“三权分置”背景下许昌市农村宅基地退出模式分析

宋瑞霞

（许昌学院，河南 许昌 461000）

国土资源部2018年统计报告显示，我国城市建设用地紧张，城市人多地少与农村少人多地形成了鲜明对比。为统筹城乡一体化发展，2019年中央一号文件围绕农村宅基地提出了推进农村宅基地制度改革的相关指导意见，重点是探索宅基地所有权、资格权和使用权的“三权分置”，这对于规范村民、村集体、地方政府的行为及责任有重要意义。

1 许昌市农村宅基地退出的现状

由于地区差异和经济发展水平的不同，在宅基地管理模式上会有较大区别。笔者以调研河南省许昌市为例展开探讨，通过发放问卷调查的形式对五个村庄进行调查，这五个村庄分别为禹州市的张楼村、石河村，长葛市的岗李村，鄢陵县的郭刘村、岗周村。选取了30位志愿者村民进行调研，选取志愿者均为自愿接受调研的村民，问卷涵盖既有年轻人也包括中老年人。

1.1 闲置宅基地大量出现

近些年来，许昌市农村人不再拘泥于务农、养殖，很多会选择外出打工、经商或求学，这就导致很多的住房长期无人居住。也有部分农户是已经在城市落户，每年回原宅基地的次数非常少。通过调研发现，外出打工、经商和求学的人数高达56%，五个村庄共有483户居民住宅，由于村民外出打工或随子女在城市居住，出现了175户闲置住宅，闲置住宅比例为36%。其中，鄢陵县郭刘村“空心化”问题尤其突出，村内共85户村民，闲置宅基地53户，闲置比例高达62%。由于村内并无工厂，且耕地盐碱化现象严重，粮食亩产低于400公斤，难以满足一家人的生活需求，大部分村民选择外出谋生，村中常驻人口为老人及小孩，很多住宅常年无人居住，土地利用率很低。

1.2 农民宅基地退出意愿不高

走访调查中，五个村内只有35%的村民希望宅基地退出，而大部分村民特别是45岁以上的中老年人则不愿意农村宅基地退出。以禹州市的张楼村和石河村为例，这两个村子被誉为河南省“森林乡村”，生态环境优美，村内含有涉林产业，比如木材加工厂、家具厂，很多45岁以上的人会在村内工厂打零工，不会像年轻人一样外出谋生。而长葛市岗李村实施的宅基地退出政策为一次性补偿6万元，村民认为现有的退出补偿满足不了日常生活开销，没有必要进行退出。

1.3 “一户多宅”及面积超标问题多发

《河南省实施<土地管理法>办法》第51条规定，平原地区宅基地面积为134m2~167m2，山区、丘陵地区每户宅基地不得超过200/m2。长葛市的岗李村，鄢陵县的郭刘村、岗周村为平原地区，超过规定面积167m2的住宅为75户，宅基地建筑面积超标比例占调查总数的22%。村民宅基地面积超标也是农村土地利用率不高的表现，这与城镇化快速发展中城市建设用地不足的问题相冲突。除此之外，“一户多宅”的现象也很突出，调查显示禹州市的张楼村和石河村有16%的村民含有一户以上的住宅。

1.4 宅基地私自转让或出租的现象时有发生

走访调查中，只有12%的村民不愿意将闲置的房屋转让或出租，有28%的村民曾经或现在有将闲置房屋出租或转让给其他人的情况。而通过走访调查发现，村内的宅基地转让以及出租并没有经过合法的程序，只是双方私下的口头协议，无法保障户主的相关利益。农户的宅基地使用权依照法律规定是可以有偿转让的，但经调查发现，鄢陵县岗周村虽然制定了宅基地有偿使用制度，鼓励农户在村集体内部转让，但因为农民法律意识淡薄，村干部执行力度不够，难以形成规范的土地交易市场。

1.5 宅基地退出模式

许昌市农村宅基地的退出依托人地挂钩、城乡建设用地增减挂钩、农村土地整治等形式来实现。主要可以通过宅基的的自愿退出给予一定的经济补偿、换取城镇住房、按照规定补交城镇社保的等形式。同时部分地区针对农户自愿退出，并由村集体对回收的宅基地进行了集中整治，例如，禹州市冯石门村通过招商引资在村内原有的闲置宅基地上建设艾草制品公司，工厂为农户提供就业机会，政府协助建设新社区，并每年给予农户一定的住房补贴。这种模式可以项目为依托，增加农民财产性收入，帮助农户脱贫，改善村民生活，也促进了闲置宅基地的盘活利用，为城乡发展和建设腾挪空间，加强土地的集约管理。

2 许昌市农村宅基地退出中存在的问题分析

2.1 宅基地退出后农民存在较多顾虑

通过与村民访谈、调查发现，不同年龄段的村民对宅基退出以后的顾虑不同。45岁以下的年轻人及青壮年主要是担心宅基地退出后要去城市买房，房贷压力大，生活负担重；45~60岁的中年人主要担心自己没有过硬的专业技能以在城市立足，没有稳定的收入来源，无法承担一家人的开销；60岁以上的老年人主要由于乡土情结浓厚，难以割舍祖屋，并且很难适应新的生活环境。调研中也发现，很多村民不愿意退出闲置的宅基地，更重要的原因在于认为现有宅基地退出补偿过低，同时自己也缺少宅基地退出之后的各项生活保障。

2.2 宅基地退出政策的宣传力度不足

据调查数据显示，有39%被调查村民表示对宅基地退出的政策不了解，此外，还有15%的村民认为宅基地所有权属于个人，此项调查也反映出村民根深蒂固的“土地属于私有财产”的错误观念。与村干部交流时，他们也表示自身文化水平有限，没有做好对村民的宣传与讲解工作。同时，由于村民对宅基地退出的补偿政策不满意，认为宅基地的退出损害了自身的财产权益，当村集体向村民宣传可以适度流转宅基地的使用权时，村民的热情度不高。

2.3 宅基地退出的制度不健全

农户退出意愿不高的影响的因素中主要包括宅基地的退出与补偿制度措施不合理等。例如，长葛、鄢陵等地宅基地退出后，在农民户籍、物资保障、基础设施以及环境治理等方面缺少必要的配套措施，并且补偿金额低于农户预期，资金不能及时到位。农户进程后会面临诸如孩子入学、购房等实际问题，日常开销会比较大，农户会衡量宅基地退出对自己而言是否是利益最大化。目前许昌市并没有形成一整套的宅基地退出的相关制度。

宅基地与房屋是农户的重要财产，我国试点地区天津、浙江等地以维护农户利益和充分考虑农户意见为前提，天津华明根据当地的实际情况提出近郊农民可将宅基地置换成小城镇的住房，置换标准获得了农户的广泛认可。浙江义乌规定农村拆迁宅基地可置换为新社区的住宅，同时，原先村庄替换下的宅基地可以重新开垦农用耕地或建设用地，其中取得的财产性收入可用于新社区的基础设施建设。

2.4 村集体组织机构职能“虚化”

宅基地归集体所有的根本地位不可改变，但长期以来，许昌市一些地区的农村集体经济内部组织机构职能“虚化”，在全国农村土地确权工作已进入尾声时，许昌部分地方依然存在农户宅基地或房屋产权不清晰的问题，这就给宅基地“三权分置”提出的落实造成了障碍。在调研中发现，在日常工作中存在村委会未及时与乡镇政府和农户沟通配合，未发挥村集体应有职责的问题。例如，禹州市有些村庄未及时到农户家中勘察丈量，绘制宗地图，确定宗地面积、使用权面积和宅基地权利人。村集体应在保证宅基地在无产权纠纷下，为农户发放宅基地使用证，做到宅基地的确权发证。

3 关于完善农村宅基地退出模式的建议

3.1 健全宅基地退出的制度保障

我国多地的试点经验给许昌市推进宅基地规范有序退出提供了指导经验，结合调研中发现的问题，许昌市需要重点完善宅基地退出中与农户利益密切相关的各项制度保障，以消除农户的担忧。同时对于已经退出的闲置宅基地进行资源优化利用，更好地盘活农村土地市场。

第一，农村宅基地退出应充分尊重农民意愿。虽然闲置宅基地有偿退出是提高农村土地利用率的有效途径，但在有序退出的过程中应该从农户的切身利益出发，遵循自愿、公平的原则，在法律规定范围内切实解决农户在宅基地管理过程中出现的与农户利益相冲突的不合法行为，切实保障农户自身合法权益。

第二，拓宽宅基地退出补偿资金渠道。调研中发现，目前农户宅基地退出的意愿不高的主要原因在于目前当地并未形成统一的对退出人给予法定补偿机制。部分地区不同时期退出的补偿政策差距过大，后期退出的宅基地比前期退出的补偿政策力度大，从而部分有退出意愿的农户也持观望态度，期望后续的宅基地补偿政策。从我国多地的试点经验来看，多数地区最常采用现金补偿或者置换城镇房产的模式，这就需要依托强大的财政支持。许昌市也采取了以上模式，为了保证后续有充足的的资金支持，有关政府部门可以从多渠道来筹措资金，如加大招商引资的优惠力度，大力支持那些有助于本地发展的产业项目，归置闲置宅基地，集中规划厂地，使其尽快落地，并通过从土地出让所得的收入中支出由农户宅基地退出所需的资金。

第三，因地制宜地建立农村宅基地的退出模式。许昌市是三国历史文化名城，作为曹魏故都的许昌被誉为“北国水乡”、“水韵莲城”，并先后获得了全国文明城市、全国绿化模范城市、国家卫生城市等称号。因此，在开展宅基地退出工作中，要适当保留民俗文化和历史建筑遗产，保护生态环境，打造“许昌建筑”、“许昌环境”、“许昌文化”的城市名片。

第四，制定宅基地退出补偿的标准。目前，许昌地区关于宅基地退出缺乏统一的标准。借鉴国内多地试点经验，宅基地退出的补偿标准需要结合当地的经济发展水平及地方实际情况。许昌地处中原腹地，经济发展近几年也是稳中向好，其中调研的禹州地区依托钧瓷及中医药文化是许昌市经济基础最好的县市，同时也是我国经济百强县。依托较强的经济基础，可以在全市范围内率先制定出相关的宅基地退出的补偿政策。调研中禹州市的张楼村、石河村经过多方协商制定了短时间退出补偿的方案，补偿金额由村民和村集体协商确定，农户也可自愿永久退出闲置及超标宅基地，一次性给予村民最低10万元的经济补偿，补偿的资金主要是来由占用村内宅基地的企业或村集体提供。也可以选择分阶段给予农户经济补偿，补偿的标准基本在6 000~10 000元左右一年。许昌其他县市也需要因地制宜的制定本地区的宅基地退出的补偿标准作为有序宅基地退出的指导标准。

第五，制定宅基地退出的相关配套保障措施。经过调研，梳理出目前宅基地退出过程中农户的顾虑主要是担心日后的生活缺乏稳定的保障，考虑最多的是围绕着就业、教育、住房、医疗、养老等实际问题。在就业方面，为确保宅基地退出工作的顺利实施，政府部分应该考虑农户进程的切实需要，加大农民就业培训、提高农民工职业技能素质，让农户可以掌握足以维持生计的一技之长。同时许昌市在本地区还需要通过大力发展非农产业，扩大农民的非农就业渠道，以创造更多的非农就业机会，为退宅村民提供必要的生活保障。在教育方面，由于城乡间的教育资源存在较大差距，城镇的基础教育水平要普遍高于乡村教育，目前很多农户是为了自己的孩子能享受到更好地教育资源而选择在城镇就学。有宅基地退出意愿的农户也重视下一代的教育问题，而现在很多的优质教育资源有地域限制，而符合入学的区域房价相对较高，这也给农户入城带来了很大的障碍。需要当地政府有相关的政策倾斜，以消除农户的入城顾虑。在住房方面，部分宅基地退出的农户选择“宅基地置换”模式，即农民可以根据自己的宅基地的面积折合成一定的比例，按照比例的标准与社区房屋进行“资产置换”，这是国内宅基地退出补偿的常见方案。不过目前许昌市采用此置换方式的地区多是城市周边的地区，城镇化发展中需要更多的土地资源，同时又由于城市的高房价，相比现金补偿农户更愿意选择宅基地换房的模式。而在调研中的许昌市的五个村庄，农户的宅基地换房的意愿很强，但由于地域的问题，很难进行宅基地换房。此问题的解决需要多方协商、结合经济发展水平及实际情况而定。就社保问题，这也是农户进城之后的切身利益问题。我国多个试点地区对自愿退出宅基地的农户给予了一定的政策支持，如给农民补交社保，均纳入城镇保障体系，与城镇居民享受同等待遇。

3.2 强化村集体组织职责

由于宅基地所有权的集体属性，在法律层面上村集体负责宅基地使用管理权、村庄用地规划利用权、合理分配收益权等。而在调研中也发现了由于村集体负责人文化水平有限及对宅基地退出工作宣传力度不够，导致很多农户不了解目前的宅基地退出的相关政策。许昌市各地区应提高村干部的文化素养与知识水平，加强农业政策方面的知识培训，积极向村民宣讲宅基地“三权分置”管理政策，以提高村民自愿退出闲置宅基地的热情，进一步盘活农村闲置的土地资源。同时地方政府也加强对村内宅基地的动态监管，及时发现并处置诸如宅基地退出中违反自愿、有偿等问题，及时予以纠正以保障农户的切身利益。