土地资源节约集约利用面临的现实困境及对策

李 爽

（洮南市自然资源局，吉林 洮南 137100）

虽然我国土地资源总量大，但由于我国人口基数大、地形复杂，加之不合理的开发利用，导致经济建设用地供需矛盾十分突出。落实节约集约用地的本质是实现保护耕地和保障发展的统筹协调，进而为社会经济发展奠定基础。现阶段我国关于土地资源管理的法律法规、支持政策等逐渐趋于完善，各地在探索与实践中，逐渐形成了具有地方特色和值得推广的节约集约用地模式。各地区应结合自身的土地利用情况、发展规划，强化土地资源管理，以土地资源的集约化、可持续利用，促进地方经济健康发展。

1 土地资源节约集约利用面临的现实困境

1.1 土地盘活机制不完善

盘活城镇中的低效用地，是实现土地资源节约集约利用的关键。然而，在实际操作中，由于土地盘活机制不完善，土地资源节约集约利用仍面临诸多困难。首先，许多地方政府仍存在思维定式，固守传统观念。面对经济建设用地不足的现状，倾向选择低成本扩张来增加用地，而不是处置城镇中闲置、低效的土地。其次，盘活土地成本过高，特别是在配套设施较为齐全的老城区，房屋拆迁补偿费用过高，无论是政府还是企业，均会优先考虑新辟土地。这种情况导致低效用地、闲置土地无法盘活，土地资源的价值难以发挥［1］。

1.2 用地审批与使用监管不到位

现阶段，国土、城建、规划等多个部门在土地资源管理上虽然相互协调，但是彼此之间信息交流不畅，合作默契程度不高，易形成较多的监管死角，导致土地资源浪费情况严重。例如，在用地审批过程中，不同部门之间未采取一致性的标准，有些部门设定的审批标准较低，对项目建设起到的实际约束效果并不明显，导致用地低效。此外，对于已通过审批的土地，缺少后续监管。在项目验收时，未对土地出让合同的履约情况进行严格审查，因此，易出现项目建设企业违规乱用土地或私自减少建设工程量的情况，进而造成土地资源损失严重。

1.3 土地利用规划不合理

理论上，土地利用规划应与城镇化建设保持同步，这样才能紧跟城镇化进程，使城镇内部及周边土地资源得到合理开发，进而有效协调土地资源的经济、生态、社会等多重效益［2］。而事实上，随着城镇化进程不断加快，配套的土地利用规划并未同步跟进，且明显滞后于城镇化发展水平，由此引发了许多用地问题，如生态用地的比例不断缩减、后备土地资源供应不足等。除城镇中现存建设用地增多外，农村地区也因规划不科学，出现土地资源严重浪费、私搭乱建的情况。

2 节约集约用地的成功模式

2.1 平阳模式

浙江省温州市平阳县依托宠物产业优势，打造“特色宠物小镇”，对闲置土地进行盘活利用。采用“一把手责任制”，由县委书记任组长，牵头成立“城镇低效用地再开发领导小组”，制定《平阳县城镇低效用地再开发试点工作实施细则》，为土地资源管理提供方向性参考。参照土地利用规划，对辖区内废弃厂房予以拆除，细化标准，做好征地拆迁，切实提高土地利用效率。在理顺政府引导、市场配置和政策扶持的运行机制后，实现了土地资源集约化利用。

2.2 滨江模式

浙江省杭州市滨江区为支持高新技术产业发展，提出了“亩产论英雄，集约促转型”的土地管理新理念［3］，制定了土地资源节约集约利用的“三步走”计划。第一步是科学规划，在开展全区各类土地资源全面调研的基础上，基于产业发展和转型战略，制定土地利用规划；第二步是稳定供应，依照规划方案，合理配置土地资源，为高新产业园区建设提供持续、充足的土地资源供应；第三步是动态监管，对获批的土地资源进行动态监管和667 m2产量评价，切实提高土地资源的产出效益。在实现土地集约化利用的同时，不断培育和壮大特色、高新产业，为加快滨江区产业转型提供支持。

3 基于节约集约用地的土地资源管理改进对策

近年来，各地基层政府在探索土地资源管理先进模式上进行了大量试点，积累了较为丰富的经验，取得了阶段性成果。然而，由于各地在资源禀赋、经济基础等方面存在较大差异，土地利用效率和管理水平参差不齐。因此，只有坚持因地制宜的理念，并且基于当下土地资源利用中存在的实际问题，采取行之有效的改进对策，才能在实现土地资源节约集约利用的基础上，为社会经济发展和产业结构调整提供全方位的支持。

3.1 优化土地利用机制，提高土地产出效益

一些开发历史较早的城镇，由于早年规划不合理，散乱分布着大量低效用地。实行城镇低效用地的再开发，既符合节约集约用地的客观需求，又能从根本上增加土地存量，为下一步挖掘存量建设用地的多重利用价值奠定基础。在开展全面调研、确定土地权属关系的前提下，进行科学规划，寻找最佳的土地利用途径。引进“用地效益评价”机制，对存量建设用地的开发强度、利用前景、667 m2平均产出等做出科学、精准的评估。参照量化考评结果，科学分配年度用地指标，为土地资源的合理配置、高效利用提供必要支持［4］。同时，需重视社会宣传，切实提高相关主体节约集约用地意识，约束用地行为，杜绝资源浪费，提高产出效益。

3.2 细化用地审批标准，严格批后动态管理

近年来，从中央到地方相继出台了多项土地供应政策，为土地资源的集约化、科学化利用提供了政策指导和制度保障。在地方谋求转型升级的背景下，用地需求进一步增大，用地形式更加复杂、多样，这也决定了必须细化用地审批标准，对各类审批执行严格审查、精准评估，并且依照相关流程办理土地供应手续，体现用地审批的规范化。尤其对于工业用地，应在现有的审批标准上，适当提高准入门槛，如将土地产出效率与企业注册资本挂钩。密切关注市场形势变化，当土地产出效率提高时，土地使用企业的注册资本也必须同步提升，以保证工业用地得到合理使用并发挥应有价值。另外，除了严格审批标准，对于审批后的土地，需实行常态化监管。设立跟踪管理台账，利用“3S”技术、无人机技术等，实现对管辖范围内已供土地利用情况的动态监管。如果发现违规利用土地或新增闲置用地，需尽快予以处理。

3.3 加快推进多规融合，严格落实规划管控

目前，适用于土地资源管理和利用的文件有土地利用总体规划、城乡规划等，为解决不同规划之间在编制内容、数据标准等方面存在差异的问题，应尽快协调相关部门，加快“多规合一”进程。按照城乡一体、部门合作的协调原则，对辖区范围内的各类土地做总体规划，争取做到“一个区域，一张蓝图”［5］。在总体规划的基础上，需坚持因地制宜原则，立足各块土地的区位条件、开发潜力、利用方式等，制定更加详细的专项规划。按照“总—分”结构，保证用地规划的执行标准具有一致性，提高区域用地布局的合理性，进而提高土地资源的开发利用价值。此外，要保证将各项规划落到实处，完善土地利用总体规划实施成效的评估指标，量化每块土地的利用情况，并根据评估结果不断修订规划，从而在指导土地资源节约集约利用方面发挥作用。

4 结语

用地需求不断上涨进一步激化了土地供需不平衡的矛盾，落实节约集约用地对整合土地资源、促进社会发展具有积极作用。近年来，各级政府出台多项法律、政策，为土地资源管理提供了制度保障。但在实际工作中仍存在土地盘活机制不完善、土地利用规划不合理、土地使用监管不到位等问题，既造成资源浪费，也制约了地方经济发展。在坚持节约集约用地这一根本要求的前提下，应尝试从提高土地产出效益、细化用地审批标准、加快推进多规融合等方面采取综合措施，为土地资源的合理配置、科学利用创设良好条件，在切实提升土地资源管理水平的基础上，支持地方经济健康发展。