益，而远郊地区农村集体经济的何去何从就成为了当前我国亟待解决的问题。推动农村集体经营性资产改革，是确保农民分享改革发展成果和政策红利的必然要求。一方面有利于改善农村集体经济发展状况，促进集体经济优势和农民个体积极性的有机结合。另一方面有利于扩大农村就业创业市场，缩小城乡居民收入差距。通过集体经营性资产股份合作化改革的自我完善和发展，可以有效整合农村地区闲置资产，促进全国农村区域间协调发展，助力乡村全面振兴。

一、农村集体经营性资产的基本内涵与演变历程

（一）农村集体经营性资产概念的演进

社会主义公有制的体制机制决定了我国农村实行以集体所有制为核心的经济体制[1]。农村集体资产分配问题关系到农村集体经济组织每个成员的切身利益。这里包括了两个概念，一是集体经济组织中做出相关贡献的成员享有一定权利和义务；二是公益性资产、经营性资产、资源性资产三大类共同组成农村集体资产，在资产类型方面村集体经营性资产的差别最大[2]。这其中也要考虑到地区经济发展不平衡的差异度，例如东部沿海等发达地区会出现大批集体经济强村，而深处远郊地区或者原生态部落的村庄则明显缺少集体经营性资产的存量与增量[3]。

村集体经营性资产原先寓于村集体资产之中，经营性资产和其他非经营性资产往往混为一谈，人们普遍对村集体经营性资产缺少正确的认知和熟悉度。村集体经营性资产随着集体经济的发展壮大而逐渐浮出水面，特指在生产和流通环节中为社会提供商品或服务的具有一定盈利能力的村集体经营性资产。而村集体每年一度的分红则更加突出了村集体经营性资产的重要性和相关性。

（二）集体经营性资产股份合作化改革的演变历程

集体经营性资产股份合作化改革是集体产权制度改革的中心任务，推动此项改革对于盘活农村闲置宅基地，提升农村户口的利用价值具有重要意义[4]。我国有关部门为促进农村集体经营性资产改革整理出台了一系列优惠政策，而有些地区在地方政府支持下也开展了试点工作。中华人民共和国成立发展至今，在坚持农村集体所有制的前提下不断探索社会主义新农村发展方向以及农村集体产权制度改革路径，其中的演化进程大概可以划分为四个阶段。

第一阶段：20世纪50年代初到50年代末期，我国基本完成土地改革后，在乡村基层组织中开展了农业合作化运动[5]。这也是一个从土地私有转化成土地公有的改革过程[6]。第二阶段：1958年人民公社化运动在全国广泛开展，也是村集体资产和农民个体利益不断脱钩的过程，“三级所有，队为基础”体制逐步确立[7]。第三阶段：1978年到2004年，家庭联产承包责任制作为安徽农民群众的创举在江淮大地率先实行[8]。随着社会生产力进一步发展和生产关系的调整，人民公社政社合一体制被废除，村集体资产缓慢发展，自此之后农村集体产权制度走上了不断演变升级的道路[9]。与此同时，它也是贫困倒逼生产关系变革的结果，首次实现了土地经营权与所有权的分离、分配制度创新与农民自主权的释放[10]。新时代农村土地所有权、承包权、经营权三权分置和农村生产要素三变改革是新时期农地关系的重大革新成果，所有权归集体所有，承包权不得转让和抵押意味着从制度上明确了农民群体的社会保障功能[11]。1978年家庭联产承包责任制在新中国七十年农业发展改革历程中起到了承上启下的作用，小岗村是打破大锅饭的突破口[12]。第四阶段：进入新世纪以来，国家对“三农”问题关注越来越高，“三农”工作的重要性关系到亿万农民群体的方方面面。集体收益分配权的确立与农民个体利益之间出现了绑定关系，纵观农村集体产权制度改革发展进程，可以发现一个普遍性规律，即其发端于基层实践，应用于顶层设计，成熟于全面推广[13]。由农村集体经营性资产改革的四个阶段可以发现，如何从整体层面推动农村集体经营性资产股份合作制改革将是历史性难题。

二、集体经营性资产股份合作制改革的重点任务和关键环节

（一）集体经营性资产股份合作制改革的重点任务

1.全面推进集体资产清产核资工作。清产核资工作任务在于集体经济资产的全面清查，进而明确产权归属[14]。全国农村集体资产清产核资管理系统在农村集体“三资”管理制度的建立健全下不断完善和发展。然而由于全国广大范围的农村实际情况各不相同，可能会导致诸多问题。例如，小部分清查单位并未按照统一的财务会计制度处理账本账务，农村集体经济的盘盈盘亏问题未按照正常程序申报处理，农村集体纷繁复杂的债权债务未按照正常顺序进行核销[15]。同时数据质量不高，由于各村缺乏具有专业素养的乡村振兴人才，虽然经过多次培训，但是能够准确理解清产核资指标意义之人甚少，这就导致了清产核资工作录入数据缺乏准确性和全面性。清产核资工作的准确度关涉农村集体经营性资产股份合作制改革的完成度，前者可谓是后者之先导和前提，必须予以重视。

公益性资产、经营性资产、资源性资产三大类资产共同组成农村集体资产[16]。每一类别资产特征、形式不同，但都归属于村集体成员且是具有公共属性的财产，也都具有明确的产权边界[17]。随着农村集体经营性建设用地指标的放开，一些靠近城市的城郊村一并面临着集体土地征迁和拆并，村与村之间集体资产权属边界问题越来越模糊[18]。有学者提出，不能因为村庄撤并和集体边界消弭而盲目推进农村集体资产产权制度改革进程[19]。但是从实际角度出发，农村地区经济社会发展程度与农村集体产权制度改革之间存在相互制约关系，需要具体问题具体分析，不能受制于政策的历史局限性[20]。而有学者则建议重新界定集体资产的产权归属问题，例如所有权界定工作可以参照固定资产出资比例和性质，以便为之后的集体经营性资产股份合作制改革奠定产权基础[21]。

2.全面开展集体经济组织成员的身份确认工作。确认农村集体经济组织成员身份是农村集体经营性资产股份合作制改革环节的重点任务[22]。中央之所以提出这样的改革任务，也是为建立归属明晰的农村集体产权制度[23]。随着人口生育政策的逐步宽松化，广大农村人口依然保持着一定规模的增长速度。有学者认为在集体经济组织成员身份确认工作上我们既要尊重传统也要兼顾当下现状，全盘考虑农村户籍与土地承包经营之间关系等重要评定标准[24]。

确认成员身份目的之一是明确农村集体经济组织统一运营管理的资产权属问题，应有农民群体秉持民主协商的原则成立确认成员代表工作组，公开、公平、公正地确认成员身份的时点、标准和程序[25]。而上级文件精神也明确指示，督导农村集体经济组织在民主协商的前提下，完成成员身份确认工作，有效保护外嫁女、大学生以及退役士兵等关键性群体的合法权益[26]。有学者也接连提出农民群体带权进城的相关概念，这里权利主要是指农村集体土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权[27]。据相关资料显示，我国常住人口城市化率与户籍人口城市化率差距过大，且呈现浅微扩大的趋势。农民群体因担心进城落户后会失去农村“三权”等相关权益而不放心落户城镇[28]。这在很大程度上为处理农村进城务工等特殊群体的集体成员确认工作增加了挑战性，也在某些方面阻滞了户籍人口城市化的发展进程[29]。一些省份则通过出台地方性法规和政策界定集体经济组织成员身份的认定标准，采用户籍+特定身份+年龄+常住+其他因素的方法综合认定集体经济组织成员身份[30]。此类实践认定标准具有地方的普适性，全国各地的情况复杂多样，各地方需要结合自身情况来界定合适的认定标准。

3.积极探索拓宽集体经营性资产量化范围。农村集体经营性资产股份合作制改革的重头戏是农村集体经营性资产折股量化[31]。笔者认为需要积极探索拓宽集体资产量化范围，进一步增强村级集体经济实力，拓宽农村集体经济组织成员增收渠道，尤其是解决农村剩余劳动力创收途径。以人口股和劳龄股两者相结合的方式为常态化股权设置方法，依据农村集体经济存量和增量再决定是否保留一定集体股作为补充[32]。学术界对于是否保留集体股仍存在较大争议，有学者认为必须设置一定的集体股份，理由是村集体作为集体成员自我管理的群众性自治组织担负着大量公共服务职能，日常办公开销以及村干部工资薪酬均需集体股份支持和运转[33]。又有学者则表示不应设置集体股份，农村集体资产股份权能改革出发点便是建立产权清晰、主体明确的集体资产股份合作制，而集体股份的单独设立会与之相冲突。

围绕集体股的设置问题在试点地区做法也是各不相同，有的村集体通过集体讨论形式决定是否设置集体股，当然其中集体讨论的意见要注意村干部与村民代表协调一致。集体股属于个人股东共有资产，全体个人股东应当共同行使集体股的股份所有权[34]。在一些典型地区，例如，北京市大都保留了部分集体股，除特殊情况外集体股比例上一般不会超过三分之一；而上海地区出台了关于保留集体股份的相关政策，但已经被撤销的行政村原则上不新设集体股份；广东省某些地区依据经济发展水平的指标设置不同股权分配模式[35]。以上地区股份设立模式非常具有代表性，三种集体股的设立模式基本可以涵盖全国大部分地区的普遍做法。在股权结构和经济效益的关联性研究上，杨杰指出，农村集体经济合作组织的股权结构对于集体经济总收入和农民财产性收入有着较为明显的影响，集体股比例越高，农村集体总收入和农民收入越低，集体股比例与村集体收入和个人收入这两者之间关系呈现出鲜明的负相关。

4.完善农村集体经济组织特殊法人身份。农村集体经济组织在法律上被赋予特别法人资格，但其中内涵以及实际应用范围需要进一步拓宽[36]。此外，现行法律法规还将村民委员会和农村集体经济组织两者置于相同法律地位，此规定实际上严重模糊了村委会与农村集体经济组织的产权界限[37]。村民管理委员会属于村民之间自我完善和发展的基层组织，而农村集体经济组织是指负责对农村集体资产统一管理和运营的经济组织，两者的差别非常显著[38]。

我国“三农”工作有关部门需要明确农村集体经济组织参与社会主义市场经济的合法地位，以及其在申领法人登记证、银行开户和公司贷款方面的优惠政策[39]。除此之外，还应该明确各政府有关部门职责。确切来说，农村集体经济组织的运营和管理应该由农业行政主管部门负责监督和指导，而工商行政管理部门则负责其从事经营活动的登记注册[40]。如此而言。农村集体经济组织就可以名正言顺地参与市场经济活动，农村集体资产确权问题也会得到有效解决，农民群体的集体权益也即获得相应保障[41]。

农村集体经济组织法人在法律上属于一种特殊的存在。在实践中都江堰做法值得学习借鉴，第一是规定集体组织法人有效期为二十年，这与第二轮土地承包到期的时间完全重合；第二是明确发证机关和登记机关，前者为地级市人民政府，后者为地级市农业主管部门；第三是规定法人证书类别不同，法人证书共分为三类，农村集体资产管理委员会归属于乡镇一级，法定代表人为主任，而下辖的村民组则称为农业生产互助合作社，合作社社长为法定代表人[42]。需要肯定其分工明确和条理清晰的做法，但政策多依据当地实际来制定，是否有普遍适用性，还需要依赖实践来检验和认证。

（二）集体经营性资产股份合作制改革的关键环节

1.探索发展壮大集体经济的有效途径。集体经济是推动农村经济社会全面发展的基础以及新时代解决“三农”问题的重要途径[43]。村级集体经济统分结合双层经营体制也是社会主义公有制经济在农村的重要实现形式[44]。建立健全农村集体经济组织以及发展壮大村级集体经济，对于完善农村基本经营制度和农村基本经济制度都具有重大意义。

中国集体经济发展后劲充足，集体经济组织是农民群众增收的重要依托。有效的股权结构也需要实现形式和组织形式的创新，多角度地完善农村集体经济的运行与管理机制，因地制宜地推动集体经济发展，创造适合农村集体经济发展的有利环境[45]。在新形势下，可以尝试在农村地区实行多种经营方式，有效利用政策利好加强农村集体资产管理运营。农村集体资产的运营与管理方式可以由农村集体经济组织自由协商决定，可以选择直接经营，也能够选择转让、租赁、投资入股等间接经营方式运营。

农村集体经济合作组织选择直接入市经营的方式，需要确定经营理念和具体的经营方式，并且需要定期向村集体公开经营效益；选择投资入股的，要通过参与被投资企业的日常经营管理活动来有效维护本集体经济组织以及集体成员合法权益。发展壮大村级集体经济不仅要明确农村集体资产的产权关系，建立能够适应社会主义市场经济体制的新型经济主体，更关键是要推动农村集体经济高质量发展，增加农民群体非农收入的增收渠道[46]。

2.做好集体经济的风险防范工作。新型农村集体经济在新形势下面临着新的风险和挑战，通俗而言，当前农村集体经济即通过经营全体集体成员资产实现集体资产保值增值。但是从全国范围来看，广大欠发达地区村级集体经济发展水平仍较为低下。大部分贫困村经营性资产缺乏，集体经济的原始积累薄弱，需要当地政府投入大笔财政资金作为发展集体经济的启动资金，此时村级集体经济资金需要得到有效监督和管理。

近些年来，广西省村级集体发展态势取得阶段性成果，在转移支付政策支持下当地政府投入大量财政资金着重支持村级集体经济发展，但是在发展过程中也不免遭遇村级集体经济的财务风险。据调研了解，村级集体经济项目实施过程中存在财政扶持资金被挪用以及投资企业经营效益较差等现象，存在较大违约风险和制度风险，有些村级集体经济资金完全没有按照正规的财务制度进行会计，以及村级集体资产监管严重缺位。针对上述广西集体经济发展状况，当前需要加强财政扶持资金监管力度，强化监管方和被监督方的主体责任和义务[47]。政府层面可以借鉴外省改革成功经验，发挥集体经济强村的一对一帮扶带动作用。对于广大贫困村缺乏启动资金问题可以尝试成立村级生产互助合作社，有效解决生产资料分散、缺乏启动资金等暂时性困境。除此之外，也要注重项目调研和人才引进工作，切实保障村级集体经济资金投资企业经营效益的风险可控和持续发展。

3.调动农民群体的首创精神。集体经营性资产改革主体是农民群众，农民群众生产和创业积极性关系到改革过程中的力度和强度。集体经营性资产不同于集体资源性资产和集体公益性资产，集体经营性资产的合作基础是以实体经营项目为运营载体的村集体自有资产。在改革过程中的初始阶段，集体经营性资产普遍缺乏实体项目嵌入和融合，这也是亟待解决的问题。现实中村集体会想方设法招商引资，以此吸引社会资本参与集体经营性资产运营和管理，在当下农村发展背景环境中，这样做不失为有效的解决办法[48]。目前，国家和政府都在提倡乡贤返乡创业，作为当地农民群体带头致富的领头羊，乡贤独有的家乡情怀和社会责任感也是当地村集体不可或缺的无形资产。与此同时，农民群体智慧也可以无限扩展，安徽农民的首创精神催生了家庭联产承包责任制就是鲜活的例子。

农民专业合作社主要是由农民群体组成的互助性组织，在某种意义上来说，农民专业合作社也是社会主义新农村农民群体创新创业的孵化器平台[49]。农民群体可以借助自有的生产资料或者平台提供的其他资源完成实体经营项目的原始积累。当地政府应当出台鼓励农民群体返乡创业的支持性条款，激发广大农民群体的创业热情和信心，在农业类企业的涉农补贴政策上，政府有关部门应该加大对农民群体创办农业类项目的倾斜力度，加强对农村地区的转移支付能力。与此同时，农民群体也应该努力提升自身文化素养和专业技能，主动摈弃“等靠要”等落后思想，主动投身社会主义新农村建设中。

三、妥善处理农村集体经营性资产股份合作制改革的主要关系

（一）处理好政府指导与农民主体之间的关系

推进农村集体经营性资产股份合作制改革的重要原则是尊重农民主体意愿、发挥农民群体智慧。在集体股股权设置方面，大部分地区都要求以成员股为主，考虑到集体成员自身利益诉求，集体经济组织成员对于是否设置集体股以及总股本中集体股设置比例等问题还是比较谨慎，各个改革试点地区基本都出台了类似政策文件，督促和指导村级集体经济组织根据自身经济发展水平和农民群体意愿合理设置股权。袁方成则表示集体产权制度变革是政府与农户以及村集体权利利益的确认和再调整过程[50]。周向阳和赵一夫也揭示了集体产权改革与变迁是农民与政府、村集体三者之间权利关系的重新整合，政府在指导集体经营性资产股份合作制改革中要充分考虑农民群体正当利益诉求，一些大学生以及外嫁女等特殊农民群体关于“带权进城”的呼声也越来越高[51]。新中国七十多年的“三农”史关键性改革是由农民群体推动的诱致性变迁，农民群体自下而上的自发性运动也间接推动了政府自上而下的改良方案形成。

（二）处理好集体经济组织与农户以及其他市场主体之间的关系

近几年来，国家不断出台有关“三农”领域的优惠政策，三产融合呼声日益高涨。农业企业、农业合作社等新型农业经营主体是促进新时代农业农村产业结构调整以及农业产业转型升级的主要载体。周娟则认为“集体经济组织+农户+企业”的模式能够在企业与农民群体合作中发挥重要作用，既有利于降低企业的交易费用和市场风险，也有利于提高农民群体的市场竞争力和抗风险能力，实现乡村产业全面振兴的共赢模式[52]。集体经济组织与农户及其他市场主体三者之间相互嵌套、相互联结。在当前深化改革背景下，三者之间关系实质是小农经济与现代农业发展之间互相磨合的行为逻辑[53]。

在资本下乡的关系重构中农户属于弱势群体，而其中集体经济组织则属于农民群体的利益代言人。如何处理好以资本下乡为代表的企业主体和集体经济组织以及小农户之间的关系值得深思，集体经营性资产股份合作制改革即是将集体资产共同共有模式转化为按份共有模式，这也为资本下乡中农户入股企业提供了前提。但近年来，在第一产业升级改造过程中，部分基层治理单位片面追求增加土地流转面积和流转比例，借税收优惠引进大量工商资本推动土地流转，甚至还存在严重违背农民意愿强行开展土地流转工作的情况[54]。

（三）处理好发达地区与欠发达地区集体经济之间的关系

2015年至今，随着集体经营性资产改革的逐步深化，一大批集体经济强村在发达地区周边涌现出来，其中也包括广大中西部地区的周边乡村，但是发达地区集体经济强村的存量和增量远超其他地区的总和[55]。发达地区周边乡村凭借优越的地理位置和产业转移契机促进农村相关产业转型升级，土地、劳动力、社会资本等生产要素在城乡之间自由流动，农村地区水电管网等基础设施建设也较完善，城乡之间差距越来越小[56]。反观欠发达地区，村级集体经济普遍缺乏经营性资产存量和增量，经济发展水平较低城市带动周边乡村发展的作用并不明显。

据了解，陕西汉中袁家村以村集体经营性资产总量庞大而闻名，在其发展初期，就非常注重地域文化符号的品牌建设[57]。袁家村和广大中西部农村地区一样地处偏远，缺乏集体经营性资产。但是经过集体经营性资产股份合作制改革后逐渐步入正轨，从前期发展的阵痛到后期日渐成熟的商业模式值得广大中西部农村学习借鉴[58]。总的来说，袁家村及后来的战旗村在一定程度上可谓是中国集体经济发展的阶段性成果。发达地区集体经济非常注重挖掘和拓展当地特色文化资源，欠发达地区村级集体经济组织需要取长补短，推广先进地区发展经验同时侧重自身特色资源的开发利用。

在城市化快速推进的当下，农村村际边界已经越来越模糊，一些城郊村日益面临着土地拆迁与乡村振兴互相矛盾的问题，集体经营建设用地指标也越来越紧张。村与村之间资源禀赋差异化较大，在乡村发展规模产业的同时可以考虑开展村际之间资源优势互补，既能节约土地资源，也能最大化发挥规模聚集效应。经济发达地区集体经济强村应适当开展针对集体经济弱村一对一帮扶工作，双方可以通过以资金、资产、资源等方式入股联合，成立多种所有制形式的新型农业经营主体参与市场竞争。此外，集体经济弱村需要借鉴集体经济强村的致富经和方法论，充分挖掘自身文化底蕴和当地特色，联合当地文化名人共同打造本地文化产业。依托第一产业，发展第三产业。

四、文献述评

中华人民共和国成立以来，农村集体经营性资产股份合作化改革贯穿始终。农村集体经营性资产股份合作化改革寓于农村集体产权制度改革之中，演变过程大致分为四个阶段。每阶段均按照时间顺序划分，时间上层层递进，内容上跌宕起伏。村集体资产与农民个体利益的关联性在四个发展阶段轮转，随着20世纪70年代末期农村经济体制改革创新，在第四阶段中集体收益分配权的确定与农民个体利益之间才出现绑定关系。

集体经营性资产股份合作制改革重点任务主要分为清产核资、身份确认、资产量化及法人地位四部分，四部分既相互嵌套又互为犄角。由于全国各地区集体经济发展水平差异化较大，在先行试点原则指导下分类推进。纵观集体经营性资产股份合作化改革总体历程，前期推进过程中难免遇到各种政策和现实障碍，随着集体经营性资产改革的全面开展以及改革前期不断汲取经验和教训，当前未完成改革工作地区已有充分应对经验和政策支持。一大批集体经济强村在政策和市场效应加持下涌现出来，这对于全国范围内集体经营性资产改革具有深远示范效应。

农民群体作为集体经营性资产改革的关键性主体在改革以及政策适应性过程中日益发挥着重要的反馈作用，农民群体与政府以及其他市场主体的关系值得深入探讨。在中华人民共和国七十多年三农史演变过程中，由农民群体自下而上发动的先导性改革运动对于我国农村经济体制改革具有广泛而深远的影响。但是任何一个社会群体都有其自身历史局限性，受知识文化水平所限，集体经营性资产改革对其而言并非十分熟悉，这个过程需要政府发挥宣传和推动作用，乡镇政府作为政府主体的基层单位应该秉持从群众中来到群众中去的工作原则，践行党和国家有关集体经营性资产改革的政策方针和路线。乡镇干部要发挥示范作用，带动农民群体发家致富。除此之外，集体经营性资产改革也需要发挥市场主体调节作用，农村集体经济组织作为农民群体利益相关方应当有效维护农民群体合法利益。

农村集体经营性资产改革萌芽于改革开放时期，至今成果显著。不同地区集体经济获得不同程度发展，农村地区生产力得到极大提高，农民群众发展集体经济积极性也空前高涨。但是改革过程中暴露的问题也需引起重视，例如，如何公平公正地开展清产核资工作；如何公平有序地确认农村集体成员资格；如何快速准确地将股份折股量化到户到人。尽管不同学者从不同方面提出细致的意见和措施，但还需因地制宜，因人而异。与此同时，国家应该在法律层面上对农村集体经济组织特殊法人地位予以承认，并且出台有关农村集体经营性资产改革领域的法律法规。在政策实施方面，应当鼓励部分集体经济发达地区先行先试，为广大农村集体经营性资产改革提供经验借鉴。

在农村集体经营性资产改革研究领域中，多数学者侧重研究村集体经营性资产对村集体经济的贡献度和相关度，就村集体经营性资产如何提升村集体经济发展水平方面提供了可行性和全面性的想法和意见。但是，村集体经营性改革并非单一概念，村集体经营性资产寓于村集体产权制度改革当中。其中，村集体经营性资产改革和村集体组织治理能力、村集体经济合作组织等三农问题的相关性和联结性还有待进一步挖掘和研究。