探索国土空间规划背景下的城乡融合发展

祖赤

（湖南省农林工业勘察设计研究总院，湖南 长沙 410007）

作为关系国计民生的根本性问题，近年来农民、农村、农业问题的受关注程度不断提升，如何实现城乡融合发展也成为各界关注焦点。为更好推进乡村振兴战略落实，城乡融合发展可依托国土空间规划推进，强国富民目标可由此实现。

1 国土空间规划背景下的城乡融合发展目标

1.1 优质的生态空间

城乡整体生态系统的维持、维护、调节离不开生态空间的支持，属于城乡发展基础，直接影响生态文明建设和自然环境保护成效。生态空间可基于敏感性细分为生态容纳空间和生态调节空间。生态调节空间指的是植物覆盖区域，具备相对较低的生态敏感度。生态容纳空间指的是城乡生态较为脆弱、敏感度高区域，这类区域的破坏恢复难度较大。围绕城乡开展综合分析可以发现，生态空间主要包括生态保育区、生态廊道、自然林地、景观绿带、生态敏感区、公园绿地等。城乡生态空间优化属于城乡生态空间融合目标，这一目标能够基于破碎化的生态空间格局、明显减少的生态用地总量、供给短缺的生态产品、生态空间被占用现状，明确生态零风险、高质量价值导向，打造优美和谐的城乡生态空间格局[1]。

1.2 高效的生产空间

生产空间属于城乡发展的主要载体，合理安排生产空间及针对性的优化布局直接关系着城乡土地安全、节约、集约利用能否实现，工农业高效生产也直接受到其影响。所谓高效的生产空间，指的是可持续发展且对自然环境存在较低影响的城乡空间，集约、高效利用土地属于其核心。为打造高效的生产空间，需逐步形成相互配合的完整产业链，具备区域特色的生产空间需结合产业功能定位针对性打造，并严格遵循高效发展、区位合理原则，生产空间转移的有序推进、基于价值链的科学分工、产业布局空间形态的科学优化也能够顺利实现。基于现代化的农业生产区建设也不容忽视，以此实现农业自动化、机械化发展，农业生产效率可在人力资源节约的同时大幅提升，劳动力的进一步转移、农村居民收入的不断增长可有效缩小城乡差距，更好实现城乡融合发展目标[2]。

1.3 宜居的生活空间

生活空间负责城乡居民生活功能的承担和保障，直接关系着人们的日常居住、出行、消费、娱乐等需求。围绕现阶段城乡生活空间进行分析可以发现，城镇存在更加有序的生活空间形态，而随着人本理念的深入人心，宜居的城乡社会生活空间打造日渐受到重视，改善生活环境、提供全面便捷服务、提升生活满意度和生活品质属于主要目标，经济、生态、人类生活的可持续和谐发展可由此得到保障，这一过程中需缩小城乡居民的差距，充分尊重地域文化。此外，考虑到城乡生活空间的不断融合现状，城镇与乡村在发展过程中的个体形态也需要得到重视，乡村不应采用城镇手法盲目改变，以此保证彼此文化特色。

2 国土空间规划背景下的城乡融合发展策略

结合《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》涉及的“五级三类四体系”空间规划体系，以及国土空间规划具备的战略性、协调性、实用性、均衡发展、底线思维、人地和谐共生等特性，本节将围绕三个方面深入探讨国土空间规划背景下的城乡融合发展策略。

2.1 集约利用城乡土地

国土空间规划背景下的城乡融合发展需要设法实现城乡土地的集约利用，因此必须做好规划编制，依托城乡空间公平正义、“五级三类”规划，可具体选择城乡用地空间作为切入点。农村宅基地大量空置、城镇空间扩张占用乡村土地属于现阶段城乡用地困境的主要表现，前者源于农村人口流失和新建宅基地增加，乡村建设用地受此影响出现了一定增加态势，过高乡村人均建设用地指标因此出现，而由于乡村空间同时受到城市的过度挤压，城乡土地很容易出现利用不集约问题。为实现城乡融合发展，需依托国土空间规划双向控制城乡建设用地，强化土地集约利用，推进城乡用地空间优化。以湖南省长沙市实际情况为例，应针对性开展市区土地整治工作，城乡空间中的闲置地、废弃工厂、废弃宅基地、违法占用土地等需要开展针对性的土地整理，城乡空间的质量可同时提升。具体实践需充分保障农民权益和农民诉求，保证农村闲置宅基地的合理使用，土地整理后需考虑复垦为耕地、草地、林地，调剂为建设用地的优先级最低且需要符合国土空间规划要求，基于农村生产生活条件的改善需要，可优先调整为农村集体建设用地。对于用于城镇建设开发的国有用地，土地收益需要大比例或全部反哺乡村，以此为农民生活改善和农业发展提供支持，城乡融合发展可进一步推进。此外，城乡用地存量发展、增减挂钩也不容忽视，以此对城乡居民点用地规模进行科学控制，强化土地用途改变管理，重点协调平衡各地区建设用地指标，即可实现乡村粗放外延和空心化等问题的规避，城乡用地布局优化、农用地数量安全保障也可同时实现[3]。

2.2 统筹城乡资源配置

城乡资源配置统筹同样属于城乡融合发展的关键，在国土空间规划背景下，可选择城乡产业协作为切入点，城乡就业服务体系的健全、农村产业发展模式的创新也需要得到重视。基于城乡产业协作，需关注湖南省存在的城乡融合度不高现状，这与以往城乡之间不平等地位存在直接关联，双向流通不均衡的城乡资源要素使得城乡差距日益扩大。受城镇产业转型、环保压力增大等因素影响，湖南省乡村产业存在利润低下的第一产业、发展受挫的第二产业、发展受限的第三产业，乡村价值无法充分发挥，不协调的城乡产业发展也带来了一系列负面影响。为强化城乡产业合作，需依托国土空间规划优化产业空间布局，同时推进协作机制的建立健全。结合城乡资源禀赋情况及空间布局特点，应打造城乡产业协作体系，由此分类引导湖南省产业政策，即可围绕湖南中心城市着重推进现代贸易、商业金融、文化教育等高新技术产业和服务业的发展，中心城市的经济活力和产业创新力能够有效增强，同时传统劳动密集型工业生产区则需要向重点镇或下一层次城市进行转移，以此提供空间满足中心城市产业功能转型需要。湖南省的次级中心城市需充分发挥桥梁纽带功能，有效连接农村地区与中心城市，实现资源要素流动在各地区间的联通，同时推进生产业发展与转型，依托产业集聚效应，各市县即可具备更高的市场竞争力。湖南省的集镇地区和乡村需重点围绕现代化农业进行引导和布局，同时结合相关二三产业，第二产业需在资源承载力允许前提下发展，第三产业主要指乡村旅游服务业，乡村如拥有较好资源条件可开展相关探索。基于科学分工、相互协作，湖南省即可在城乡融合发展中规避同质化问题，资源的集约、高效利用也可同时实现。

2.3 其他融合发展策略

为实现城乡融合发展，提升城乡生活品质，基础设施建设的完善也需要得到重视，城乡交通网络的完善属于其中关键。为解决交通网络不均衡问题，需建立城乡间便捷高效的交通系统，交通节点和交通网络的针对性建设极为关键，以此规避局部地区易达性不足引发的相关问题。城乡干道系统需结合不同区域视角开展系统性规划，保证各个节点能够科学连接，保证各类要素能够在城乡间快速流动。同时还需要关注客货运集散枢纽的建设，规避要素流动低效问题，相关规划的科学性必须得到保障；城乡融合发展还需要设法实现可持续发展目标，因此城乡生态环境的保护也不容忽视，湖南省的相关发展探索不得超出城乡生态底线，因此城乡融合发展前必须开展国土空间适应性和资源承载力的综合评价，评价对象包括生境敏感性、土壤条件、地被覆盖、水资源、地质灾害、地貌、地形等，以此完成各类生态功能区和生态保护红线的划定，不同力度、不同层级空间管制规则也需要同时实行。最严格的规定需要在生态敏感核心地区严格执行，人类建设活动不得开展，生态敏感较弱区域需遵循一定限制条件开展建设活动。对于湖南省以往遭受破坏的城乡生态空间，需依托生态修复工程进行生态修复，再现青山绿水。此外，还需要强化城乡环境保护力度，具体可从污染防治、城乡污水排放、乡村厕所革命三方面入手，对污染严重企业的大力整顿、乡村垃圾随意堆放问题整治及污水处理设施建设、乡村水冲式厕所建设均需要得到重视。依托针对性建立的城乡监测体系，湖南省城乡生态环境长效稳定保持即可顺利实现，因此需要在各级政府政绩考核体系中引入城乡绿色发展内容，同时开展形式多样的宣传强化居民的环保意识。城乡融合发展即可由此进一步推进。

3 结语

综上所述，国土空间规划背景下的城乡融合发展需关注多方面因素影响。在此基础上，本文涉及的集约利用城乡土地、统筹城乡资源配置、基础设施建设、城乡生态环境保护等内容，则提供了可行性较高的城乡融合发展路径。为更好结合国土空间规划背景，城乡融合发展还需要关注乡村振兴格局打造、差异化发展探索、城乡规划一体化推进。